1991—2005年，山东省出台多项政策措施，推动对外承包工程企业跨境承揽业务，取得显著成效。总体上看，全省对外承包工程经历了三个发展阶段。
一、快速增长阶段（1991—1995年）
20世纪70年代，山东省对外承包工程以承揽国家对外经济援助工程和包清工项目为主，业务量和规模都很小。70年代中期至90年代初，省内企业先后在亚洲、非洲、拉丁美洲的20多个国家承担对外经济援助项目84个，总投资额逾8亿元，项目平均投资额985.5万元，涉及公路、桥梁、纺织、机械、化肥、体育设施、医疗、渔业、农业等领域。1990年以前，全省累计签订对外承包劳务合同额6824万美元，完成营业额5850万美元，外派劳务6357人次。
进入90年代，山东省对外承包工程和劳务合作进入快速增长时期。1991年，全省对外承包工程新签合同额不足4000万美元，位居全国各省（区、市）20名之外。1992年上半年，全省对外承包工程和劳务合作实现签约额1.83亿美元，完成营业额1.2亿美元，外派劳务1.3万人次，外汇净收入1773.02万美元，营业利润1143.57万美元。项目分布在亚洲、非洲、欧洲、北美洲、大洋洲的20多个国家和地区，涉及建筑工程、轻工、纺织、机械、电子、水产、农业、矿业、服装、加工等行业。
1992年，为推动全省对外承包工程和劳务合作进一步发展，省委、省政府印发《关于进一步扩大对外开放加快发展外向型经济的决定》，确定大力发展对外承包工程和劳务合作，以农业、水产业、建筑业、采矿业、海运业、加工业、服务业为重点，力争在“八五”时期打好翻身仗，20世纪末上新台阶。主要目标是：年末全省对外承包工程和劳务合作合同额突破8000万美元，“八五”末期累计突破7亿美元，在外人数5万人次；到20世纪末实现翻番，累计签订合同额14亿美元，在外人数10万人次。
同年12月，省政府对外经济工作协调小组印发《关于大力发展我省对外承包工程和劳务合作的意见》，提出的具体推动措施是：1.全面推行授权代营制。省内凡能招揽到对外承包工程和劳务合作项目的企事业单位，均可与有对外签约权的国际经济技术合作公司签订授权代营协议，自行经营对外承包劳务业务。凡未成立对外经济技术合作公司的市（地）、县及省直有关部门在报请同级对外经济贸易委员会批准后，均可成立对外经济技术合作公司。各对外经济技术合作公司同有对外签约权的国际经济技术合作公司签订长期授权代营协议，作为分支机构，独立核算，自负盈亏，自担风险，自揽项目，自行对外签约。各企事业单位招揽的单项承包劳务项目，有能力自行组织实施的，可选择国际经济技术合作公司签订授权代营协议自行组织实施。各国际经济技术合作公司要组织推行授权代营制，对参与对外承包工程和劳务合作业务的企事业单位要积极支持、及时授权，授权手续费原则上按承包工程不超过合同额的0.1%、劳务合作不超过合同额的0.5%收取。单项承包工程和劳务合作项目的手续费原则上分别按不超过合同额的1%和3%收取。2.全方位开拓国际承包劳务市场。各国际经济技术合作公司要积极参加在国内外举办的各种经贸洽谈会、交易会，广交客户，主动对外发布承包劳务项目，开展项目洽谈活动。凡省内组织的洽谈会和出国展览会，均设立承包劳务项目洽谈摊位，由省对外经济贸易委员会组织各国际经济技术合作公司组团参加。各国际经济技术合作公司要主动联合建筑、设计、工程咨询、律师服务等单位，积极与国外工程投资、咨询、设计公司合作，参与国际承包工程项目投标，提高中标率。全省各综合性海外窗口公司和各类海外企业要充分发挥身居海外、信息灵通、接触面广等优势，广泛招揽承包工程和劳务合作项目。3.增强企业开拓国际承包劳务市场的经营实力。鼓励企业招揽带资承包和交钥匙工程项目。鼓励以投资参股、实物投入、技术合作、项目分包等方式共同承办项目。鼓励经营企业与金融机构开展项目联营。对承揽国际承包工程和劳务合作项目所需资金，金融机构要积极提供信贷支持，或为其在境外融通资金提供信用保函。各国际经济技术合作公司报经批准后，可采取发行股票、债券等方式面向社会筹集资金。对执行境外项目合同带出的机械设备、建筑材料，凡不属国家限制或禁止出口的产品，海关凭据合同免税放行，其中购置成套机械设备所需资金可按规定享受国家扶持鼓励机电产品出口的专项贴息贷款和卖方信贷。项目结束后允许其在当地销售下场设备器械和剩余建筑材料，视同机电产品出口等享受外汇分成政策，除上交国家部分外，其余部分自1993年起在5年内全部留给企业；项目带出的技术，经批准后，其软件部分出口收汇按国家规定的技术出口外汇留成和使用办法执行。4.简化审批手续。各国际经济技术合作公司签订的承包工程和劳务合作项目，除按对外经济贸易部规定必须报批立项的以外，一律由各公司自行决定组织实施，自担风险；省对外经济贸易委员会委托各市（地）对外经济贸易委员会代办本地区所辖单位外派劳务人员出境审批手续（青岛、烟台、威海市仍按现行规定自行办理），由各市（地）对外经济贸易委员会代发外派劳务人员任务批件；对各国际经济技术合作公司业务人员实行出国任务批件一次审批年内多次有效的做法，并由外事部门酌情发放部分长期多次往返护照。
在上述政策的推动下，山东省对外承包工程实现巨大跨越。1995年，全省签订对外承包工程合同672个，合同额1.52亿美元，其中过千万美元的项目8个，完成营业额6018万美元。非建筑工程类项目所占比重从1994年的46%提高到55%。签订合同额最多的5个市依次为烟台、潍坊、青岛、泰安、威海市，完成营业额最多的市依次为烟台、青岛、威海、泰安、潍坊市。“八五”时期，全省共签订对外承包工程和劳务合作合同1687个，合同额10.4亿美元，完成营业额4.2亿美元，分别是“七五”时期的12.4倍和6.5倍。业务范围涉及40多个国家和地区，业务领域扩展到路桥、采矿、钢铁、电力、石化、机电、种植、养殖、医疗、工艺品、园林、食品、旅游、软件开发等行业。
二、起伏增长阶段（1996—1998年）
1996年3月，为推动“九五”时期全省对外承包劳务再上新台阶，省政府办公厅转发省对外经济贸易委员会《关于进一步加快发展对外承包工程和劳务合作的实施意见》，提出了一系列推动措施：1.为有条件的企业争取对外承包工程和劳务合作签约权。未成立国际经济技术合作公司的市（地）、县及省有关部门，有条件的都要尽快建立健全经营机构。争取全省17个市（地）、大中型骨干企业、部分外（工）贸公司、科研设计咨询单位和主要行业部门均获得对外承包劳务签约权，尽快形成多元化的经营体系。2.鼓励有条件的企业积极承办对外承包劳务业务。继续推行委托代营制，省内无对外承包劳务签约权的企业可积极承揽对外承包劳务项目，选择有签约权的企业代理，以其名义对外签约。3.简化手续，建立规范化的审批管理制度。各级外经贸、外事、公安部门按照重点把关、简化规范、提高效率、促进发展的原则做好审批管理工作。海关、商检、港监、卫生检疫、安全等部门要不断增加政策透明度，实行规范化服务。在上述政策推动下，1996年全省对外承包工程取得新的进展，签订合同额2.4亿美元，完成营业额1.45亿美元。1997年亚洲金融危机爆发，山东省对外承包工程受到严重冲击。日本、韩国及东南亚地区是山东省对外承包工程的重要市场，亚洲金融危机迫使这些国家和地区停建甚至取消一大批建筑工程项目，导致山东省在这些市场的承包工程业务大幅萎缩。1997年山东省在这些市场的承包工程合同额为2.1亿美元、营业额1.46亿美元，降幅超过30%。
面对不利形势，山东省对外经济贸易主管部门积极引导经营单位转变思路、开拓新兴市场，提出开拓拉美、非洲、中亚、南亚市场的政策导向，并在1998年全面实施经济国际化战略的背景下，提出实施“大企业、大项目、大市场、大外经”战略的构想。当年全省对外承包工程新签合同额2.8亿美元，完成营业额1.55亿美元。
三、高速增长阶段（1999—2000年）
1999年1月，省对外经济贸易委员会在全省外经贸工作会议上首次提出实施“以大揽大”战略，推动对外承包工程向多领域、深层次、高水平、规模化发展。这一战略的基本导向是：选择优势行业有实力、信誉好的大型企业集团，赋予经营权力，引导其参与承揽大型工程项目。主要措施和目标是：积极推动窗口型外经企业与实业型企业集团相结合；鼓励获权较早的国际经济技术合作公司通过各种形式的联合增强自身实力和国际竞争力，争取有几家企业进入全国外经企业50强、跨入225家国际大承包公司行列；加强与国外工程商会和国际大承包商的联系，借助其投标、经营、资金优势，发挥山东在设计、施工、劳动力等方面的优势，共同在国际市场上承揽大项目，重点抓好兖州煤业股份有限公司、胜利油田、齐鲁建设集团有限公司、潍坊柴油机厂等大型企业集团公司和山东国际经济技术合作公司的在谈大项目，推动其尽快启动实施。市场开拓重点为亚洲的基础设施项目，非洲的国际援助项目，拉美的建筑业、制造业、采矿和石油天然气等带资承包项目，中东地区的石油深加工项目和非石油工业的中小项目等。
此后，省对外经济贸易委员会制定《关于我省对外承包工程实施“以大揽大”战略的工作方案》，明确提出以兖州煤业股份有限公司、胜利油田、山东电力集团公司等大企业为主力，以在谈的10个千万美元以上大项目为突破口，重点做好经营队伍建设、业务培训、大项目推进、政策扶持等七个方面的基础性工作，全面推动对外承包工程向多领域、深层次、高水平、规模化发展。青岛市在对获权企业认真调研的基础上，提出在“三新一大”上下功夫，即开辟新市场、认识新客户、寻找新项目、突破大项目。泰安市提出以对外承包劳务带动外贸、外资发展的战略。
1999年底，“以大揽大”战略实施成果初步显现，对外承包工程业务大幅增长，带动国产原材料出口在一定程度上实现突破。全省对外承包工程新签合同额3.93亿美元，完成营业额4.07亿美元，分别增长42.5%和163.2%。对外承包工程项下带动设备、材料出口4205万美元。全省大企业集团在谈和已签约实施的千万美元以上承包工程项目21个，合同额13.75亿美元，分别是1998年的4.2倍和11.6倍。其中已签约和实施的项目11个，合同额2.2亿美元。签约额过千万美元的企业20家，其中过2000万美元的企业13家，山东国际经济技术合作公司、山东省建设建工（集团）有限责任公司签约额均超过5000万美元。当年山东省对外承包劳务营业额首次跃居全国首位，合同额居全国第三位。
为把“以大揽大”战略落到实处，省对外经济贸易委员会向对外贸易经济合作部推荐兖州煤业股份有限公司、胜利油田、山东国际经济技术合作公司、中国铁建中铁十四局集团公司、山东黄河工程局、烟台建筑公司、烟台国际经济技术合作公司、山东航运集团有限公司、山东黄金集团有限公司、山东电力集团公司10家企业作为重点培植扶持的对外承包工程企业。2000年初，省对外经济贸易委员会制定实施“以大揽大”战略的具体措施，提出对外承包劳务业务发展“一个实施，四个突破”的总体思路，即推进“以大揽大”战略实施，在扩大队伍的基础上实现过亿美元大项目合同签约的突破、国际承包劳务市场和业务领域深度开发的突破、对外承包工程项目融资和保函的突破以及带动国产设备材料出口的突破。省政府建立由省政府主要领导负责的大项目协调联席会议制度，确定重点推动委内瑞拉铁路翻新项目等一批过亿美元对外承包工程大项目。“九五”时期，山东省对外承包工程虽然受到了亚洲金融危机的严重冲击，但由于措施得力，依然取得了长足发展。全省对外承包工程签订合同额15.1亿美元，完成营业额10.4亿美元。过千万美元对外承包工程大项目30个，合同额4.8亿美元。
四、平稳增长阶段（2001—2005年）
2000年始，“走出去”战略成为国家战略，国家支持有实力的企业跨国经营、实现国际化发展，这为山东省对外承包劳务发展提供了新的契机。“以大揽大”战略作为“走出去”战略的一个次级战略，继续发挥着应有的作用。
2002年3月，省政府印发《山东省贯彻“走出去”开放战略大力发展国外经济合作的意见》，确定贯彻“走出去”开放战略的指导方针、战略目标、主要领域、工作重点、推进机制和政策措施等，指出要大力发展对外承包工程，继续推进“以大揽大”战略，全方位开拓国际承包工程市场。
2005年10月，省政府印发《关于加快实施“走出去”战略的意见》，确定将境外资源合作开发、对外承包工程和劳务合作、境外加工贸易等作为实施“走出去”战略的工作重点，在财政金融支持、“走出去”便利化、信息咨询服务和人才引进培养等方面给予政策扶持，并成立全省实施“走出去”战略协调领导小组，研究解决实施“走出去”战略所涉及的重大问题，推动了全省对外承包工程业务的快速发展。
这一时期省政府及其职能部门在推动对外承包工程发展方面的具体举措包括：1.推动扩大并优化对外承包工程经营主体队伍，帮助中国水利水电第十三工程局有限公司、济南铁路局工程公司、济南铁路局设计院等有实力的大企业获得对外承包工程和设计咨询经营资格。2.完善承包工程大项目库，建立全省在谈和实施的千万美元以上大项目调度机制，协调推进在谈和已签约大项目的签约和实施，推动“以大揽大”战略尽快取得实效。3.主动协调解决企业经营问题。对在谈的过亿美元对外承包工程项目推进过程中所遇到的问题，及时向国家有关部委、中国进出口银行反映情况，积极协调解决项目资金、保函等问题。4.借助高层推动。借国家领导人访问拉美的时机，推进兖州煤业股份有限公司委内瑞拉铁路翻新工程、山东电力集团公司巴西南大河州电站工程和山东黄金集团有限公司委内瑞拉黄金开发等项目。同时，充分发挥援外项目的先导作用，将承包工程与海外资源开发相结合，大力开拓非洲市场。5.启动对外承包劳务“双十”计划，即选择兖州煤业股份有限公司、山东电力集团公司、胜利石油管理局等10家承包工程企业和山东国际经济技术合作公司、威海国际经济技术合作公司、烟台国际经济技术合作公司等10家外派劳务企业，在资金、政策和服务等方面予以重点扶持，争取尽快培养一批能够与国际大承包商竞争和合作的对外承包工程大企业以及外派劳务名牌企业。
2001—2005年，山东省对外承包工程经营业绩迅猛提升。5年间签订对外承包工程合同额41亿美元，签订千万美元以上对外承包工程大项目55个、合同额30亿美元，占合同总额比重从“九五”时期的31.8%提升至73.2%。2002年签约额突破10亿美元。年营业额一直保持高速增长，从2001年的2.4亿美元增至2005年的11.2亿美元，翻了两番多，5年间完成营业额35.5亿美元。
1993—2002年山东省对外承包工程业务统计表
表3-1
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┃ 年份 │ 签约额(万美元) │ 增长(%) │ 营业额(万美元) │ 增长(%) ┃
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┃ 1993 │ 5661 │ │ 3227 │ ┃
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┃ 1994 │ 11165 │ 97.2 │ 4374 │ 35.5 ┃
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┃ 1995 │ 15243 │ 36.5 │ 6018 │ 37.6 ┃
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┃ 1996 │ 23872 │ 56.6 │ 14584 │ 142.3 ┃
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┃ 1997 │ 30986 │ 29.8 │ 15533 │ 6.5 ┃
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┃ 1998 │ 27611 │ -10.9 │ 15460 │ -0.5 ┃
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┃ 1999 │ 39343 │ 42.5 │ 40694 │ 163.2 ┃
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┃ 2000 │ 29205 │ -25.8 │ 17342 │ -57.4 ┃
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┃ 2001 │ 59300 │ 103.1 │ 24333 │ 40.3 ┃
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┃ 2002 │ 103034 │ 73.8 │ 53527 │ 120.0 ┃
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┃ 2003 │ 82021 │ 26.8 │ 61752 │ 143.2 ┃
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┃ 2004 │ 83708 │ 2.1 │ 104107 │ 68.6 ┃
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┃ 2005 │ 81750 │ -2.3 │ 111612 │ 7.2 ┃
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