中华人民共和国成立后，在相当长的时期内，土地无偿划拨使用，不允许土地买卖、出租、抵押。中共十一届三中全会后，随着改革开放的深入发展，土地使用制度不断改革，土地市场也逐步发展起来。1985年，山东省按照土地所有权和使用权分离的原则，进行农村宅基地有偿使用试点。1987年，国务院正式批准部分城市的部分土地以有偿、有限期、可流动的方式提供给用地者。1988年，《中华人民共和国宪法修正案》明确土地使用权可以依照法律规定转让。1989年，山东省在青岛经济技术开发区进行城镇国有土地有偿使用试点。1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》发布后，山东省土地使用制度改革的试点范围扩大到烟台、威海等沿海开放城市。1992年，省政府发布《山东省城镇国有土地使用权出让和转让暂行办法》，土地使用制度改革的试点范围向内地扩展。1995年12月，省八届人大常委会第十九次会议通过《山东省城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》，全省土地市场步入规范有序的运行轨道。