1949-1986年，山东省土地开发工作主要由农垦部门管理。1986年，省土地管理局成立，对全省土地实行统一管理和开发利用。至2001年，随着国家和省投资土地开发整理项目的规范化管理和实施，山东土地开发整理复垦步入项目制、规范化的轨道。
一、土地开发
(一)分散管理时期的综合土地开发(1949-1986年)
中华人民共和国成立后，山东省开始进行大规模农业综合开发整治，在平原涝洼盐碱地区实行沟洫畦田，增设田间工程的配套以及放淤、稻改等综合措施；在山区实行山水田林路综合治理，同时开展全省荒地勘查，有计划地建设国营农场。改革开放后，全省加快农业开发步伐，在国家统一安排下，引用世界银行和国际发展基金会的贷款进行农业开发；在中央有关部门支持下，进行黄淮海农业综合开发。
涝洼盐碱地治理。中华人民共和国成立时，全省有盐碱耕地757万亩，盐碱荒地692万亩，主要分布在鲁西北黄河冲积平原。全省开始逐步进行大规模治理。1950年，利津县试办引黄放淤工程，改造盐碱地795亩。1952年在郓城县十二连洼进行试点后，沟洫畦田在全省涝洼地区推广并取得成效。1958年，在打渔张引黄灌区涝洼盐碱地改种水稻17万亩，亩产200公斤。1963年开始，全省统一规划，重点进行鲁西北平原治涝改碱工程，同时推广高密等地台田抗涝经验。1965年，全省修建台条田1460万亩，沿黄地区稻改面积35.70万亩。此后，涝洼地面积逐渐减少。1970年开始，全省进行大规模引黄放淤，1978年前引黄淤地面积91.55万亩，至1985年全省共淤灌改土186.18万亩。
1982年，山东省利用世界银行贷款对齐河、禹城、陵县3县41个乡镇旱、涝、盐碱较重的150万亩土地进行综合治理。通过开发整治，项目区盐碱地面积由1982年的64.55万亩减至1987年的16.10万亩，耕地全部变为水浇地，林业发展达到平原地区绿化标准，旱涝灾害大大减少。
国营农场的土地开发。1950年，山东省国营广北农场开荒2.3万余亩。1951年，广北农场设东、西两个场部，修建防潮坝，整修条田和道路。1952年3月，山东省棉垦委员会成立，主管垦荒建场工作。中共中央华东局调派农建二师、三师在广饶、沾化两县建立军垦区开垦沿海荒地，两年多垦地7万余亩。1954年，省农林厅决定在内地条件较好的荒地开垦办场，要求在湖洼地区将有条件扩大耕地的专区、县示范农场扩建为机械化农场。至1957年底，全省国营机械化农场耕地总面积15.16万亩，其中新开荒增加耕地11.02万亩。1949-1957年，在各地、县逐步建立专区、县试验示范场，耕地3.29万亩。1959年12月，山东省渤海农垦局建立，并制定实施《关于开发渤海荒地建立农畜商品基地的三年规划(草案)》；1960-1962年，新开荒地49.33万亩。
(二)统一管理时期的土地开发(1987-2005年)
1987年起，面对全省耕地日益减少、建设用地迅速增加的局面，省土地管理局开始实行有计划的土地开发。1988年2月，省计委印发省土地管理局《山东省1988年建设用地及土地开发计划》，其中包括1988年各市(地)土地开发增加20万亩耕地的计划。各市(地)、县(市、区)、乡镇将指标层层分解，落实到具体建设项目和土地开发地块。泰安市制定鼓励土地开发的优惠政策，全市当年开发土地1.85万亩，超过省下达开发计划的43%。菏泽地区从收取的土地复垦费中划拨30万元，加上其他方面筹集的资金，当年开发土地1.08万亩。利津县13个村2789家垦荒农户新垦荒地1.6万亩。
1989年5月，省土地管理局、省计委、省财政厅、省农业厅联合转发国家土地管理局、国家计委、财政部、农业部《关于落实土地开发利用计划的通知》，要求各地在当地政府领导下，有关部门通力协作，分工负责，共同做好土地开发利用计划的实施、监察、监督、验收工作；开发所需资金，由财政部门根据省下达的土地开发计划，从耕地占用税地方留成部分中安排。
1991年5月，省土地管理局选择莱芜、临朐等10个县(市、区)进行砂石岭、青石岭、荒碱地、海涂及塌陷地综合开发复垦试点。至当年底，试点工作取得初步成果。全省共开发耕地28.3万亩；临朐、莱芜等9县(市、区)被国家土地管理局评为全国土地开发先进县(市、区)，莱芜等19个县(市、区)被评为山东省土地开发先进县(市、区)。
1992年2月，省土地管理局印发《关于加强土地开发管理的试行意见》，提出开发土地须经土地管理部门批准并取得《土地开发许可证》，对开发面积在20亩以上的，实行项目管理制度。5月，国家土地管理局下发《关于加强土地后备资源开发项目审批工作的通知》，要求单位、集体和个人开发土地后备资源须向当地县级政府土地管理部门提出申请，并提供项目设计任务书和可行性论证报告、项目区土地利用现状图和开发规划图、环保和水土保持主管部门意见等，经审查批准取得《土地后备资源开发许可证》后方可施工，并对竣工、验收、监督检查作出规定。
1996-1998年，山东省共开发整理土地144万亩，其中耕地70.7万亩，基本做到建设占用耕地和开发复垦耕地相平衡。乡级以上政府编制土地开发整理专项规划，建立土地开发整理项目档案，土地开发整理工作逐步规范化。
1998年10月，省土地管理局制定《土地开发复垦整理立项项目检查验收办法》。10月30日，国土资源部要求抓好土地开发整理的典型示范工作，建立示范区。是年底，商河县、临朐县被国土资源部确定为全国土地整理示范区。
2000年3月，国土资源部确定枣庄市山亭区、峄城区，济宁市曲阜市，泰安市肥城市，日照市五莲县和烟台市福山区、招远市、龙口市为2000年农业综合开发土地复垦项目区。
2001年2月，省国土资源厅土地整理中心成立，负责承担并组织实施国家投资地方承担和省投资的重点、示范项目，承办省立项的土地开发整理项目的鉴定、验收工作，管理使用有关土地开发整理专项资金等。随后，全省各市、县级土地开发整理机构相继成立。同月，省国土资源厅下发《关于进一步加强土地开发整理复垦管理工作的通知》，对土地开发整理实行规范化、项目化管理。随后，全省开始以市为单位将各级土地开发整理专项规划成果报省国土资源厅备案，建立省、市、县三级土地开发整理项目储备库，并实行下达土地开发整理计划、建设项目占补平衡方案、资金拨付均与项目储备库挂钩。
2001年6月，省财政厅、省国土资源厅联合印发《山东省新增建设用地土地有偿使用费征收管理使用暂行办法》，对作为土地开发整理项目资金来源的新增建设用地土地有偿使用费的征收管理、资金管理、项目管理和监督检查进行规范。全省土地开发整理项目资金得到有效保障。
2002年10月，省国土资源厅印发《山东省省级投资土地开发整理复垦项目实施管理暂行办法》，全省土地开发整理项目实施管理逐步制度化、规范化。
2001-2005年，全省共安排国家级土地开发项目56个，总规模47086.9公顷，其中土地开发面积29024.9公顷，新增耕地21929.6公顷，国家投资87122.1万元；省级土地开发项目94个，总规模20150.2公顷，其中土地开发面积14396.8公顷，新增耕地面积10966.0公顷，省投资21053.0万元。
1990-2005年山东省土地开发情况统计表
表3-15
单位：万亩
┌──┬────┬──────┐
│年份│开发面积│增加耕地面积│
├──┼────┼──────┤
│1990│47.98 │26.37 │
├──┼────┼──────┤
│1991│62.32 │28.30 │
├──┼────┼──────┤
│1992│47.32 │22.60 │
├──┼────┼──────┤
│1993│42.63 │19.56 │
├──┼────┼──────┤
│1994│41.58 │18.72 │
├──┼────┼──────┤
│1995│58.90 │31.23 │
├──┼────┼──────┤
│1996│48.38 │19.05 │
├──┼────┼──────┤
│1997│32.47 │13.21 │
├──┼────┼──────┤
│1998│39.40 │22.57 │
├──┼────┼──────┤
│1999│28.82 │13.54 │
├──┼────┼──────┤
│2000│32.58 │18.41 │
├──┼────┼──────┤
│2001│23.99 │18.67 │
├──┼────┼──────┤
│2002│28.06 │18.78 │
├──┼────┼──────┤
│2003│34.72 │23.64 │
├──┼────┼──────┤
│2004│58.32 │38.71 │
├──┼────┼──────┤
│2005│21.92 │16.11 │
└──┴────┴──────┘
二、土地复垦
1988年国务院《土地复垦规定》颁布后，全省土地复垦工作由点到面，逐步铺开，并纳入到实现耕地占补平衡具体目标之中。自2001年开始，随着各级土地复垦项目的实施，山东省土地复垦工作走上规范化轨道。
(一)主要复垦类型及面积
采矿塌陷地：截至2004年，山东省各类矿山采空地面塌陷面积为49.8万亩，其中采煤塌陷面积为49.2万亩，绝产(常年积水)面积达7.23万亩，塌陷中心深度0.1米—10米。济宁、泰安、枣庄3市塌陷面积共41万亩(济宁市17万亩、泰安市12万亩、枣庄市12万亩)，塌陷范围涉及16个县(市、区)、55个乡镇、553个村庄，造成近6万农民无地耕种。烟台等市也有分布。
矿渣尾矿占地：2001年全省矿渣占地4.9万亩，其中耕地2.24万亩。济宁、淄博、烟台、泰安、青岛、枣庄等市矿渣占地较为突出。全省尾矿主要分布在烟台、淄博、青岛、莱芜、威海、临沂、日照、潍坊等市，总占地面积3.64万亩，其中耕地0.22万亩、林地0.27万亩。烟台市尾矿占地面积最大，为1.93万亩。
砖瓦窑场占地：1991年全省有乡镇工矿废弃地64.5万亩，其中绝大部分是废弃砖瓦窑场，大多在土层深厚的平原地带，比较容易复垦。
(二)复垦管理
中华人民共和国成立后，山东煤矿普遍重视回填区的绿化工作，每年初春都组织植树活动。1959年，济宁官桥矿务局在停工后的官桥露天煤矿回填区栽种槐树等经济林木10万余株。1979年，枣庄魏庄煤矿在回填区种植苹果、葡萄。1982年煤炭工业部颁发《矿区环境工作标准》后，全省统配煤矿进一步加强绿化工作。至1985年，淄博、枣庄、新汶、肥城、兖州、龙口、临沂矿务局累计植树82万余株，栽植草皮4.66万平方米，育苗29.9万平方米，栽种各种果树2.62万株。
1988年2月，龙口市开展煤矿塌陷地勘测调查和综合分析论证。1989-1991年，对草泊、四农、后田和洼东等村的塌陷地进行大面积复垦，全市煤矿塌陷地复垦面积达到1630.5亩。
1992年4月，肥城市土地管理局和省土地勘测规划院协作进行塌陷地复垦试验示范研究工作，将全省的采煤塌陷地分为轻度塌陷地(塌陷深度1米—2米)、中度塌陷地(塌陷深度2米—5米)和深度塌陷地(塌陷深度大于5米)，并提出对不同塌陷地采用的治理方法。
1992年7月，龙口市设立复垦专项基金。同月，成立龙口市矿区塌陷地复垦开发公司，年复垦矿区塌陷地1000亩。1993年9月，龙口市土地管理局开展的“龙口市后备土地资源开发复垦利用研究”获国家土地管理局1992年度土地利用优秀成果一等奖、1993年度科学技术进步三等奖。1996年9月，龙口市采煤塌陷地复垦综合开发项目列入1997-1999年国家级复垦投资项目，于1997年实施。
1999年1月，省政府印发《山东省土地复垦管理办法》，明确土地复垦的范围、原则、管理程序、权利义务等内容。
2000年，济宁市在邹城市、兖州市组织浅层塌陷、深层塌陷、大水面积水塌陷地治理试点，探索总结出多种行之有效的方法。对不积水的轻度塌陷区，采取“划方整平法”，配套水利设施，恢复耕地；对季节性积水的中度塌陷区，实施“挖深填浅法”，造鱼塘、整台田，实现上粮下渔；对常年积水的重度塌陷区，根据其地理区位、生态特征和客观条件，分别采取泥浆吹填、预置充填、生态治理等方法，形成鱼鸭混养、禽蛋加工、旅游观光的立体治理模式。同年，经验和做法得到国土资源部和国家环保总局推广。
复垦前地貌复垦后地貌
图3-3 2001年邹城市平阳寺镇采煤塌陷地复垦项目治理前后地貌对比图
截至2005年，济宁市投入复垦资金近4亿元，共治理各类塌陷地2686.67公顷，其中浅层塌陷1486.67公顷，深层塌陷1200公顷；复垦成耕地1366.67公顷，养殖鱼塘及坑塘566.67公顷，修复和新建道路沟渠220公顷，增加建设用地533.33公顷。1997-2005年，共获得经济效益近3亿元。
2001-2005年，全省共安排国家级土地复垦项目27个，总规模11808.0公顷，其中土地复垦面积10931.9公顷，恢复及新增耕地7551.3公顷，国家投资47190.0万元；省级土地复垦项目37个，总规模8013.1公顷，其中土地复垦面积4563.5公顷，恢复及新增耕地3735.2公顷，省投资7727.0万元。
1990-2005年山东省土地复垦情况统计表
表3-16
单位：万亩
┌──┬────┬─────────┐
│年份│复垦面积│恢复及增加耕地面积│
├──┼────┼─────────┤
│1990│10.05 │9.60 │
├──┼────┼─────────┤
│1991│6.90 │6.07 │
├──┼────┼─────────┤
│1992│8.31 │6.84 │
├──┼────┼─────────┤
│1993│7.65 │3.60 │
├──┼────┼─────────┤
│1994│11.64 │4.69 │
├──┼────┼─────────┤
│1995│12.48 │4.62 │
├──┼────┼─────────┤
│1996│9.12 │7.19 │
├──┼────┼─────────┤
│1997│5.06 │3.27 │
├──┼────┼─────────┤
│1998│9.72 │5.41 │
├──┼────┼─────────┤
│1999│9.34 │2.53 │
├──┼────┼─────────┤
│2000│6.05 │4.62 │
├──┼────┼─────────┤
│2001│5.89 │4.01 │
├──┼────┼─────────┤
│2002│7.66 │9.21 │
├──┼────┼─────────┤
│2003│18.03 │12.37 │
├──┼────┼─────────┤
│2004│17.16 │11.13 │
├──┼────┼─────────┤
│2005│6.44 │4.73 │
└──┴────┴─────────┘
三、土地整理
中华人民共和国成立初期，以水土保持为主的土地整理工作在国家拨款扶持下，以一家一户为主体展开。1954年起，农业合作化深入发展，水土保持工作向一村一社的联片治理发展。1956年3月，省人民委员会设立省区划委员会，对全省山区进行农林牧山水田林路统一规划综合治理。7月，从省农业厅、省林业厅、省水利厅抽调专业技术人员，同时招收部分学员，集中到蒙阴县进行规划试点，取得一定成效。
莒南县石泉湖村自1956年开始在荒山封山造林，创造了缓洪拦沙的围山腰工程，在山坡上筑围埝200道，筑月牙埝45道。1957年，虽遇大雨和大旱，粮食亩产仍达194公斤。是年，国务院水土保持委员会授予石泉湖农业合作社“水土保持的榜样，山区建设的典范”锦旗。海阳县发城农业社在沟头防护、沟坡种草和闸谷坊的同时，创造了水坝头地和旱坝头地代替谷坊。至1957年，全社共有坝头地460亩，占耕地面积的33%。坝头地排涝又抗旱，比一般梯田增产一倍。费县汪沟区从1956年春天开始，通过采取沿等高线挖沟、修堰、培埂等措施将3.4万亩坡地整修为梯田，当年增产粮食110余万公斤。莒南县厉家寨创造了“修埝培埂、深翻整平、挖蓄水排水系统”的“三合一”高标准梯田，把小地整成大块水平梯田，每亩产量比一般农田增产60%以上。同时，绿化1180多亩荒山，建谷坊1600座。
1957年秋，山东省编制《1958-1967年山区生产建设规划纲要(草案)》，水土保持和小流域治理发展为一社、一县或一个专区的联合行动。沂水县夏蔚农业社统一安排山上鱼鳞坑、水平沟和沟壑谷坊、蓄水坝，修建“三合一”和“二合一”梯田，封山育林、造林，用4个月治理186个山头，绿化万亩荒山，修建350多条渠道，控制了3.7万亩水土流失面积。1958年3月，全省山区工作现场会在此召开。会后，全省山区普遍按夏蔚农业社经验进行山水田林综合治理。
1960年国民经济困难时期，山东部分地区出现毁林开荒，破堰种植，水土流失加重。1962年11月，省水土保持委员会成立，全省有丘陵山区的7个市(地)和39个县相继成立水土保持委员会。
1966-1970年，受“文化大革命”影响，全省小流域治理和农田基本建设处于停顿状态。
1970年8月，全国北方地区农业会议在山西省昔阳县召开。会后，省委召开全省山丘地区农田基本建设经验交流会，大力开展旱涝保收稳产高产田建设。1975年11月，省委抽调干部深入基层配合各地深入开展农业学大寨运动。1977年9月，省委在济宁地区召开全省农田基本建设会议，与会代表参观了邹县、东平、肥城的农田基本建设及菏泽地区和兖州县的“大地园田化”等现场。
1978年起，水土保持工作由过去一村一社结合农田基本建设的连片治理，发展到以户、联户、专业队等多种形式承包治理小流域。1983年11月，全省水土保持工作会议召开，要求各地以小流域为单元，积极推广“户包”治理责任制。
1980-1985年，全省治理小流域1500条，承包治理面积2700平方公里。至1985年，全省丘陵山区修水平梯田1422万亩，沟坝地134万亩，营造水土保持林1675万亩，种草22万亩；全省治理山丘31769平方公里。
1986年起，山东省土地整理围绕四个方面展开。一是以建设现代化新农村为目的，主要在经济发展水平比较高的烟台市、威海市、青岛市以及城市郊区，以经济强村兼并弱村、穷村，村庄归并为主要形式；二是以扩大耕地面积为主要目的，主要在耕地面积较少的山地丘陵区，以村庄搬迁、改造“空心村”为主要形式；三是以提高耕地质量为主要目的的中低产田改造；四是改善生态环境、提高耕地质量，增加耕地面积的小流域综合治理，主要在山地丘陵区进行。1987-1999年，通过归并零散地块、平整土地、路林沟渠等综合整治、归并农村居民点等，全省土地整理增加耕地面积78.12万亩。
1988年，国务院决定在中低产田面积大、荒地多、增产潜力较大的黄淮海平原等11片地区实施农业开发。3月，省黄淮海平原开发领导小组成立，副省长马忠臣任组长(后由副省长王乐泉、王建功先后担任)，成员为省政府办公厅、省委农村工作部(1989年改为省农业委员会)、省计委、省农业厅、省土地管理局等单位负责人，并在省农业厅设领导小组办公室(1989年转到省农业委员会)。有关市(地)、县(市、区)成立相应的领导机构和办事机构。4月8日，副省长马忠臣同国务院秘书长陈俊生签订农业开发责任书。开发建设项目按照综合治理原则，分段实施。第一期1988-1990年，开发范围为83个县(市、区)的1000个乡镇，共29800个村，耕地3960万亩，荒地462万亩，共安排838个项目。至1990年，除22个项目未按期完成外，其余符合验收条件。国务院农业综合开发领导小组检查验收后给予高度评价。第一期总投资11.78亿元，初步改造治理中低产田777万亩，其中400万亩达到高产稳产；开垦宜农荒地64.8万亩，新开林地56.6万亩，改良草场36万亩。
图3-4 土地整理现场
1990年12月，莱芜市政府印发《莱芜市村庄改造搬迁试行办法》，成立以分管副市长为组长，土地、建设、财政等有关部门负责人参加的领导小组，负责村庄搬迁改造复垦良田规划的制定和组织实施。至2005年底，全市实施搬迁整理的村庄共294个，复垦整理新增耕地面积15216亩。
1991-2005年，全省农业综合开发土地治理项目总投资663921万元，完成中低产田改造2840.6万亩，开垦宜农荒地336.7万亩，建设草场25.8万亩，建成各类示范基地141.5万亩。上述任务完成后，项目区共新增、改善灌溉面积2108.6万亩，新增、改善除涝面积1498.1万亩，新增农田林网防护面积2367万亩。
1997年4月，五莲县被国家土地管理局确定为全国土地规划管理试点县。五莲县以小流域为单位对田、水、路、林、村综合治理的经验被确定为全国土地整理五大模式之一。
1987-1999年山东省土地整理增加耕地面积统计表
表3-17
单位：万亩
┌──┬──────┬────────┬──────┐
│年份│增加耕地面积│年份 │增加耕地面积│
├──┼──────┼────────┼──────┤
│1987│2.75 │1994 │1.84 │
├──┼──────┼────────┼──────┤
│1988│0.55 │1995 │3.70 │
├──┼──────┼────────┼──────┤
│1989│1.14 │1996 │17.20 │
├──┼──────┼────────┼──────┤
│1990│3.06 │1997 │21.77 │
├──┼──────┼────────┼──────┤
│1991│1.91 │1998 │18.58 │
├──┼──────┼────────┼──────┤
│1992│2.71 │1999 │2.00 │
├──┼──────┼────────┼──────┤
│1993│0.91 │1987-1999年合计 │78.12 │
└──┴──────┴────────┴──────┘
从2001年开始，全省各级政府编制和实施2001-2010年土地开发整理规划，并实现三个转变：一是由土地开发为主转变为土地整理复垦为主，确立“积极推进土地整理，大力进行土地复垦，适度进行土地开发”的工作方针。二是由分散的小规模开发整理转变为集中的大规模开发整理，确定土地开发整理的重点区域、重点工程和重点项目。全省划定7个重点区域，确定11项重点工程和682个重点项目(其中土地整理项目376个、土地复垦项目73个、土地开发项目95个、土地开发整理综合项目138个)。三是由重数量、轻质量、轻生态保护转变为数量、质量并举和重视生态环境保护，制定土地开发整理复垦标准，确保土地开发整理复垦质量。
2001-2005年，全省共安排国家级土地整理项目163个，总规模141128.7公顷，其中土地整理面积132449.7公顷，新增耕地26350.1公顷，国家投资300278.9万元；省级土地整理项目343个，总规模81286.3公顷，其中土地整理面积78784.7公顷，新增耕地14739.1公顷，省投资110064.5万元。项目区主要分布于全省丘陵山区的小流域片区及平原地区的中低产田。
2000-2005年，全省土地整理总面积196189.48公顷，其中增加农用地74019.26公顷、耕地46930.82公顷。
2000-2005年山东省土地整理增加农用地、耕地面积统计表
表3-18
单位：公顷
┌──┬─────┬─────┬────┐
│年份│总面积 │增加农用地│增加耕地│
├──┼─────┼─────┼────┤
│2000│8785.28 │8517.97 │3057.98 │
├──┼─────┼─────┼────┤
│2001│8439.64 │8047.15 │2789.65 │
├──┼─────┼─────┼────┤
│2002│10616.68 │10324.21 │2718.67 │
├──┼─────┼─────┼────┤
│2003│47982.45 │13690.26 │9518.00 │
├──┼─────┼─────┼────┤
│2004│75405.30 │21352.93 │18422.26│
├──┼─────┼─────┼────┤
│2005│44960.13 │12086.74 │10424.26│
├──┼─────┼─────┼────┤
│合计│196189.48 │74019.26 │46930.82│
└──┴─────┴─────┴────┘