1962年9月，中共中央印发《农村人民公社工作条例(修正草案)》，规定：农村人民公社一般分为公社、生产大队和生产队三级，形成以生产大队的集体所有制为基础的三级集体所有制。1963年3月，中共中央下发《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》。1981年，国务院下发《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》。省政府于1980-1982年召开三次全省农村房屋建设工作会议，对乡镇、村规划建设及用地管理作出规定。1982年，省政府《关于贯彻执行国务院〈村镇建房用地管理条例〉的通知》及《关于贯彻〈国家建设征用土地条例〉若干问题的规定》规定，乡镇集体建设用地管理，以使用的方式办理审批手续，土地使用审批的范围为村办企业、乡镇办企业、村及乡镇政府为兴办公共设施及公益事业使用的集体土地。集体建设用地使用审批，采用分级限额审批的办法。乡镇、村使用集体土地进行建设，按照征地审批权限办理土地审批手续，即用地在3亩(不含)以下者，由县(市)政府批准；用地在3亩以上、10亩(不含)以下者，由地区行政公署和省辖市政府批准。凡用地在10亩(含)以上者，使用省辖市市区的土地者，使用菜地、园地、鱼塘、藕塘等经济收益高的土地者，均由地区行政公署和省辖市政府审查，报省政府批准。
1987年，《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》规定：乡镇、村企业建设用地按国家建设征用土地的审批权限执行。乡镇、村公共设施、公益事业建设需要使用耕地和其他土地的，经乡政府审核，报县级政府批准。使用耕地3亩以上，其他土地10亩以上的，报市政府、地区行署审查批准。
1989年6月19日修改的《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》规定：乡镇、村集体企业、公共设施、公益事业和农村私营企业、农村个体工商户建设用地的审批权限，按照征地审批权限办理建设用地审批手续。
1991年，全省乡镇、村集体企业用地有偿使用试点在青岛等市率先进行，1992年在全省实行。1992年，青岛市有89个乡镇实行集体企业用地有偿使用，占乡镇总数的55.6%；东营市实行建设用地有偿使用的乡镇、村企业1096家，有偿使用面积723.39万平方米。
1999年8月再次修改后的《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》规定：乡镇企业和乡镇、村公共设施、公益事业建设使用农民集体所有土地以及村民委员会或者农村集体经济组织与其他单位、个人以土地使用权入股、联营形式共同举办企业的用地审批权限，占用土地2公顷以下的，由市、县政府批准，逐级报省政府备案；占用土地2公顷以上8公顷以下的，由设区的市政府、地区行政公署批准，报省政府备案；占用土地8公顷以上的，由省政府批准。其中，涉及占用农用地的，依照《土地管理法》有关规定，办理农用地转用审批手续。乡镇企业的建设用地，必须严格控制，其用地标准，应当按照国家建设用地标准的低限执行。同时规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的，按照规定权限报经批准后，方可转移。
1999年9月7日，国务院批准《山东省土地利用总体规划(1997-2010)》。乡镇、村所有非农业建设用地也纳入土地利用总体规划管理，农用地转为非农业建设用地受规划指标限制。