一、先秦时期
公元前16世纪，商朝建立，今山东地区土地开发有了较大的发展。农田大片相连，桑蚕业闻名于世，盐、海产、蚕丝、桐木、漆等通过汶水、济水运往各地。土地利用从耕地发展到园地、林地、水面、交通等方面。西周时期，垦地工具为金属制作，土地开发效率大为提高。耕作方式上，耦耕代替了协田，大片荒地变成农田，土地利用方式也从抛荒发展为轮荒。春秋战国时期，除兖州、青州外，农垦向今鲁西北平原推进，最后相接成片。城镇建设用地得到较大开发，城镇居民点面积不断扩大，今山东滨海地区的土地也得到开发利用。
二、秦至晚清时期
西汉初，铁制农具在今山东各地均有使用，牛耕基本普及，土地开发利用得到空前发展，城镇用地逐步增多。魏晋南北朝时期，因战争接连不断，今山东地区是主要战场，耕地大量荒芜。
隋朝初年，山东土地开发繁荣，今兖州等地大兴水利，土地开发利用数量增加，质量有所提高。隋末，由于战乱不断，山东土地荒芜严重。唐前期实行均田制，加之赋税较轻，土地开发利用得以恢复。隋唐时期，山东桑蚕和纺织业发达，园地开发利用程度较高。今济南、兖州、青州、淄博等地城市用地面积都有发展。永济渠直接通过山东境内，长安(今陕西西安)至今山东半岛有一条陆运干线，交通用地面积增加。
公元960年，宋朝建立，结束五代时期战乱，山东很快出现户口藩庶、田野日辟的局面。宋王朝对山东土地荒芜情况十分重视，多次颁垦荒诏令，鼓励人民垦殖荒田，山东农田面积大量增加。今鲁西南地区低洼地得到垦辟。1127年，金兵进入山东，造成人口流失、土地荒芜。但其间金朝也采取了一些有利于农业发展的政策，境内黄河滩地和山地得到开垦，耕地面积有所恢复。元初，蒙古军队进兵山东，推行游牧生产方式，大片农田变为牧场，造成土地荒芜。后又转向重视农桑，山东成为当时垦荒最先进的地区。元朝后期战乱又起，耕桑之地变为草莽，农用土地开发利用又跌至低谷。
1368年，明朝建立，对山东采取移民开荒政策。洪武二十六年(1393年)，山东耕地面积7240.36万亩，为北宋时2.4倍；人口576.36万人，超过当时河南、河北、山西、陕西诸省。明中叶后，王公贵族兼并土地，百姓流离失所，土地大量抛荒。嘉靖末年，山东普遍推行“一条鞭法”，农业、城镇、交通、商业用地相应增加，土地开发程度继续加大。1644年清兵入关，山东经济又遭严重破坏。之后，清政府采取垦荒政策，放宽起科年限，大量开垦荒地。顺治十八年(1661年)，山东除去抛荒田，额赋土田面积7413.36万亩，超过明代最高额。康熙二十四年(1685年)，山东耕地面积9252.68万亩，占当时全国耕地面积的15.2%。清朝除倡导垦荒外，还通过疏通河道、筑堤排涝等措施，扩大耕地面积。
三、晚清至民国时期
鸦片战争爆发后，中国由独立自主的封建国家演变成为半封建半殖民地国家。随着农业商品化生产发展，林地、园地、水域的开发利用范围逐步扩大，交通、工矿、城镇占地日益增多。清政府又开始对沿海海滩、黄河口新淤土地和内陆河滩进行开垦。光绪三十一年(1905年)，于济南设垦务总局，督办全省垦务，并派员至利津一带会同地方官员清丈并放垦沿河滩地26.79万亩，制订垦务章程。
1923年，省实业厅设垦殖分局，辖沾化、利津、阳信三县。1928年，在滨县、利津、沾化等县分设垦丈局，丈放荒地，开科缴租。至1932年，该地区共新放荒地45994亩。1941年底，中国共产党在该地区成立垦区县政府，并专设垦区土地整理委员会，建立清河垦区土地工作队。1942年春，颁布《垦区土地整理暂行方案》《垦区公地垦殖暂行办法》。1942-1943年，清河垦区土地工作队开垦荒地56.3万亩。1947年，国民党政府重新颁发1933年制定的《清理荒地暂行办法及督垦原则》等法规，省实业厅令各地垦丈局实施执行，因内战爆发而停止。