一、行政执法资格认定制度
1999年12月21日，国家工商局下发《关于印发〈核发“中华人民共和国工商行政
管理行政执法证”的实施意见〉的通知》，规定申请领取行政执法证应当具备的条件
是：经人事部门和工商行政管理机关确认，具备国家公务员资格；在工商行政管理机
关行政执法岗位上执行职务；经过工商行政管理法规知识培训并考试合格。行政执法
证由国家工商局统一制作，实行全国统一编号。各省、自治区、直辖市工商局负责对
各市、县工商局执法人员的培训、考试、发证等工作。
2000年5月30日，省工商局下发《关于印发〈山东省工商行政管理执法资格认定
管理办法〉的通知》，规定工商行政执法人员实行执法资格认定制度。《工商行政管
理行政执法证》是持证人具有行政执法资格的有效凭证，没有依据本办法取得行政执
法资格并领取《工商行政管理行政执法证》的，一律不得从事工商行政执法活动。该
办法的出台为行政执法资格认定提供了规范性依据。是年，济南市工商局在天桥分局
进行试点,推行行政执法人员资格等级制度。根据工商执法人员熟悉和掌握法律法规
的程度，将执法资格划分为资格等级和一、二、三级共四级等级资格，将执法资格等
级与职务任免、先进评比、奖金数额等直接挂钩，并制定了相应的管理办法。
图3-1 20世纪90年代初使用的《工商行政管理检查证》
图3-2 1994年9月1日启用的《公平交易检查证》
图3-3 2003年1月1日启用的《中华人民共和国工商行政管理行政执法证》
2002年8月1日，省工商局下发《关于印发山东省工商行政管理系统〈工商行政管
理行政执法证〉核发工作实施方案的通知》，规定参考人员经考试考核合格,取得行
政执法资格,核发《中华人民共和国工商行政管理行政执法证》(以下简称《工商行政
管理行政执法证》)。核发程序包括资格审查、培训考试、填表申报、核发证件四个
阶段。8月下旬，全省工商系统组织了系统机构改革后首次全省性执法资格考试。全
系统应参加考试的人数为23920人，实际参考23845人，参考率达到99%以上，及格率
达99.9%。12月11日，省工商局下发通知，自2003年l月l日起，在全省工商系统统一
启用《工商行政管理行政执法证》。工商行政执法人员在依法实施行政处罚、行政强
制措施、行政执法检查及履行其他法定执法职责时,必须持有并出示《工商行政管理
行政执法证》，未取得《工商行政管理行政执法证》的人员,不得从事执法活动。新
的《工商行政管理行政执法证》启用后,原用于证明工商行政执法身份的《公平交易
检查证》和《工商行政管理检查证》等证件作废。
二、案件主办人与法制员制度
(一)案件主办人制度
全省各级工商机关在行政执法过程中，不断探索行政执法责任制度。烟台市工商
局从2002年下半年开始全面推行“案件主办人”制度，即在一般程序行政处罚案件立
案时，由分管局长或办案机构指定一名办案人员任案件主办人，全面负责组织、协调
和指挥案件查处工作，对案件质量负首要责任。
2005年5月，全省工商系统法制工作会议全面总结了该项制度，并在全省工商系
统予以推广。6月13日，省工商局印发《山东省工商行政管理机关案件主办人暂行规
定》，明确案件主办人，是指工商行政管理机关在查办一般程序行政处罚案件过程中，
对违法行为依法进行调查、取证、采取行政强制措施、定性、处罚和执行时，拥有首
席建议权和相应决定权，负责组织、协调和指挥案件查处工作，并对案件质量负首要
责任的办案人员。案件主办人实行资格确认制度，未取得案件主办人资格的，不得主
办案件。案件主办人资格确认办法，由各市工商局制定。案件主办人在执法办案机构
负责人的领导下依法承办案件，并拥有对案件独立行使调查权、建议权和相应决定权；
对需要依法采取行政强制措施的，提出意见，按规定程序审批。情况紧急的，在采取
行政强制措施之后，及时办理审批手续；案件调查终结，提出处理意见；建议更换不
适宜的协办人；办案中遇到困难，可获得所属办案机构的支持；成绩突出的案件主办
人，可依据有关规定获得奖励。
图3-4 2005年5月18－19日，全省工商行政管理法制工作会议在烟台市召开
案件主办人负责带领案件协办人按规定程序办理立案登记、调查取证和案件核审；
对法制机构核审提出的修改、补正意见及时修改、补正；案件调查终结，组织协办人
分析案件、整理案卷，撰写案件调查终结报告，并草拟行政处罚决定书；处罚意见经
批准后，负责依法履行告知程序；负责处罚决定的执行。对需要强制执行的案件，应
在规定期限内提出书面意见，经法制机构核审同意并报局长批准后，申请人民法院强
制执行；依照国家有关规定和程序，依法处置罚没的物品；做好主办案件的听证答辩
工作，配合法制机构做好主办案件的复议和应诉工作；负责组织主办案件的案卷归档
工作；对涉嫌构成犯罪的案件提出书面移交建议，经法制机构核审同意并报局长或主
持工作的副局长审查同意后，办理移交手续；根据案件情况，向当事人或其主管部门
提出行政建议，经局长或分管局长批准后实施；主办的案件，原则上自立案之日起三
个月内结案；如有特殊情况需要延长的，提出书面意见，报分管局长批准。
因案件主办人故意或过失造成案件发生下列问题的，应按《山东省工商行政管理
机关行政执法过错责任追究办法》的规定承担责任：主要事实认定错误的；提供的事
实有误，重要证据的取得弄虚作假，或者歪曲、捏造事实，隐匿证据，导致证据审查、
事实认定错误，而影响案件处理的；不履行或严重违反办案程序，造成严重后果的；
案件调查不全面，应当收集的证据未收集或丢失重要证据材料，导致案件处理错误的；
行政处罚决定书送达后，未按规定执行的；办案过程中玩忽职守、营私舞弊、失职渎
职，放纵违法当事人的；案件主办人与案件当事人有利害关系，不申请回避而办错案
或显失公正的。
至2005年底，全省工商系统共有案件主办人13856名。
(二)法制员制度
1998年6月，全省工商系统法制工作经验交流会明确提出基层工商所应设立专职
或兼职法制员。是年，全省工商系统800多个工商所设立了法制员。
2001年8月20日，省工商局印发《关于加强法制建设推进依法行政的决定》，规
定工商所要配备专职法制员，法制员由所级干部或具有较高法律专业知识水平的公务
员担任。
2005年6月，省工商局印发《山东省基层工商行政管理所法制工作暂行规定》，
要求各工商所应根据需要设1名以上法制员，由县级局统一考核确定。法制员应具有
较高的法律素质，熟悉行政执法业务，提倡由熟悉法律法规的副所长或指导员兼任法
制员。对优秀法制员、案件主办人和登记注册、市场监督管理等工作人员要进行表彰
奖励，对不称职者及时予以调整。至年底，各工商所已至少配备1名法制员，全省工
商所共配备法制员2239人。
三、一票否决制与过错追究制
1997年4月，全省工商系统法制工作会议决定在全系统实行法制工作“一票否决
制”。5月28日，省工商局印发《关于在全省工商行政管理系统实行法制工作“一票
否决制”的决定》，明确规定：“一票否决制”，是指上级机关对下级机关进行年度
工作考核时，凡法制工作不合格或出现严重问题的，取消其评选先进和获得奖励的资
格。单位不得评为系统综合性先进集体，单位主要负责人和分管负责人不得在公务员
年度考核中定为“优秀”等次和获得“嘉奖”以上奖励。“一票否决制”在实施中，
坚持下管一级的原则，即省工商局只对市地工商局机关和省工商局机关的处室进行考
核，市地工商局只对县级局机关和市地工商局机关的科室进行考核，县级局对基层站
所和县级局机关的科(股)室进行考核。行使否决权，原则上限于所考核单位自身出现
的问题，不以下级单位出现的问题否决其上级机关的工作，以形成一级抓一级、一级
带一级的法制工作机制。法制工作的综合检查考核由法制机构负责，“一票否决制”
的实施由局长办公会研究决定。
各市地工商局在年度考核中，认真执行法制工作“一票否决制”。1998年12月2
4日，某县工商局因城关工商所违规上路查车被山东电视台“关注”栏目曝光，菏泽
地区工商局对其实行“一票否决”。这是全省工商系统实施法制工作“一票否决制”
后首个被否决的单位。
1998年5月21日省工商局印发的《山东省工商行政管理机关行政执法过错责任追
究办法(试行)》首次明确，对在工商行政执法中有过错的工作人员追究行政和经济责
任。行政执法过错责任追究,坚持实事求是、责罚相当和教育与处罚相结合的原则。
行政执法过错责任追究案件,一般由过错责任人所在的工商行政管理机关管辖。
2001年8月20日省工商局印发的《关于加强法制建设推进依法行政的决定》提出，
要全面落实法制工作一票否决、执法过错责任追究和年度执法检查等“两制一查”制
度。
自建立执法责任制和执法过错追究制以来，全省共有56个市、县级工商局被“一
票否决”，75名过错当事人受到党纪、政纪处分或被追究刑事责任。
四、执法办案“四化”
2002年下半年，烟台市工商局开始全面推行行政执法办案规范化，实行“案件主
办人”制度，推行执法程序程式化、执法文书格式化、执法档案标准化、执法监督流
程网络化的“一制四化”做法。2004年11月29日，省工商局转发烟台市工商局《关于
推行执法办案规范化加强法制建设的报告》，提出在全省推广“一制四化”经验。
“四化”的具体内容是：(一)执法程序程式化。对立案、销案、办案期限、查封扣押
物品的保管、罚没物品的处理、处罚文书的编号与送达、案件的执行、统计、归档作
出明确的规定，将执法办案法定程序和内部工作程序相互衔接，形成环环相扣的机制。
突出抓好执法资格统一核准、立案统一登记、处罚文书统一核审、处罚决定统一备案、
案卷统一保管等五个环节。(二)执法文书格式化。从内容、书式、版面、字体、纸张
五个方面，对执法文书进行规范，并印发了30种常用执法文书标准格式示范文本，使
全系统执法文书的制作标准统一、格式固定，消除以往执法文书不够规范和严肃，语
言文字不严谨等现象。执法文书由法制机构统一印制、发放、编号，实行集中管理。
具体制作使用中，坚持严把制作、校对和送达“三关”。(三)执法档案标准化。制定
档案管理标准，案件执行完毕后，由案件主办人将案件全部材料整理建档，正副卷分
别入档，做到装订顺序固定，卷内目录填写完整，档案封装统一。案卷由专门机构、
专人保管，严格落实交接、借阅制度，确保案卷资料齐全。(四)执法监督流程网络化。
利用信息网络资源，建立完善以法制机构为龙头，以办案机构自我规范为基础，以立
案登记为切入点，以办案期限跟踪为手段，全面规范执法办案的执法流程管理体系，
从案件立案、核审、告知、处罚决定编号、执行，到案卷归档的全过程实施动态监督
管理。将网络资源和技术应用于行政执法，实现行政执法手段的现代化。