1994年，省工商局推行案件受理、调查、处罚、审核四分离制度，有条件的工商
法制机构，承担起对同级行政处罚案件进行审核的职责。济南市工商局从加强对行政
处罚的监督入手，开始试行行政处罚案件平级横向审核制度：全市各级工商机关查办
的案件，由办案机构在案件调查终结之后、作出处罚决定之前，将案卷交由同级法制
机构进行审核；审核后，报局长审批。初步形成行政处罚办案、审案、定案“三权分
离”的格局。济南市工商局开展行政处罚案件横向审核的做法，受到全国人大法工委
和司法部的肯定和表扬。
1996年3月11日，省工商局下发《关于印发〈山东省工商行政管理机关案件审核
规定(试行)〉的通知》。10月17日，国家工商局颁布施行《工商行政管理机关行政处
罚程序暂行规定》。全省各级工商机关的法制机构积极履行职责，严格审核把关。省
工商局以案件审核率作为1996年执法监督检查考核的重点，督促全省案件审核工作的
全面开展。年底，全省171个工商局均全面开展了审核工作。全系统全年审核案件17
311件，占适用普通程序办理行政处罚案件的73%。
1997年3月5日，省工商局印发《山东省工商行政管理机关案件核审暂行办法》,
就法制机构对行政执法案件进行核审作出具体规定。当年全系统核审案件48753件，
占行政处罚案件的98%。
1998年，全系统核审案件38961件，占行政处罚案件的100%，提出补正意见1121
6条，均被办案机构采纳。是年，济南市工商局深化对行政处罚的监督，关口前移，
制定了《实行行政处罚案件立案统一编号暂行规定》，规定一般程序行政处罚案件立
案或销案，应经同级法制机构核审同意，实现了实施行政处罚由“办、审、定三权分
离”向“立、办、审、定四权分离”的转变，延伸了法制监督在行政处罚领域的触角，
执法监督进一步加强。7月29日，泰安市工商局下发《关于进一步完善行政处罚案件
有关制度的通知》，规定了立案编号登记、行政处罚案件执行督查、处罚案件立卷归
档、行政处罚案件移交司法机关追究刑事责任、行政处罚案件复议应诉报告、行政执
法过错责任追究、行政处罚案件备案七个方面的制度。其中规定，“各执法机构查处
的情节复杂或者重大违法行为的案件，行政复议、行政应诉案件须经案件核审委员会
把关”；凡是以市工商局名义办理的适用一般程序的行政处罚案件，在报局长审查批
准前必须报法制科核审。
2001年，济南市工商局成立案件审议委员会，对罚没金额3万元以上的案件和重
大、疑难案件实行集体审议，从管辖、事实、证据、定性、适用法律、处罚程序等各
个方面提出意见，形成新的执法监督指导机制，保证了行政处罚的准确性。是年，为
进一步提高行政处罚质量，济南市工商局根据《行政处罚法》和国家工商局颁布的
《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》，结合全市工商机关实际，细化办案程
序，制定了《规范行政处罚行为暂行规定》，对行政处罚的管辖、立案、销案、调查
取证、行政强制措施、法律适用、处罚种类、处罚幅度、案件审议、案件核审、案件
审批、告知、执行、文书送达、文书的使用管理、备案、统计报表以及责任追究等作
出明确规定。
是年8月28日，菏泽市工商局印发《关于对经济违法违章案件实行查案、审案、
定案“三分离”暂行规定》，明确要求：(一)查办经济违法违章案件全过程实行查案、
审案、定案(包括案件处罚的执行程序)“三分离”，相关人员必须在本规定的权限和
职责范围内行使职权，法律、法规、规章和上级机关规范性文件有特别规定的除外。
(二)除企业登记管理方面的案件和适用简易程序处罚的案件外，经济违法违章案件原
则上由经济检查机构统一查处，各业务机构提供案源，协助办案。“三定方案”中没
有规定有办案职能的机构一律不准办案。(三)经济违法违章案件的查案工作，逐步实
行案件主办人制。在过渡阶段，市局公平交易机构由其经检大队负责人暂行案件主办
人职责；县局及分局由公平交易机构所属经检中队或相应机构负责人暂行案件主办人
职责；市局、县局、分局其他业务机构，由该机构负责人根据个案情况临时指定1名
业务骨干暂行案件主办人职责。(四)每案确定一名主办人，其他人协办。案件主办人
在案件办理过程中，对违法行为采取检查措施和行政强制措施以及定性、处罚、执行、
立卷有首席建议权、相应决定权和办理权。(五)案件主办人应对案件质量、案件过错
负主要责任；对查处案件有功人员的奖励，以案件主办人为主，按有关规定实施奖励。
同时对案件核审、决定、执行等程序也作了具体详细的规定。
2003年，济南市工商局制定《济南市工商局罚没物品管理办法》，规定罚没物品
的出入库登记制度，对罚没物品的处理方式、罚没物品的处理程序、拍卖罚没物品程
序、处理罚没物品的监督和责任追究等作出严格规定，使行政处罚监督逐步从阶段向
全程过渡。
2004年，济南市工商局下发《关于做好涉嫌犯罪移交案件核审工作的通知》，要
求各单位严格执行移送案件标准，法制机构加强对涉嫌犯罪移交案件的核审，并建立
案件移交情况台账。是年，为保证行政处罚有效实施，避免失职、渎职行为，济南市
工商局制定了《行政处罚强制执行规定(试行)》，规定当事人拒不履行行政处罚决定
时，工商机关应当依法向人民法院申请强制执行，并对申请强制执行的时限、程序、
提交材料作出明确规定。全市工商机关行政处罚监督基本实现从立案到执行的全程监
督。
2005年，全省工商系统查办的一般程序案件256026件，比上年增加122117件，增
长91.2%，全部经过法制机构核审。
1996－2005年全省工商系统行政处罚案件核审情况一览表
表3-2
单位：件
┌──┬─────┬──┬─────┐
│年份│核审案件数│年份│核审案件数│
├──┼─────┼──┼─────┤
│1996│17311 │2002│99707 │
├──┼─────┼──┼─────┤
│1997│48753 │2003│126594 │
├──┼─────┼──┼─────┤
│1998│38961 │2004│133909 │
├──┼─────┼──┼─────┤
│1999│52096 │2005│256026 │
├──┼─────┼──┼─────┤
│2000│57038 │合计│917415 │
├──┼─────┼──┼─────┤
│2001│87020 │ │ │
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