一、广告发布前审查
全省广告审查制度包括部分商品广告的行政审查和广告经营者、广告发布者对广
告内容进行的审查。
(一)广告发布前行政审查制度
根据国务院1987年12月1日颁布的《广告管理条例》和国家工商局1988年1月9日
颁布实施的《广告管理条例施行细则》，对药品、医疗、农药、兽药、大专院校招生
等广告，发布前须经卫生、农牧业、教育行政部门审查批准，并送工商行政管理部门
备案。1993年9月27日，国家工商局会同卫生部发布《医疗广告管理办法》，1995年3
月22日，发布《药品广告审查办法》，明确医疗、药品广告审查的步骤和程序。19
98年国务院政府机构改革后，药品广告审查机关由国家各级卫生行政部门变更为国家
各级药品监督管理部门。1995年3月8日，国家工商局会同国家医药管理局发布并施行
《医疗器械广告审查办法》，4月7日，会同农业部发布并施行《农药广告审查办法》
和《兽药广告审查办法》。
1993年，国家工商局印发《关于在部分城市进行广告代理制和广告发布前审查试
点工作意见》，在部分城市试点广告发布前审查，并制定广告发布前审查程序和审查
标准。食品、化妆品、家电、金融、招工、服装、信息等广告，发布前须经工商行政
管理机关对广告内容进行审查。青岛等市工商局参加了广告发布前审查试点工作。
1997年以后，除法律、法规规定的部分商品发布前需经有关行政管理部门批准外，
对其他商品在媒介发布广告，由事前审查逐步过渡到事后监管。2004年7月1日《行政
许可法》实施后，省工商局仅对固定形式印刷品和烟草广告进行发布前的登记审查。
(二)广告经营者、广告发布者对广告内容的审核制度
《广告法》规定，广告经营者、广告发布者从事广告活动，要依据法律、行政法
规查验有关证明文件，核实广告内容。对于证明文件不全或内容不实的广告,广告经
营者不得为该广告提供设计、制作、代理服务；广告发布者不得提供发布服务。同时，
按照国家有关规定，建立健全广告业务的承接登记、审核、档案管理制度。
二、广告监测
随着广告业发展及广告发布量逐步增多，全省各级工商机关结合监管工作实际，
突出对广播、电视、报纸等大众传播媒介广告的监测，加大投入，配置、升级广告监
测设备，提高广告监测水平，推进广告监测的广度和深度，管理工作日趋规范。
1991年，全省共发布各类广告20.3万条。为适应监管需要，1992年下半年开
始，全省市地以上工商机关开始逐步配备广告监视器、录像机、录音机等初级广告监
视、监听设备，实施对广播、电视等重点媒体单位广告发布的监测。受体制、财力等
多方因素制约，全省大部分广告监管机关均采用这类监测办法。这些初级监测设备虽
能在一定程度上满足工商机关对重点媒体单位的抽查监测，但费时、费力、成本较高，
很难实现对广告发布单位的全过程监控。
2001年后，全省工商系统发挥垂直管理体制优势，加大投入，逐步提高广告监测
工作水平。省工商局借鉴学习其他省市工商机关广告监测的经验做法，组织有关人员
先后考察上海、北京、浙江、福建、黑龙江、河北等省市广告监测设备运行情况。2
004年在淄博市召开专门会议，要求有条件的市建立广告监测机构。青岛、淄博市工
商局率先在全省成立广告监测中心。之后，省工商局联合济南市工商局投资选配较为
先进的广告监测设备，实现对省属及济南市媒体单位广告发布的全过程监督。在加强
设备建设的同时，各地逐步建立健全数据采集、监测报告、监测档案、监测信息发布
等相关配套工作制度。同时，省工商局积极探索适应县级广告监管特点的路子。200
5年底，省工商局在前期调研的基础上，总结推广莱阳市工商局利用办公微机安装
“电视捕捉卡”实施对电视广告进行监控及加强电视广告发布管理的经验，召开现场
会并分4批对全省县(市、区)工商局广告监管干部进行培训，使广告监测自动化进一
步普及。
在加强对辖属广告经营单位日常监管的同时，省、市工商局还不定期组织抽查监
测媒体单位的广告发布情况。从2001年第二季度开始，省工商局不定期重点抽查监测
各地级市报纸广告发布情况，并通报广告监测情况，发布广告监测信息。2002年，省
工商局分阶段、分重点组织监测及查处活动。3月初，分两次组织检查全省18家生活
类报纸、18家电台和18家电视台广告发布情况；检查全省有线电视台18家媒体单位4
8个频道发布的招生、房地产、医疗及药品广告情况，共检查广告2158条次，指定查
处172条典型违法广告；7-9月，针对招生高峰期和“十一”黄金周，在省教育厅和省
旅游局的配合下，重点监测和查处了省属媒体单位发布虚假招生和旅游广告信息。2
003年，组织3次范围较大的广告监测活动：3月下旬，组织监测全省39家媒体单位发
布医疗、药品两类广告的情况；7月底8月初，监测36家媒体单位发布的招生广告，监
测29家媒体医疗、药品广告的发布情况。以上三次共检查广告1.8万条次。2004
年前三季度，分别对省属媒体广告发布情况进行大规模监测、检查，共检查药品、医
疗广告12817条次。从2005年起，省工商局每季度统一部署监测一次重点领域和服务
类别广告。年初，由省整治虚假违法广告联席会议成员单位组成检查组，对全省59家
重点媒体单位的广告发布情况进行暗查；第二季度，省工商局两次对全省党报和生活
类报纸发布药品、医疗、保健食品、化妆品、美容服务广告的情况进行监测检查；第
三季度，联合教育部门对全省36家党报和生活类报纸的招生及教育服务广告情况进行
监测检查；第四季度，对全省38家生活类报纸和电视频道发布药品、医疗、保健食品、
化妆品、美容服务的情况进行暗查。年内，全省工商机关进行广告监测268万条次，
其中，监测药品、医疗、保健食品、化妆品和美容服务广告32.8万条次。
三、案件查处
1991-1994年，全省广告业处于发展壮大时期，广告管理重点是制订发展规划，
加强宏观调控，在引导、扶持、服务发展的同时，加快法制建设，强化监督，做好引
导和规范工作。敦促广告经营单位完善制度措施，健全内部管理机制，建立完善广告
审查制度和档案制度，指导正确使用全国广告业专用发票等。规范广告经营行为，促
进广告业快速健康发展。其间，广告案件查处未作为工商行政管理系统统计项目。
1995-2000年，随着《广告法》的颁布实施和药品、食品、烟草、酒类、房地产
等各项广告管理法规的出台，国家广告法律法规体系基本完善。自1995年起，广告案
件查处工作列入工商系统统计项目，年内全省共查处广告违法案件1871件，罚没款1
80万元。其后几年，全省年查处广告违法案件数量逐步上升，罚没款额增大。其中，
2000年省工商局据举报查明，某网络中心在没有广告代理和发布的经营范围，没有申
办《广告经营许可证》，没有进行固定形式(固定名称、固定规格)的印刷品广告登记，
没有领取《临时性广告经营许可证》的情况下，自1995年2月起，与某科技信息公司
(另案处罚，没收非法所得786.1万元)共同编辑发行《传真快讯》，从事非法广告发
布活动。至1999年8月，共收取网费和信息服务费2857.59万元，扣除直接成本费用
2011.64万元，被处以没收非法所得845.95万元的处罚，成为省工商局广告管理
史上处罚案值最大的一起案件。
2001-2005年，全省各级工商机关在全省相继开展“反误导、打虚假”和“打虚
假、树诚信”广告市场整治行动，坚持“查媒体、追根源、促规范”的工作方针，把
医疗、药品、保健食品广告和广告发布媒体，尤其是大众传播媒介作为广告监管的重
中之重，把专项整治和经常性检查结合起来，打击虚假违法广告。对国家明令禁止发
布的广告、严重虚假的广告、公开曝光后未予以整改的广告、上级交办或有关部门提
请查处的违法广告、群众投诉的违法广告等，均予以严肃查处，查处案件数和罚没款
额剧增。2001年，全省查处各类违法广告案件5702起，罚没款1062万元。按违法行为
主体分，查处广告主、广告经营者、广告发布者分别为3156起、787起和750起，其他
1009起；按违法媒介分，查处户外、印刷品、报纸、电视分别为2135起、1086起、5
20起和322起，其他1639起；按违法类别分，查处医疗、药品、食品、化妆品分别为
746起、623起、330起和163起，其他3840起。其中，省工商局直接立案查处38起，罚
没款入库45.8万元。各县(市、区)工商局突出对印刷品和户外广告的监管，全省查处
印刷品违法案件469起，查封违法印刷品171.8万份，罚没款106.2万元。2002-2005年，
全省工商机关每年查处各类违法广告案件均在4000起以上，罚没款1000万元左右。
1995-2005年全省工商系统查处违法广告案件情况统计表
表2-22
┌────────┬─────────┬──────┐
│项目年份│违法广告案件数(件)│罚没款(万元)│
├────────┼─────────┼──────┤
│1995 │1871 │180 │
├────────┼─────────┼──────┤
│1996 │2535 │361 │
├────────┼─────────┼──────┤
│1997 │3630 │435 │
├────────┼─────────┼──────┤
│1998 │4779 │285 │
├────────┼─────────┼──────┤
│1999 │8745 │311 │
├────────┼─────────┼──────┤
│2000 │8377 │526 │
└────────┴─────────┴──────┘
续表
┌────────┬─────────┬──────┐
│项目年份│违法广告案件数(件)│罚没款(万元)│
├────────┼─────────┼──────┤
│2001 │5702 │1062 │
├────────┼─────────┼──────┤
│2002 │5237 │1105 │
├────────┼─────────┼──────┤
│2003 │4901 │1186 │
├────────┼─────────┼──────┤
│2004 │4341 │960 │
├────────┼─────────┼──────┤
│2005 │4003 │1105 │
└────────┴─────────┴──────┘
图2-31 2002年3月，莱芜市工商局查处虚假户外广告
对于屡次严重违法的广告主、广告经营单位，工商机关除没收非法所得并处罚款
外，还采取停止其广告发布资格等处罚。2001年，省工商局根据重点监测及群众反映，
责令某报停止发布38条违法广告，并停止其一个月的医疗广告发布资格。这是省工商
局第一次运用停止类别广告发布资格作出的行政处罚。2004年，报经省政府同意，对
省内9家新闻媒体分别给予停发一个月药品或医疗广告的处罚，在全省范围内停止9家
医疗机构和26种药品、保健品的广告发布。2005年，对省内20家违法违规严重的媒体
分别处以停发半个月药品或医疗广告的处罚。
自《广告法》实施至2005年的11年间，全省各级工商机关共查处各类违法广告案
件54121起，罚没款7516万元。
四、专项治理整顿
1991-1995年，全省工商机关贯彻落实整顿、巩固、提高和适度发展精神，解决
广告监督管理的薄弱环节，规范广告经营行为。1992年12月，向全省推广济宁市工商
局对全市广告经营单位进行整顿、验收的经验，并对全省广告经营单位进行整顿。与
广告经营单位年检结合，对制度不健全或制度不落实的单位限期整改；对发证半年内
不经营或有严重违法违章行为的单位，缓发广告经营许可证或撤销广告经营资格。1
992年，根据《山东省户外广告管理办法》的规定，对户外广告乱设置、乱张贴的问
题进行治理。1994年，在全省范围内对广告内容进行全面检查，并将电视台、报纸、
户外等媒体发布的广告作为检查的重点。
1995年，《广告法》和各种单项法规相继出台，各级工商机关进一步加强对广告
经营行为的规范。省工商局下发《关于广告管理工作几个问题的通知》，对社会反映
强烈的电视直销广告、药品广告、医疗广告等作出具体规定，改进以往药品、医疗、
医疗器械、农药、兽药等广告的备案方式。针对经营广告的小报小刊过多过滥、违法
内容多的问题，对省内刊号报纸、杂志广告经营进行清理整顿，撤销78家报刊的广告
经营资格。
1996年，针对部分广告主、广告经营者法制观念淡薄的情况，全省工商机关组织
力量对100余家广告公司和广告投入较大的广告主进行检查，纠正存在的问题，规范
广告主的行为，这是工商机关对广告主的第一次大规模检查。
1997年，针对广告中存在损害社会主义精神文明建设及出现不良文化的现象进行
专项检查，查处一批典型案件。是年8月，对含有“第一品牌”、“最佳”及相同含
义的广告用语的广告开展检查纠正工作。10月，按照对部分电视发布酒类广告进行重
点监督管理的通知精神，对山东电视台进行检查。
1998年，山西朔州市出现群众饮用含有过量甲醇散装白酒致使数百人中毒、20余
人死亡的重大案件。为防止不法分子利用广告推销假酒和其他假冒伪劣商品，给人民
生命财产造成危害，省工商局下发《关于严禁为假冒伪劣商品制作和发布广告的紧急
通知》。7月，印发《山东省医疗、药品、医疗器械广告专项检查治理方案》，对医
疗、药品、医疗器械广告进行专项检查治理。对自是年5月1日以来发布的各类医疗、
药品、医疗器械广告进行全面检查。11月，对电视直销广告进行检查清理。
1999年，从整顿广告经营秩序入手，先后组织对电视直销广告、自费出国留学中
介服务广告、印刷品广告、烟草广告、药品、医疗服务、医疗器械广告的专项检查，
对发现的违法案件予以严肃查处。
2000年，联合省委宣传部、省卫生厅加强对医疗广告的审批管理，暂停一切含有
宣传性病、泌尿系统疾病内容医疗广告的审核、审批、发布，重申医疗广告规范格式
化刊播，对报纸、电台、电视台广告发布的比例作出规定。
2001年，开展“反误导，打虚假”广告市场专项治理行动。各级工商机关普遍成
立领导小组，制定方案，重点整治广告市场存在的突出问题。年内全省先后出动检查
人员12342人次，车辆2632台次，检查广告经营单位及个人7005家(人)。第二季度，
检查省属及济南、青岛两市城市生活类报纸的广告发布情况。在此基础上，省工商局
与省委宣传部联合在威海召开会议，通报检查情况，研究监管、自律措施，对规范全
省广告市场秩序起到重要作用。6月，与省消费者协会联合开展“揭谎治谎月”活动，
重点揭露和查处与“绿色消费”相关的药品、保健品、化妆品、装饰材料、日用工业
品以及消费者反映强烈的医疗、美容、旅游、邮购、中介服务等方面的虚假广告宣传。
期间，各级工商局共查处违法广告案件493起，罚没款159万元，为消费者挽回经济损
失242万元。选择102起案件在媒体曝光，威慑不法分子，提醒消费者。在药品广告方
面，加强对处方药在大众传播媒介发布广告的管理。
2002年1-2月，两次组织对全省18家生活类报纸、18家电台和18家电视台广告发
布情况进行检查。3月初，提出规范意见，指定91个违法广告案件限期查处；检查并
查处全省有线电视台广告发布行为，通报省属及各市有线电视台18家媒体单位48个频
道发布招生、房地产、医疗及药品广告的检查情况，查处172条典型违法广告。7-9月，
重点监测和查处省属媒体虚假招生和旅游广告。8月起，在全省继续开展“揭谎治谎”
活动，重点揭露和查处与“科学消费”相关的药品、保健品、化妆品、装饰材料、日
用工业品以及消费者反映强烈的医疗、美容、旅游、中介服务等方面的虚假广告宣传。
2003年，联合省卫生厅、省药监局等部门，分片召开大众报业集团、省广播电视
系统和各市卫生局、工商局广告管理人员会议，就防“非典”时期广告管理工作进行
具体调度和作出部署，加强防治“非典”期间的广告管理。同时，召开主要媒体负责
人及广告部主任会议，就涉及防“非典”广告宣传作出要求和部署，提出防“非典”
时期广告发布“六不准”，即不准发布国家明令禁止的商品和服务广告，不准擅自发
布须由有关部门审批而未经审批的广告，不准利用防“非典”之机作虚假夸大宣传，
不准以新闻报道和专题专访等形式变相发布广告，不准发布须标注审查证明文号而没
有标注的广告，不准发布不真实和不健康的广告。并派出督察组，现场督导媒体广告
发布，查处涉及防“非典”违法广告案，向社会公开曝光10起涉及防“非典”典型虚
假违法广告。
2004年，省政府办公厅、省委宣传部联合下发《关于进一步加强新闻媒体广告宣
传管理的通知》，就媒体依法经营，加强自律，监管部门建立长效监管机制提出明确
要求。2月11日，省政府、省委宣传部联合召开全省新闻媒体广告宣传管理工作会议，
建立由省整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室(以下简称省整规办)牵头，工商、
卫生、食品药品监督、新闻出版、广播电视、公安等部门为成员单位，省委宣传部参
加的联席会议制度，每季度召开一次会议，统一指导部署和协调媒体广告宣传整治行
动。省工商局、省卫生厅、省药监局联合行动，责令6家新闻媒体进行整改，单位负
责人写出检查；给予7家新闻媒体单位黄牌警告；对9家新闻媒体单位分别给予停发一
个月药品或医疗广告的处罚；自2月12日至年底，在全省范围内停止9家医疗机构和26
种药品、保健品的广告发布；对22家新闻媒体和39家医疗机构依法立案查处；公开曝
光19起典型虚假违法广告。为贯彻落实省政府、省委宣传部会议精神，省工商局从2
月中旬始连续监测检查省属9家重点媒体单位两个月的广告发布情况，对检查中发现
的违法广告依法处罚，并将检查情况通报媒体上级主管部门，督促媒体单位整改。在
省整规办的组织下，监测抽查省、市81家媒体单位药品、医疗以及种子、农药广告发
布情况。
2005年3月2日，在对全省重点媒体单位监测检查的基础上，省政府召开全省新闻
媒体广告秩序集中整治电视电话会议。通报对省内80家新闻媒体广告发布的监测情况，
推广规范媒体广告秩序方面的做法和经验。淄博、东营、潍坊三市政府分别介绍规范
媒体广告秩序的做法和经验，大众日报社、山东电视台等10家新闻媒体单位向全省发
出《恪守职业道德，拒绝不良广告》倡议书，省整规办、省工商局、省卫生厅和省食
品药品监督管理局对20个典型虚假违法广告进行公开曝光，对20家违法违规严重的媒
体单位分别给予停发半个月药品或医疗广告的处罚。全省12个部门联合印发《山东省
虚假违法广告专项整治工作实施方案》，成立由12个部门参加的整治虚假违法广告专
项行动联席会议。省、市坚持每季度召开一次联席会议，及时研究整治工作中的具体
问题。省工商局加大案件督办力度，对违法广告典型案件，向社会发布公告。年内，
省工商局、省食品药品监督管理局、省卫生厅等部门联合公开曝光50多起典型虚假违
法广告案例。