传销作为一种商品销售方式，20世纪90年代初传入中国，随之在山东省出现和发
展，先后经历了自由发展、限制发展和全面禁止三个阶段。1998年4月国家全面禁止
传销后，山东省工商机关把打击传销作为公平交易执法的重点，建立完善打击传销的
措施和机制，省内公开化传销活动得到遏制，公众对传销危害的认识逐步提高，自我
保护和抵制传销意识增强，初步形成由党委、政府领导，工商、公安等部门齐抓共管
的综合整治格局。
一、传销和变相传销行为的认定
传销和变相传销行为的认定，一般由国家法律、法规和相关政策界定，在不同时
期有不同的含义和范围。
1990年11月-1994年7月，国家没有对传销经营行为提出法定定义，也没有建立管
理制度，这一时期的传销经营在山东乃至全国处于自由发展的状态。
1994年8月-1998年4月，属于限制发展阶段。传销经营具有组织的封闭性、交易
的隐蔽性、传销人员的无序流动性与分散性等特点。一些不法分子利用多层次传销偷
税漏税，走私贩私，销售假冒伪劣商品，鼓吹不劳而获，引诱参加者上当受骗，牟取
暴利。针对这种情况，1994年8月，国家工商局发布《关于制止多层次传销活动中违
法行为的通告》，禁止以多层次传销名义从事违法活动。1995年9月，国务院办公厅
下发《关于停止发展多层次传销企业的通知》，决定停止批准成立多层次传销企业，
对已有传销企业进行审查清理。10月17日起，省工商局对省内多层次传销企业及其分
支机构开展为期3个月的审查清理，规范其经营行为。对已登记注册以传销方式从事
经营的企业及其分支机构，审查后上报国家工商局重新审查核准；对超过期限未提出
申请的和拒不接受审查的企业，吊销其营业执照；对未经审查批准，擅自开展多层次
传销的企业和非法传销活动坚决予以取缔；督促经审查不合格予以注销的传销企业做
好善后工作，自行清理债权债务。经过审查清理，1996年国家工商局准许的41家多层
次传销经营企业及其分支机构和5家单层次直销经营企业中，河南联基精细化工有限
公司济南分公司、青岛分公司、烟台发货中心，分别获准在济南、青岛、烟台三市辖
区内开展多层次传销。
1997年1月10日，国家工商局颁布《传销管理办法》，第一次确定了传销的法律
概念。传销是生产企业不通过店铺销售，而由传销员将本企业产品直接销售给消费者
的经营方式，包括多层次传销和单层次传销。工商机关负责传销企业的核准登记和对
传销活动进行监督管理，并依照《消费者权益保护法》《公司登记管理条例》《企业
法人登记管理条例实施细则》《广告法》《反不正当竞争法》《投机倒把行政处罚暂
行条例》的有关规定，对下列非法传销行为进行查处：利用虚假宣传、引诱甚至强迫
不明真相者以交纳会员费、购买商品、会员卡、优惠卡或提供服务等方式进行传销，
敛取钱财的行为；利用传销培训进行封建迷信、帮会、邪教及煽动性宣传等违法行为；
利用传销进行价格欺诈、牟取暴利、推销假冒伪劣、走私产品和国家限制流通产品的
行为；吸收机关干部、现役军人、全日制在校学生及国家禁止经商的人员参加传销的
行为；未经核准登记、伪造传销经营许可证书或冒用合法传销企业名称进行传销的行
为；跨地区、超范围传销的行为；单层次传销企业从事多层次传销活动的行为；未经
批准擅自举办传销培训活动的行为。是年，省工商局依照《传销管理办法》对199 7
年1月15日前经批准从事传销的企业及分支机构进行重新审查，报国家工商局重新审
批。至7月，省内共有19家企业及分支机构获准在山东省从事传销经营。其中，河南
联基精细化工有限公司济南、青岛、烟台3个分支机构，可在规定区域内开展多层次
传销；日晖电脑(上海)有限公司山东分公司、武汉市龙发国泰健康产业有限公司济南
分公司、沈阳大安实业有限责任公司青岛分公司等16家企业及分支机构，可在规定区
域内开展单层次传销。
随着时间的推移，传销经营不符合国情及其危害性逐渐显露出来。一些不法单位
和个人打着“快速致富”的旗号，诱骗群众参与传销，利用虚假宣传、组成封闭人际
网络，收取高额入门费等手段敛取、诈骗钱财，还有一些人利用传销从事迷信、帮会、
价格欺诈、推销假冒伪劣产品等违法犯罪活动，干扰了正常的经济秩序，损害人民群
众的利益，影响社会稳定。为此，1998年4月18日，国务院发出《关于禁止传销经营
活动的通知》。传销经营活动作为一种违法行为，进入被全面禁止的阶段。是年，原
经批准从事传销经营的企业都转变为其他方式经营，其中，雅芳、安利、完美、玫琳
凯等10家原从事传销经营活动的外商投资企业，经批准转型为店铺经营(包括在商店
设专柜、企业产品批发给国内批发商或零售商、自开店铺)加雇用推销员(或不雇用推
销员)的方式经营。
2000年8月、2001年10月，针对传销和变相传销活动又以各种名目在全国反弹，
国务院办公厅先后下发《转发工商局等部门关于严厉打击传销和变相传销等非法经营
活动意见的通知》和《关于开展严厉打击传销专项整治行动的通知》，将下列行为确
定为传销和变相传销行为予以严厉打击：经营者通过发展人员、组织网络从事无店铺
经营活动，参加者之间上线从下线的营销业绩中提取报酬的；参加者通过交纳入门费
或以认购商品(含服务，下同)等变相交纳入门费的方式，取得加入、介绍或发展他人
加入的资格，并以此获取回报的；先参加者从发展的下线成员所交纳费用中获取收益，
且收益数额由其加入的先后顺序决定的；组织者的收益主要来自参加者交纳的入门费
或以认购商品等方式变相交纳的费用的；组织者利用后参加者所交付的部分费用支付
先参加者的报酬维持运作的；其他通过发展人员、组织网络或以高额回报为诱饵招揽
人员从事变相传销活动的。工商机关主要依照《投机倒把行政处罚暂行条例》以“其
他扰乱社会主义经济秩序的投机倒把行为”定性，由省工商局进行认定，办案机关作
出处罚。
2005年8月10日,国务院第101次常务会议通过《禁止传销条例》和《直销管理条
例》，分别于同年11月1日和12月1日施行，在开放并规范直销业发展的同时，坚决禁
止和打击传销违法犯罪活动。为了与准许的直销相区别，《禁止传销条例》界定了传
销新的概念和含义，即：传销是指组织者或者经营者发展人员，通过对被发展人员以
其直接或者间接发展的人员数量或者销售业绩为依据计算和给付报酬，或者要求被发
展人员以交纳一定费用为条件取得加入资格等方式牟取非法利益，扰乱经济秩序，影
响社会稳定的行为。传销有三种表现形式：以发展下线的数量为依据计提报酬的传销
行为(即“拉人头”)；以发展的下线的推销业绩为依据计提报酬的传销行为(即“团
队计酬”)；骗取入门费的传销行为。组织策划传销、介绍、诱骗、胁迫他人参加传
销、参加传销和为传销行为提供经营场所、培训场所、货源、保管、仓储、互联网信
息服务等条件的行为都属于违法行为。工商、公安机关在各自的职责范围内查处传销
行为。
二、传销和变相传销行为的查处
1994年8-9月，省工商局转发国家工商局《关于制止多层次传销活动中违法行为
的通告》《关于查处多层次传销活动中违法行为的通知》，并组织力量检查省内传销
企业和传销经营活动，暂停登记注册多层次传销方式经营企业，责令已经登记注册的
多层次传销企业停止此类经营方式，对其进行审查并报国家工商局核准，坚决取缔非
法传销行为。
1996年11月起，全省工商系统按照国家工商局《关于进一步加强对多层次传销活
动监督管理的通知》要求，对非法传销企业和非法传销活动进行查处。至1997年7月，
各级工商机关先后查处了徐州市好景商贸有限公司、汕头市紫薇星电子实业公司、郑
州市康复德健康产业有限公司、淄博天行健贸易有限公司、北京东方洁神科技公司、
济南市长清泰陵塔陵园等擅自开展传销案；河南联基精细化工有限公司济南分公司擅
自增加传销商品品种、传销无批准文号的保健品案；广东福田有限公司传销员赵某以
举办培训会为名，收取高额培训费、手续费牟取暴利案等。这一时期非法传销行为的
主要表现是：未经批准擅自开展传销活动；跨地域传销；单层次传销企业搞多层次传
销活动；传销产品的价格欺诈；擅自增加传销产品品种；传销员违规培训；违规发展
传销人员等。7月，省工商局在济南召开“加强监督管理，严厉打击非法传销活动”
工作会议暨新闻发布会，通报全省查处非法传销活动情况，揭露省内非法传销活动的
主要表现，曝光一批典型案件，并组织传销企业制定《山东省传销企业守则》。7月
下旬-9月底，各级工商机关在全省开展打击非法传销专项治理活动。是年，全省工商
机关立案查处非法传销案件263件，制止取缔非法传销活动66次。
1998年4月，按照国务院《关于禁止传销经营活动的通知》要求，省工商局责令
省内6家传销企业及23家传销企业在山东省的分支机构立即停止一切传销经营活动，
并要求其做好转制和善后处理工作。有28家在当年基本结束退货退款工作。同时，各
级工商机关根据国务院的要求，重点打击四种违法行为：一是将传销由公开转入地下
的；二是以双赢制、电脑排网、框架营销等形式进行传销的；三是假借专卖、代理、
特许加盟经营、直销、连锁、网络销售等名义进行变相传销的；四是采取会员卡、储
蓄卡、彩票、职业培训等手段进行传销和变相传销，骗取入会费、加盟费、许可费、
培训费的。4月18日至年底，全省工商系统查处传销和变相传销案件20起。是年，涉
及全国很多省份的“爽安康”传销活动在临沂市莒南县东粮店村发展起来，少时3万
人，高峰时达到10万多人。临沂市组织工商、公安部门进行严厉查处，取缔关闭培训
场所20多处，及时遏制其蔓延发展。
1999年5月起，济南、青岛、烟台、淄博、潍坊等地相继出现一些省外企业以高
额回报作诱饵销售商品的经营活动。省工商局在全国率先将其认定为变相传销活动，
并于7月、10月发出紧急通知，组织力量全面制止，对拒不整改的坚决予以查处，对
转移资金或物资，潜逃躲避，情节严重，构成犯罪的，及时通报或移送司法机关处理。
各级工商(或联合公安)机关先后查处了辽宁康力、沈阳龙界、沈阳洁神、武汉绿丹兰、
合肥利生源、广西南珠、广州森嵘和淄博福海等企业在省内开展的以高额回报作诱饵
的经营活动。期间，多次召开新闻发布会，曝光典型案件，通过媒体揭露其表现形式
及危害，提醒群众不要参与。仅用6个月时间，高额回报的变相传销行为在省内得到
了根本遏制。通过1999年的严厉打击，2000年全省传销和变相传销形势比较平稳。
2001年，省内传销和变相传销活动又有抬头，省工商局先后3次下发紧急通知，
组织开展两次历时4个半月的打击传销和变相传销集中行动。与公安等部门配合，对
传销和变相传销进行“拉网式”排查，采取“端窝点、抓头目、封账号、吊执照”等
措施，先后查处“全球得利消费联盟”、“武汉新田”等多起传销窝点和案件。同时，
全省开展宣传、揭批传销及变相传销行为专项活动，营造舆论声势和社会氛围。1 1
月，省工商局与省公安厅联合印发《关于开展打击传销和变相传销专项行动的通告》，
在全省广泛张贴，发动广大群众举报揭发，督促从事传销和变相传销者向工商和公安
机关自首。12月，针对传销组织吸收青少年参与传销活动的情况，编印3万册《打击
传销资料汇编》，免费发给青少年学习，并与团省委联合下发通知，对青少年进行反
欺诈、反传销教育，提高青少年的自我防范意识。全年全省工商系统共立案查处传销
和变相传销案件12件，案值54万元，制止、驱散、取缔学习培训活动50次，窝点46个，
遣散人员4400人。
2002年2月，省工商局统一组织对省内原外商投资传销转型企业驻鲁分支机构的
基本情况和营销活动进行普查，督促其严格按照有关文件规定约束自身经营行为，并
加强日常监督。4月12日，根据国家工商总局的要求，省工商局统一组织济南、青岛、
淄博、烟台、潍坊、威海6市工商局，对申齐公司驻鲁分支机构的传销和变相传销活
动进行查处和取缔，没收款物折合金额110万元。6、7月份，“武汉新田”传销活动
在省内活动较为猖獗，淄博市工商局连续取缔20个“武汉新田”传销培训场所和窝点。
省工商局及时通过新闻媒体连续报道取缔“武汉新田”传销窝点的案情。同时，通告
全系统加强日常巡查和监管，注意其传销活动动向和苗头，一旦发现，坚决取缔。12
月18日至次年3月31日，为保障元旦、春节期间的社会稳定，省工商局在全省组织开
展打击传销和变相传销百日行动，通过抓传销苗头、抓案件查处、抓“反欺诈、反传
销”教育等措施，遏制传销和变相传销活动的反弹和蔓延。2002年，全省查处传销和
变相传销案件22件，案值373万元，取缔传销培训活动、窝点69起(个)，遣散人员
2000人。
2003年，山东省被国家工商总局列入传销重点整治地区之一。省工商局确定了
“始终保持高度警惕、始终保持高压态势、坚持露头就打”的工作方针，各级工商机
关依靠12315申诉举报三级执法网络，建立打击传销信息快速通道、重大事项报告和
快速反应机制，与公安部门建立联动机制，交流情况，梳理线索，协调行动，打窝点、
抓头目、挖根源、打惯犯；对跨地区、社会影响大、危害社会稳定的案件，组织专门
力量，彻查彻办，对宣传、组织、诱导、胁迫群众从事传销的主要头目和组织者，予
以严厉打击，构成犯罪的，移送司法机关处理。4月，滕州市工商局查结省内首例利
用互联网(美国全球远程教育网)为载体的传销案件。5月，高密市工商局根据举报，
与公安、卫生防疫等部门联合查处一起打着销售“珍盖胶囊”幌子的“传销人头”案，
涉及人员120余人，涉案金额40余万元，依法移送公安部门处理。是年，全省工商系
统立案查处传销和变相传销案件19起，案值117万元，取缔涉嫌传销和变相传销窝点、
培训活动448个(起)，遣散人员1.1万余人，将54名主要组织者移交公安机关处理。
经过工商、公安机关的打击，省内规模化、公开化的传销活动有所收敛，但并没
有得到根本遏制，个别地方活动猖獗。同时，传销直接演变为以“传人头”骗取钱财
为主要形式的欺诈行为，组织更加严密、隐蔽，手段日趋恶劣，有的甚至公开或暴力
抗法，侵害人民群众合法权益，危害社会稳定。2004年3月、6月，省工商局在全面调
查研究的基础上，会同省公安厅分别向省政府和省委政法委呈报《关于当前我省传销
和变相传销活动的情况和进一步加大打击力度意见的汇报》，提出将打击传销纳入
“平安山东”建设和社会治安综合治理工作。9月17日，省委、省政府首次召开全省
打击传销活动电视电话会议，确立党政统一领导、部门分工负责、密切协作、综合治
理的工作格局，将打击传销纳入“平安山东”建设的重要内容，列入考核标准。打击
传销工作由此从工商、公安机关的部门行为上升为党委、政府行为。是年，为加强部
门协调配合，省里成立由省社会治安综合治理委员会办公室(以下简称“省综治办”)
牵头，宣传、公安、教育、文化、工商、通信管理、人民银行、工会、团委、妇联等
10个部门为成员的打击传销工作联席会议，办公室设在省工商局，初步形成打击合力。
11月，省工商局和省公安厅联合印制20万张打击传销和变相传销宣传画，在全省大型
集贸市场、城郊结合部、乡(镇)驻地等重点部位张贴，收到较好的宣传效果。12月10
日，省工商局、省公安厅联合召开打击传销典型案例通报会，通报10起传销典型案件，
公布《举报非法传销活动奖励暂行办法》和《致参与传销人员及其亲属的一封信》，
鼓励群众举报传销活动线索，敦促参与传销的人员停止非法活动，检举传销头目。全
年全省工商系统立案查处传销和变相传销案件44件，案值203万元，取缔涉嫌传销和
变相传销窝点、培训场所1201个，妥善驱散、遣返参与传销人员3.5万人。
图2-34 2004年9月17日，省委、省政府召开全省打击传销活动电视电话会议
2005年8月，国务院颁布《直销管理条例》和《禁止传销条例》。10月，省工商
局在济南召开两个《条例》培训会议，对市工商局分管公平交易、法制工作的副局长、
公平交易局局长、法制科科长和县级工商局局长、分管公平交易工作的副局长、公平
交易局局长近600人进行集中培训。配合《禁止传销条例》正式实施，省工商局、省
公安厅于10月30日联合召开《禁止传销条例》实施情况通报会,通报打击传销工作情
况，揭露传销活动屡禁不止、屡打不绝的原因和危害性，曝光17起典型案例。11月，
全省工商系统全部悬挂“认真贯彻实施《禁止传销条例》，严厉打击传销违法犯罪活
动”的横幅，印发制作宣传标语、海报及《禁止传销条例》明白纸19.5万份，解答群
众咨询3万余人次。全省工商、公安机关联合开展为期两个月的打击传销违法犯罪集
中整治行动，严惩传销头目和骨干，摧毁传销组织网络。各级工商机关配合公安机关
侦办案件，推动打击传销犯罪“鲁剑”行动的顺利开展。是年，全省工商系统共立案
查处传销案件34起，案值50万元，与公安机关配合清理、驱散传销人员4万多人，有
效地遏制了传销活动在省内的发展势头，但传销活动屡禁不止的问题仍然存在。
图2-35 2005年10月25-29日，省工商局举办《直销管理条例》和《禁止传销条例》培训会议