2003年11月以前，山东省的商品质量监管工作一直由质量技术监督部门负责。2
003年12月，省编委根据国务院文件精神，规定：省工商行政管理局负责流通领域商
品质量的监督管理；省质量技术监督局负责生产领域产品质量的监督管理。省工商行
政管理局在实施流通领域商品质量监督管理中查出的属于生产环节引起的产品质量问
题，移交省质量技术监督局处理。市县两级工商行政管理局(分局)和质量技术监督局
(分局)在质量监督管理方面的职责分工，按照上述规定进行相应调整。自此，全省各
级工商机关依法履行流通领域商品质量的监管职能，严格规范商品市场秩序。
2004年7月，省工商局在淄博市召开全省流通领域商品质量监管工作现场会，确
定推进流通领域商品质量监管工作“突出重点、创新模式、关口前移、依法监管”的
方针，利用三年左右的时间，在全省流通领域初步建立起企业自律、行政监管、社会
监督三位一体的商品质量保障体系，基本实现商品质量监管由“以打为主、打防结合”
到“以防为主、防打结合”战略转变的目标。根据城市与农村消费环境和消费群体、
经营者和经营方式的不同，确定采取分类指导的方式，在大中城市，前移监管关口，
实行商品市场准入制；在农村，下移监管重心，实行工商机关辖区监管责任制。
图2-43 2004年7月，全省流通领域商品质量监管工作现场会在淄博市召开
一、食品安全监管
2004年9月,国务院明确规定工商部门负责食品流通环节的监管。11月，省工商局
在济南市召开全省工商系统消保负责人会议，确立“标本兼治，着力治本”的食品安
全工作方针，强化对食品经营主体和食品入市、交易、消费等三个环节的监管，加大
对农村、城乡结合部的各类食品批发市场、食品经营户和农村流动商贩的监管力度。
会议决定，在城市大中型商场、超市，以企业自律为主，实行食品市场准入制；对城
市小型食品经营户，以引导规范为主,抓好市场巡查和食品质量动态监管档案；在农
村，健全经济户口台账，实行辖区监管责任制。
(一)食品安全监管组织制度建设
2004年12月，省工商局成立流通环节食品安全工作领导小组，领导小组办公室设
在消费者权益保护处，具体负责组织协调全系统食品安全监管工作。各市、县(市、
区)工商局成立相应领导机构。整个流通环节食品安全工作在政府的统一领导下开展。
对涉及其他职能部门的严重食品质量问题，及时向当地政府和有关部门提交《行政建
议书》。对跨地区、跨部门的食品大案要案，及时向上级机关报告，实行配合、联动，
对涉嫌犯罪的案件，及时移送司法机关处理。流通领域食品质量监管工作由消费者权
益保护机构牵头，市场管理及公平交易等有关机构配合。消费者权益保护机构负责食
品的质量监测，并负责有关食品类申诉举报案件的分流和查处；市场管理机构重点抓
好集贸市场和商场、超市内农副产品质量的日常监管和检测工作；消保、公平交易机
构重点做好重大食品质量案件的查处工作；商标、广告、企业注册等其他有关机构在
各自职责范围内积极参与食品安全监管工作。
2004年以来，全省各级工商机关建立起一系列食品安全监管和企业自律制度：
1.片区监管责任制度。工商所划分片区，每一管理区域明确两名以上工商管理人
员为责任人，实行所长、片区责任人、监管对象的三级监管责任制。所长与每片区的
执法人员签订食品安全监管工作责任书，并督促每个片区的执法人员与管辖区域内的
食品经营者签订食品质量安全承诺书，每名执法人员认真填写巡查记录及《工作日志》，
全面推行层级监管责任制。
2.食品经营主体准入制度。工商所按照上级机关的授权，依法办理对辖区食品生
产经营企业及个体工商户的登记注册。对食品生产经营涉及前置审批的事项，坚持先
证后照。结合企业年检和个体工商户验照，严格规范食品经营主体资格，对发现没有
食品卫生许可证或过期失效的，及时依法取消其食品经营范围。对违法经营食品情节
严重的经营者，提请上级机关吊销其营业执照。严格按照《无照经营查处取缔办法》
的规定，取缔无照生产经营食品行为。
3.“经济户口”管理与信用分类监管制度。工商所对本辖区所有从事食品生产、
经营的企业和个体工商户，按监管区域和内容要求，逐一建立经济户口档案，实行网
络化管理。根据食品经营者的不同类型、所有制形式和不同的注册登记机关及信用状
况等建立健全经济户口数据库，分类管好“经济户口”。
4.市场巡查制度。工商所定期或不定期地对辖区食品经营者进行巡查和日常监管。
对商业信誉高的经营者实施“远距离监管”，日常检查每季度一次，在服务方面开辟
“绿色通道”，重点扶持；对制度落实和信誉状况一般的经营者实施“近距离监管”，
日常检查每月不少于两次；对制度落实和信誉状况较差的食品经营者实施“零距离监
管”，加大巡查力度，每天不少于一次；对被叫停食品经营的企业进行反复的回访检
查，密切监控其是否停止违法经营行为；对农村大集和庙会，及时进行巡查。每次巡
查如实做好巡查记录，并记入业户“经济户口”档案。
5.建立食品安全的咨询申诉举报制度。工商所向消费者提供有关食品安全方面的
咨询，受理消费者有关食品的申诉，按照消费调解程序及时调解消费权益纠纷。对上
级转办的或消费者举报的有关食品案件或线索，立即进行调查处理，重大案件和重大
线索立即向上级机关报告。当辖区内发生重大食品安全事件时，按照应急预案的要求
采取行动，控制问题食品的流通。
6.食品质量查验制度。经营者在购进商品特别是重要商品时，实行“索证、索票、
贴牌”等制度。供货方大批量供应原料或大包装成品，由经营者自行分装的，以及经
营者委托加工的商品，实行贴牌准入。经营者应加贴带有自身名称、商品质量信息的
服务标识、商品(商标)标识，并对商品质量负责。
7.特殊食品进货报告制度。对于某种情况下可能危及人体健康和生命财产安全的
食品以及某一时期重点整治和清查的食品，实行进货报告制度。经营者在进货的同时，
将进货渠道、进货数量等相关情况向所在地工商机关报告，工商机关对此类食品实行
重点监管。具体食品目录，由各地工商机关根据当地实际予以确认后，告知经营者。
8.不合格食品退市制度。工商所对监督检查中和上级机关监测发现的以及其他行
政执法部门公布的有质量问题或存在其他违法行为的食品，实施重点监管，并监督经
营者采取相应的退市措施。对退市食品及其经营者，工商所进行回访和跟踪监督管理。
退市食品重新入市的，工商所需查验其经依法检验合格的相关证明材料。
9.食品质量承诺制度。食品经营者向消费者做出食品质量承诺，一旦出现质量问
题，要承担由此造成的一切法律后果。同时，要向辖区工商行政管理机关备案食品质
量承诺的书面材料。
10.食品安全信用公示制度。工商所在办公场所设置“食品安全信息公示栏”，
及时将上级工商行政管理机关或其他行政执法机关公示的食品安全信息以及监督检查
中发现的辖区内食品安全有关重大信息进行转载公示，并通过相关渠道在社区、市场、
商场等地向消费者进行公示。
11.食品安全预警制度。制定食品安全重大事件预警和处置预案，明确组织领导
机构、人员名单、启动方式、处理程序、保障措施、信息传递等内容。建立食品安全
信息数据库和信息报告系统，按照重大食品安全事故的发生、发展规律和特点，及时
分析对公众健康的危害程度、可能发展的趋势，及时作出预警并向上级机关报告。
12.责任追究制度。对执法人员在食品监管工作中出现的严重影响食品安全的行
为，法制、监察、人事等部门按照分工，根据不作为、乱作为、失职、渎职造成食品
监管不力的情节轻重、影响范围、恶劣程度、引发责任事故的严重程度以及次数，对
直接责任人及有关责任人分别作出处理，构成犯罪的移交司法机关依法追究刑事责任。
对于尽职尽责、恪尽职守但因不可抗力造成的，视问题的严重程度，酌情从轻、减轻
或免于责任追究。
图2-44 2005年10月，省工商局领导同志检查济南市工商局历城分局“一户多档”制度落实情况
13.“一户多档”经营者自律制度。工商机关指导小型食品经营者，对不同的食
品供货商分别建立档案进行管理。在每个供货商的档案里，存放食品经营者与供货商
签订的供货合同(合同中明确供货商、食品类别和品牌，双方的权利义务及法律责任，
重点明确供货商应提供正规厂家生产的、符合国家质量标准的商品)，以及供货商合
法有效的主体资格证明。每次供货时，供货商要按合同的约定把送货凭证交给经营者
粘贴在该档案内保存，一旦发生责任事故或食品质量问题，可以及时明确责任人，追
究不法行为，保护合法经营者。同时，工商机关在日常巡查中依据供货商的供货单据，
根据食品类别分时段制作巡查笔录，发现问题及时做出妥善处置。
(二)食品安全社会监督网络建设
根据山东省农村人口比重大、农村食品安全问题突出的实际情况，2004年以来，
全省各级工商机关以服务“三农”为宗旨，实施工作重心下移，将12315消费者申诉
举报网络向全省农村延伸。2005年1月，省工商局在即墨市召开全省工商系统12315进
农村工作现场会。自2005年2月始，全省各工商所在辖区内设置12315联络站点，聘用
联络员，受理当地消费者申诉举报，调解处理一般性的消费纠纷，协助工商行政管理
机关做好流通领域商品质量的监管工作。在推进12315进农村的同时，推进12315进社
区、进商场、进学校、进景点工程(统称“五进”)。至2005年底，共在4.8万多个行
政村(占全省行政村总数的74.42％)、4300多个社区、2300多个商场、1100多个学校、
200多个景点建立12315申诉举报联络站(点)。
为完善流通领域的食品安全保障机制，变事后查处为事前预防，2005年5月，省
工商局下发《关于在全省建立食品安全保障监控网络的通知》。至2005年12月，全省
各级工商机关根据省工商局的统一部署，在全省每个市、县(市、区)的重点名优食品
生产企业、县级以上食品批发市场和城乡结合部等重点区域的食品经营场所分级建立
食品安全保障监控点，及时收集食品不安全信息，果断处置突发事件。设在食品批发
市场的监控点，由市场开办者对本批发市场的经营业户实行分类管理和备案制度，对
租赁经营户建立档案，进行管理。在本市场内建立公示栏，向消费者发布食品安全信
息，宣传食品安全知识和国家政策规定，定期向工商机关报送本批发市场食品安全状
况，并将日常管理中发现的食品不安全信息在第一时间报告工商机关，使工商机关的
日常监管和动态巡查与市场开办者自我管理结合起来。设在生产企业的监控点，由企
业在严格产品质量的基础上，将所掌握的市场上仿冒本企业或他人的假劣品牌食品的
信息在第一时间报送工商机关，协助工商机关打击制售假劣食品违法行为。设在城乡
结合部等重点部位的监控点，由当地工商机关将没有食品安全保障、食品来源复杂的
地段的食品经营业户组织起来，采取建立“小商会”或“小食品协会”等形式，自觉
抵制不合格食品的流入及来历不明的流动商贩送货上门的食品，鼓励经营业户举报制
售假劣食品的违法行为。至2005年底，全省各级工商机关设立三个层面的食品安全保
障监控点1700余个，扩大了食品不安全信息的来源渠道。
(三)食品安全专项整治
2004年以来，全省工商系统按照“标本兼治，着力治本”的工作方针，强化对食
品等重要商品的经营主体和入市、交易、消费环节的监管，不断加大对农村、城乡结
合部的各类商品批发市场、零散经营业户和农村流动商贩的整治力度。
1.专项整治内容。查经营资格，看食品经营者证照是否齐全，是否非法出租出借
证照，是否超范围经营。凡属《无照经营查处取缔办法》等有关法律法规规定的无照
经营食品行为，予以查处取缔，并通过新闻媒体予以公告。对未取得前置审批许可而
擅自经营的，视情节依法限期补办或取缔；对无照经营行为涉嫌犯罪的立即移送司法
机关。查进货票证，看食品经营者在进货时是否履行了检查验收责任，是否索取供货
方有关资质、发货票等票证。查经销商品，看是否有质量合格证明、检验检疫证明，
是否掺杂使假、以假充真、以次充好、以不合格食品冒充合格食品，是否是国家明令
淘汰、失效、变质的食品。查处销售劣质食品以及在食品中掺杂使假、偷工减料、违
法违规违反标准添加甜味剂、防腐剂、着色剂等违法行为。查包装标识，看食品标示
是否虚假，是否有产品名称、厂名、厂址，是否标明食品主要成分和含量，是否标明
生产日期和有效期限。查商标广告，看食品商标是否有侵权和违法使用行为，广告是
否有虚假和误导宣传的内容。查处侵犯他人注册商标专用权和仿冒他人商品特有的名
称、包装、装潢的违法行为。查处广告主、广告经营者、广告发布者的违法广告行为。
查市场开办者责任，看食品市场开办者(包括柜台出租者、展销会举办者)是否履行了
对进场经营者资格审查的义务，经营场所内部质量管理制度是否健全。
2.专项整治执法证据
2005年5月，省工商局制发《食品安全专项整治现场检查笔录》和《工商行政管
理机关流通领域商品质量监管巡查笔录》(以下简称《笔录》)，并对如何填写检查
《笔录》提出具体要求。在专项整治和日常巡查中，对发现涉嫌有问题的食品立即收
集相关证据，并在《笔录》中作客观真实的记载，并由检查人和当事人现场签字确认。
自2005年5月，全省各工商所在历次食品安全专项整治中都采用《笔录》固定行政执
法证据。
3.历次专项整治
2004年6月，对儿童食品销售网点进行全面清查，着重查处无照经营和销售无质
量合格证明、不符合食品质量标准、过期变质儿童食品(包括儿童饮料)：奶及乳制品
(包括配方奶粉、牛奶、酸奶、调味奶、AD钙奶、奶油、奶酪、奶片等)；膨化食品
(包括膨化水果片、蔬菜片、玉米花、大米花、虾条、锅巴、米果等)；糖果(包括各
类糖果、各类果冻、巧克力、口香糖、蜂蜜等)；儿童饮料(包括乳酸饮料、乳酸菌乳
饮料、乳酸菌饮料、豆乳类饮料、椰子乳饮料、杏仁饮料、核桃乳、花生乳、果汁饮
料等)。第三季度，加强对碳酸饮料、纯净水、矿泉水等饮料和各种食用冰、冰冻食
品(包括冰淇淋、刨冰、冰棍、冰糕、冰砖等)、月饼、各类瓜果等消费量大的食品以
及散装食品、熟食品等易腐食品的监管工作。9月和10月，加大对旅游景区景点、旅
客集散地区饮食企业和摊点的巡查力度，严防“十一”黄金周期间发生重大食品消费
安全事故。年底，为确保元旦、春节期间的食品消费安全，全省工商系统抓住与人民
群众切身利益密切相关的各类年货作为重点商品，组织开展执法检查，加强对市场周
边地区涉嫌生产、加工、储存假冒伪劣食品窝点的全面清查，加大对日常大宗食品和
农村食品市场的监管力度，打击不法分子以“送货下乡”、“厂家直销”等名义向农
村销售假冒伪劣食品的违法行为。在三次专项整治行动中，全系统共出动执法人员
989 38人次，出动车辆20000余台次，检查经营者112387家次，查处食品无照经营
5293户。捣毁食品制假售假窝点452个，查处制售假冒伪劣食品案件1507起，罚没金
额355.6万元，吊销营业执照58户，查获的假冒伪劣食品有：粮食466.5吨、肉类30余
吨、蔬菜14.1吨、奶制品61.6吨、豆制品3.1吨、水产品8.2吨、酒86.2万瓶、饮料
46.8万瓶，查获假冒伪劣食品价值总计1177.1万元。
图2-45 2004年11月，省工商局工作人员检查超市酒类专柜
2005年3月，被中央电视台曝光的广东省“苏丹红事件”发生后，省工商局迅速
组织开展清查含苏丹红食品的专项行动。专项清查行动中，共清查出含苏丹红的“美
味源”牌金唛桂林辣椒酱45.02千克、“美味源”牌辣椒酱34.96千克、“美味源”牌
辣椒油9.60千克；清查出含苏丹红的广州田洋食品有限公司生产的田洋牌辣椒红一号
125 0千克，并根据实际情况及时采取暂停销售、退回等退市措施和查封、扣押等强
制措施。4月，根据内蒙古蒙牛公司反映的情况，全省工商系统开展对仿冒蒙牛品牌
等违法行为的专项执法行动。全省共出动工商执法人员3.8万余人次，出动车辆8000
余台次，检查食品经营企业及工商业户9万余户，查获仿冒蒙牛品牌乳制品51.7吨，
查获仿冒其他品牌乳制品5.4吨、各类“三无”和超保质期乳制品2吨。5月，各级工
商机关采取调取辖区内乳制品生产加工企业的相关信息、上门逐户检查、逐户登记等
措施，对辖区内的乳制品生产加工企业进行全面清查和核实，全系统共出动执法人员
3万余人次，出动执法车辆7000余台次，检查乳制品生产加工业户1021家，清理无照
经营业户41家,生产假冒伪劣乳制品业户34家,查获假冒伪劣乳制品4.7吨。6月，按照
国家工商总局的部署，全省工商系统对儿童食品市场开展专项执法检查，重点查处无
照经营和销售无质量合格证明、不符合食品质量标准、过期变质儿童食品的行为。对
校园及周边的小吃店、早点摊位、学生餐厅所经销的食品进行清查，对“三无”食品、
过期变质食品、进货渠道不明的食品给予查扣，对经销“三无”食品问题严重的依法
处罚。同时，在教育行政部门的配合下，走进校园，为学生讲解识别假冒伪劣商品的
知识，加强教育和引导。9月，根据国家发改委和工商总局《关于对糖精和含糖食品
市场进行专项检查的通知》要求，集中对在市场流通的无配带证明标识的糖精开展清
理，共查扣无证明标识糖精6000余公斤。
图2-46 2004年7月，枣庄市工商局市中分局执法人员检查夏季饮料市场
是年，全省工商系统共出动执法人员34万余人次，检查食品经营户54.2万余户，
查处无照经营户9000余户，捣毁制假售假窝点443个，查处制售假冒伪劣食品案件32
24起，案值925万元，罚没款452万元。
二、商品质量监测
2004年5月，省工商局出台《山东省流通领域商品质量监督检查暂行办法》(200
5年2月废止)。2005年1月，国家工商总局出台《流通领域商品质量监测办法》，成为
开展流通领域商品质量监测工作的主要依据。
省工商局把关系人身健康、财产安全的商品，以及受理申诉举报反映问题集中的
商品作为重点监测对象，自行开展和向各市工商局下达商品质量监测任务，并组织实
施。监测中以办案方式固定样品的提取及现场证据，被提取的样品除贵重的特殊商品
外全部实行无偿提样，被提取样品和备份样品全部要由承检单位和工商部门双方加贴
封条，承检单位、工商部门和被监测单位三方签字认可。经监测判定的不合格商品由
承检单位根据商品不合格数据的危害性区分轻微和严重不合格商品，由辖区工商部门
根据《产品质量法》的相关规定做出相应处理。
2004年，省工商局组织开展3次商品质量监测，监测种类分别是农资类的杀菌剂、
除草剂、磷酸一铵、过磷酸钙、复合肥；食品类的液体奶、酸牛奶、含乳饮料、果汁
饮料、果脯、植物蛋白饮料、冷冻饮品、果冻、月饼类糕点、膨化食品、方便面、水
发海产品、大米等。6月，对泰安、济宁、临沂、德州、滨州、菏泽6个市流通领域的
农药和化肥进行随机提样监测。共提样120个批次，总合格率为61%，其中，农药6 0
个批次,合格率63.3%；化肥60个批次，合格率58%。8月，对全省17市儿童食品、夏秋
时令食品和10个市的农药类商品质量进行提样监测。共提取样品检验395批次，经检
验合格316批次，不合格79批次，合格率80％。11月，根据国家工商总局第4季度食品
质量监测工作计划的统一安排，结合全省实际，对济南、青岛、烟台、淄博、潍坊、
泰安、枣庄、东营、济宁9个市辖区内的果汁饮料、葡萄酒、大米3类食品质量进行提
样监测。共检查62家经销单位，提取120个批次食品，经检测，合格107个批次，合格
率89.2%。
图2-47 2004年11月，省工商局工作人员在实施监测封样
2005年，组织开展流通领域商品质量监测，监测商品种类涉及成品油、含糖饮品、
食品、辣椒制品、番茄制品、农资、内墙涂料、实木地板、食用油、食用盐、小麦粉、
速冻面米食品、金银首饰、电动车等。2月，根据国家工商总局通知精神，对全省相
关农业重点市的种子、化肥类商品质量进行定向监测，共提取化肥样品61个批次,合
格率63.9%；种子样品56个批次，合格率57.4%。此后，工商机关内部进行职能调整，
将原由消费者权益保护机构承担的农资类商品质量监测划归市场机构负责。3月，根
据国家工商总局要求，省工商局授权委托全省17个市工商局对辣椒制品、番茄制品的
“苏丹红”含量进行质量监测，除清查中发现的含“苏丹红”食品外，所提检的119
个样品中，未发现流通领域有“苏丹红”含量的辣椒制品、番茄制品。4月，对济青
和京福、京沪三条高速公路13个服务区内设的26家加油站及高速公路区域以外的3家
加油站经销的标号为90号、93号车用无铅汽油和0号轻柴油内在质量进行提样监测，
共提取油样66个，经检验，合格61个，总合格率92.4%。5月，根据“全国整顿和
规范盐业市场秩序工作方案”的要求，对济南、淄博等5个城市流通领域食用盐和食
用油商品质量进行随机提样监测。共提取食用油样品40个批次、食用盐样品20个批次，
共计60个批次的样品。经检验，食用油样品合格30个批次，合格率75％；食用盐样品
全部合格，合格率100％。6月，根据国家工商总局通知要求，结合山东省流通领域食
品质量状况，对枣庄、滨州等5个城市的流通领域小麦粉、速冻预包装面米食品质量
进行随机提样监测。共提取小麦粉样品30个批次、速冻预包装面米食品样品20个批次，
经检验，小麦粉样品合格24个批次，合格率80％；速冻预包装面米食品样品合格18个
批次，合格率90％。7月，对聊城等5个城市流通领域含糖饮品进行随机提样质量监测。
共提取果汁饮料、茶饮料、植物蛋白饮料及八宝粥4类含糖饮品40个批次，经检验，
合格39个批次，合格率97.5％。8月，对济南市区21个超市和1个食品批发市场经销的
茶叶、葡萄酒、酱油、食醋、非发酵性豆制品、果冻、酱腌菜、月饼、膨化食品、罐
头、糖果等11类食品进行专项质量监测。共提取食品样品778个批次，经检验合格716
个批次，合格率92%。9月，根据国家工商总局的监测计划安排，对济南、淄博等5个
城市流通领域经销的内墙涂料质量进行随机提样监测，涉及35个经销点，生产厂家33
个，提取内墙涂料样品40个批次，经检验，合格38个批次，合格率95%。10月，对全
省流通领域的非发酵性豆制品、酱腌菜、水果罐头、果汁饮料等10类食品集中进行专
项质量监测，涉及经销单位351家，生产企业798家,共提取食品样品848个批次，经检
测，合格食品661个批次，合格率77.95％。