1988年开始，山东对城镇国有土地使用制度进行改革，核心是城镇国有土地使用权可以依法出让、转让、出租、抵押，变土地无偿、无限期使用为有偿、有限期使用，使国家土地所有权在经济上得到体现，土地得到合理流转和优化配置。市场方式配置土地资源对农业用地转为非农业用地起到很大制约作用，盘活了土地资产，为建立现代企业制度创造条件，推动企业走上市场，促使土地与其他生产要素优化组合，增加了企业的活力。
一、研究探讨、组织试点阶段(1988-1994年)
1988年，省政府下发通知，决定在济南、青岛、烟台经济开发区进行土地使用制度改革试点。1989年，山东省在青岛经济技术开发区进行城镇国有土地有偿使用探索性试点，年内出让土地7宗(60亩)，收取土地使用权出让金330万元。1990年5月，国务院发布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。8月27日，省委、省政府作出《关于加强土地管理的决定》，要求继续深化土地使用制度改革，对城镇国有土地逐步实行有偿出让、转让。此后，全省国有土地出让试点相继扩大到威海、日照等沿海城市。12月，省政府在济南召开全省土地使用制度改革理论研讨会，省长赵志浩指出，要积极稳妥地搞好土地使用制度改革，加快全省土地使用制度改革的步伐；沿海开放城市，要按照国家的有关规定，积极实行国有土地使用权出让、转让。
至1990年底，全省出让土地17宗(579亩)，“三资”企业用地开始纳入有偿使用范围。1991年7月，省土地管理局举办各市(地)部分县(市、区)土地管理局局长参加的土地使用制度研讨班。8月，青岛经济技术开发区首次对国有土地进行公开拍卖，被拍卖土地位于开发区中心地带，面积4773.5平方米，使用期限20年。对县、市级城市(区)内及高新技术开发区内的建设用地，实行统一征地、统一开发、统一出让。当年，全省出让土地289宗(5166亩)，收取出让金8740万元。1992年初，省委、省政府提出“以土为本，以地生财，以财招商”的战略方针。各级党委、政府把土地使用制度改革摆上重要议事日程，国有土地使用权出让范围由沿海城市迅速向内地扩展。6月，1992年中国青岛对外经济贸易洽谈会召开，其间全省共推出182宗地块，签订协议出让地块26宗(2382亩)，总地价1.16亿元。9月，烟台市以招标方式出让一宗8213平方米的土地，成交价7890万元，比底价高出5000多万元，达每平方米9600元，为当时全省地价之最。同年，省委组织部、省土地管理局联合举办县(市)政府分管领导参加的土地使用制度改革研讨班，省土地管理局召开土地使用制度改革新闻发布会和全省土地使用制度改革经验交流会。至1992年底，全省16个市(地)的70多个县(市、区)累计出让土地600多宗，面积1.5万多亩，收取出让金7亿多元。
1993年，省政府在香港、新加坡和青岛举办经贸洽谈会，全省共推出218宗国有土地招商引资，签订土地出让合同54项，出让面积9390亩，获取土地价款8754万美元，项目总投资8亿美元。同时签订出让协议32项，涉及土地面积8400亩，地价款1.49亿美元。1994年4月，省土地管理局在邹城市召开全省股份制企业土地资产管理工作座谈会，要求各地把股份制企业土地资产管理纳入土地使用制度改革。至12月底，土地使用制度改革的范围进一步向经济欠发达地区发展，土地供应的市场化程度有新的提高，股份制企业土地资产管理工作得到加强。当年，全省出让土地4332宗(56385亩)，收取土地出让金16.8亿元。在此基础上，行政划拨土地开始纳入有偿使用轨道。
图4-2 1994年4月，省土地管理局在邹城市召开全省股份制企业土地资产管理工作座谈会
二、逐步扩大试点、全面推进阶段(1995-2000年)
1994年12月，省委、省政府召开全省土地使用制度工作会议，传达全国土地使用制度工作会议精神，研究部署新形势下全省土地使用制度改革工作的指导思想、目标任务和政策措施。会后，各地认真贯彻会议精神，逐步扩大试点，全面推进土地使用制度改革。1995年，全省出让土地5670宗，面积43185亩，合同出让总价款15亿元，其中土地纯收益近5亿元；土地使用权转让、出租、抵押总金额7.7亿元。
1996-1998年，各地坚持推进土地使用制度改革与规范土地市场并重，新增建设用地基本纳入有偿出让轨道。全省共出让土地21708宗，面积21.96万亩，收取土地出让金27.5亿元。全省50多个县(市、区)对城镇行政划拨土地实施土地租赁制，依法办理划拨土地有偿使用50136宗，面积31.81万亩；青岛等市积极探索土地市场机制，招标、拍卖出让土地使用权987宗。全省建立土地估价、交易等中介服务机构150多家，有注册土地估价师1000多人。
1999年，各级政府进一步加大土地使用制度改革力度，强化土地市场建设。青岛、临沂、济南、淄博、日照及平阴、莘县等市、县(区)建立土地储备机构，并开始运作。全省招标拍卖土地599宗，面积900亩，成交地价近10亿元。对转让、出租、抵押以及改变用途涉及的划拨土地推行有偿使用，全省有50多个县(市、区)对城镇存量土地实行租赁制试点，临沂、烟台等市土地租赁工作趋于规范，全省收缴土地租金2亿余元。
2000年初，省政府召开全省土地市场管理工作会议，要求进一步加强土地使用制度改革和土地市场管理工作。青岛、威海、济宁、临沂等市相继出台地方规章或配套政策，有力地保证了土地使用制度改革和土地市场管理工作的顺利开展。5月，省国土资源厅召开全省新增建设用地土地有偿使用费征管工作会议，要求各级国土资源部门积极做好与财政、银行等部门的协调，保证新增建设用地土地有偿使用费足额征收，合理使用。至年底，全省有偿使用土地面积10.33万亩，实现政府土地收益23.70亿元。
三、整顿规范、发展提高阶段(2001-2005年)
2001年，山东省把整顿规范土地市场秩序作为土地使用制度改革的重点。5月，全省认真贯彻国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》精神，研究确定建立一个体系(即统一、开放、竞争、有序的土地市场体系)、做活一篇文章(即挖潜盘活存量土地资产的文章)、开辟一条新路(即集体建设用地供应及流转管理的新路)的土地使用制度改革目标。6月，省政府召开全省土地管理改革综合试点工作座谈会，确定在济南、青岛、淄博、济宁、泰安5市开展土地使用制度改革综合试点。各试点市成立以分管副市长为组长的领导小组，制定实施方案，推行政府统一征用、统一储备、统一开发、统一配置、统一管理的“五统一”管理模式，强化政府对土地一级市场的垄断，建立了土地储备、租赁、招标拍卖、地价管理等一系列制度。9月，省政府召开全省土地使用制度改革工作会议，颁布《山东省国有土地使用权招标拍卖办法》《山东省国有土地储备办法》《山东省国有土地租赁办法》。10月，省政府召开全省城市房地产开发建设用地清理整顿工作会议，对房地产开发建设用地的清理整顿工作进行部署。至2001年底，全省开展土地储备的市、县(市、区)达93个，建立土地有形市场的市、县(市、区)31个，全省有偿使用土地面积13.17万亩，实现政府土地收益38.36亿元。
2002年2月，省政府召开全省国土资源工作电视会议，要求各地围绕土地使用制度改革，做好做活以地生财、以地聚财的文章，努力实现全省政府土地收益100亿元的目标。5月，省国土资源厅、省委组织部联合举办两期县市党政主要领导干部土地使用制度改革研讨班，组织有关人员赴南方先进省、市考察学习土地资产经营经验。9月，省政府召开全省城市土地资产经营工作电视会议，在济南、青岛、潍坊、济宁、烟台5市开展土地资产经营试点，在临沭县召开土地资产经营现场会。2002年底，全省有119个市、县(市、区)开展土地储备，80个市、县(市、区)开展土地租赁，70个市、县(市、区)开展土地招标拍卖挂牌出让，88个市、县(市、区)建立土地有形市场。全省有偿使用土地面积34.45万亩，实现政府土地收益128亿元。全省城市房地产清理整顿工作共清查1995年至2001年7月房地产开发建设用地16394宗(359688亩)，收回闲置土地42宗(1222.68亩)，收缴土地出让金35254万元。
图4-3 2002年5月11日，省国土资源厅、省委组织部在日照市联合举办全省县(市)主要领导土地使用制度改革研讨班
2003年2月，省政府确定从当月起至2004年在全省深入开展整顿和规范土地市场秩序工作。全省共清理出非法占用土地6.12万亩，立案查处违法用地案件3.95万件，收缴土地出让金和罚金21.6亿元。为加强对经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让工作的执法监察，5月15日，省监察厅、省国土资源厅联合召开电视电话会议，部署在全省开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让执法监察工作。同月，省国土资源厅印发《关于实施协议出让国有土地使用权最低限价管理的意见》。10月，省国土资源厅、省监察厅联合印发《关于国有土地使用权出让中有关问题的意见》，要求商业、旅游、娱乐、商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让，并联合开展执法监察和重点督察。至12月底，全省有偿使用土地面积42.97万亩，实现政府土地收益403.93亿元，其中招标拍卖挂牌出让土地面积6.75万亩，实现政府土地收益160.30亿元。
2004年2月，省国土资源厅、省经贸委、省财政厅联合印发《关于规范土地资产处置促进省属国有企业改革的意见》。4月，国务院联合检查组对山东省土地市场秩序治理整顿工作进行检查和验收。全省134个县(市、区)建立起土地收购储备机构，90个县(市)建立起地租征收机构，80多个县(市)建立起土地有形市场，初步形成“控制-收储-开发-供应”的土地储备供应机制。11月，省国土资源厅、省监察厅联合开展经营性用地招标拍卖挂牌出让执法监察工作，发现违法违纪问题线索10个，立案5起，有7人受到党纪、政纪处分。至12月底，全省土地有偿使用面积31.85万亩，实现政府土地收益449.68亿元。
2005年，全省土地有偿使用面积32.67万亩，实现政府土地收益500.24亿元。招标拍卖挂牌出让面积与收益分别占总面积、总收益的31%和73%。