一、完善财务会计制度
1991年，农业部、财政部颁发《村合作经济组织财务制度(试行)》，1991年8月
，省农业厅、省财政厅印发《山东省村合作经济组织财务制度(试行)》，确定自199
2年1月1日起试行新的村合作经济组织财务制度。1991年9月，省农业厅、省财政厅转
发农业部、财政部《关于进一步加强村(组)合作经济组织财务管理工作的通知》，要
求各地切实加强领导，继续贯彻落实村合作经济组织会计制度和财务制度，积极推行
规范化管理，做好农村集体财产清理整顿工作，全面实行审计监督，加强财会队伍建
设，推行财会人员聘任制度和会计证书管理制度。
为适应财务会计改革发展的趋势和村集体经济活动发生的新变化，1996年，农业
部、财政部重新修订《村合作经济组织财务制度(试行)》和《村合作经济组织会计制
度(试行)》。主要变化是：采用“资产=负债+所有者权益”平衡体系，实现与现代会
计制度的接轨；严格区分资本性支出和收益性支出的界限；调整固定资产的计价标准
；改革会计报表体系，使会计信息具有更强的针对性。
2002年，农村实行税费改革。税费改革使村级组织主要经济活动发生根本变化，
村集体会计核算需要及时统一和规范，同年7月，省农业厅、省财政厅下发《关于调
整村合作经济组织会计核算内容的通知》，对山东省村合作经济组织的会计科目和会
计报表统一进行调整和规范。
2004年9月，财政部适应农村税费改革要求，制定《村集体经济组织会计制度》
，自2005年1月1日起施行。为做好新制度贯彻落实工作，省农业厅下发文件，举办两
期贯彻实施新制度师资培训班，对全省市、县两级农村集体财务会计指导人员，进行
培训。
二、创新农村财务会计管理体制
20世纪80年代末，山东省一些地方开始对农村财务管理体制进行改革探索，实行
了农村会计委派、村会计集中记账、乡镇统一代管等不同的村级财务会计管理模式。
由于“村账乡管、村财乡管”的“双代管”制度较好地解决了少数基层干部经济不清
、独揽大权、贪占挪用问题，纠正了一些村记账结账不及时、个别村无会计无账的现
象，遏制了因财务问题上访较多的状况，受到群众的欢迎，得到国家有关部门的认可
。1991年，农业部、财政部联合下发通知指出，自身财务管理能力弱或管理混乱又一
时难以改变的村(组)合作经济组织，可以委托乡镇经管部门代管资金。各地结合本地
实际，因地制宜地加以推广，至1992年，全省10.8％的乡(镇)、10.4％的村实行村账
由乡镇代管，共代管现金近3亿元。1997年9月，省政府办公厅下发《关于加强农村财
务管理工作的通知》，进一步肯定这一做法，进一步推动了山东省农村财务“双代管
”制度发展，至2000年底，全省有1684个乡镇实行，占乡镇总数的70％。
1998年《村民委员会组织法》实施以后，为使代管工作依法进行，纳入法制化轨
道，山东省逐步对“双代管”制度进行完善调整，由行政“代管”改为群众依法“委
托”，尊重群众意愿，履行民主程序，实行村会计委托代理制度，使村级财务管理权
与使用权相分离，用钱的不管账，管账的不用钱。2004年，为推动农村会计委托代理
工作规范化发展，省农业厅、省财政厅、省监察厅联合召开全省农村财务管理工作会
议，对山东省农村会计委托代理工作全面部署，要求做到：坚持民主自愿，不签订委
托手续的村不得代理；保持村集体财产所有权、使用权、审批权和收益权不变，不得
侵占村集体的资金资产，不得干预村集体的正常生产经营活动；加强会计监督，乡(
镇)代理会计，要以国家法律法规和村民的民主管理为基础，切实负起会计监督责任
；加强制度建设，健全内部管理监督机制，规范代理服务工作流程；加强代理资金管
理，乡(镇)代管村集体资金必须以村为单位银行开户，专户存储，资金支取实行“双
印鉴”管理，严禁村集体资金与财政资金和其他项目资金混存，确保代理资金安全；
实行会计电算化，推动会计基础工作规范化，逐步实行会计电算化核算，摆脱传统手
工记账方式，提高会计基础工作规范化水平，提高会计工作质量。
三、健全财务公开与民主理财制度
自20世纪90年代，随着农村改革的深化和群众民主意识的增强，农民群众对上交
集体款项的种类和数额是否合理，使用是否得当都非常关心，迫切要求完善财务公开
，加强民主理财，实行民主管理。1997年，省农业厅、省监察厅转发农业部、监察部
《村集体经济组织财务公开暂行规定》，对加强农村财务公开工作全面部署。1998年
，中央下发《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》，省委办公厅、
省政府办公厅下发《关于认真贯彻中办发〔1998〕9号文件，在全省农村普遍实行村
务公开和民主管理制度的通知》。为贯彻中央和省委、省政府及国家有关部委一系列
文件精神，各地采取措施，着重做好以下工作：规范财务公开的内容、时间、方式和
程序，要求农村财务公开内容全面、详细、完整；公开时间要及时，年初公开收支计
划，每月(季)初公布上月(季)收支情况；公开方式可以多种形式，以公开栏为主；公
开程序要规范，公开的内容须经民主理财小组审核通过。实行民主理财，村普遍成立
民主理财小组，村级财务在报销之前，必须经民主理财小组审核同意，签字盖章后，
才能报销。实行民主决策制度，凡关系集体经济组织各成员切身利益的重要财务事项
，如集体土地承包和租赁、集体企业改制、干部报酬、集体举债、集体资产处置、“
一事一议”筹资筹劳和建设项目承包方案等，都必须经村民大会或村民代表大会讨论
通过，依照相关法律法规规定的程序进行民主决策。
为推动财务公开制度落实，山东省采取一系列措施。2002年6月，农业部、国务
院纠风办联合下发《全国村级财务公开工作检查方案》，山东省及时转发，对村级财
务公开检查工作全面部署，先由乡(镇)、村组织自查，随后，市、县组织抽查。同年
11月，省农业厅和省纠风办组成联合检查组，对临沂、泰安的农村财务情况进行抽查
。2003年，根据农业部农(经财)〔2003〕7号文件，全省组织开展农村财务公开先进
典型评选工作，有5个单位被评为全国农村集体财务公开先进单位。各地加以宣传，
发挥了示范带动作用。2005年，省农业厅和省监察厅联合制定《山东省农村财务公开
制度》。至2005年底，全省实行财务公开的村达到95％，其中规范公开的69494个，
占80％，90％的行政村建立民主理财小组。通过实行财务公开和民主管理，提高了村
集体财务收支的透明度，加强了农村民主制度建设，巩固了农村基层政权。
四、加强农村集体财务管理
自20世纪90年代初开始，为解决农村集体资产流失严重和乡村不良负债大量增加
的问题，国务院和省委、省政府作出部署，加强农村集体资产与债务管理工作。
(一)清理整顿农村集体资产
1990年11月，省政府办公厅《转发省农业厅关于清理整顿农村集体财产工作意见
的报告的通知》，要求各地于1991年对农村集体财产进行清理整顿，此次整顿的重点
是清理村级债权债务，建立健全财务管理制度，理顺财务管理秩序，维护集体财产所
有权。通过清理整顿，全省共收回各种欠款51887万元，查处挪用公款1966万元，压
缩非生产性开支4233万元。
(二)开展农村集体资产清产核资
1995年12月，国务院印发《关于加强农村集体资产管理工作的意见》。1996年8
月，省政府办公厅下发《关于贯彻国发〔1995〕35号文件，加强农村集体资产管理工
作的通知》，对全省农村集体资产清产核资工作进行全面部署。1.成立工作机构。成
立以分管副省长任组长的农村集体资产管理工作领导小组，办公室设在省农业厅。各
市、县相应成立工作机构。2.开展农村集体资产管理试点工作。选择潍坊市和莱阳、
临淄、夏津、文登、胶州、肥城、长清、莒南、广饶等县(市、区)开展集体资产管理
试点，试点的主要内容是清产核资、资产评估、产权登记等工作。通过试点，积累了
经验，为全省清产核资工作的开展打下很好的基础。3.开展全省清产核资工作。试点
结束后，省委、省政府于1998年1月召开各市(地)分管书记、市长(专员)参加的农村
集体资产管理会议，对全省农村集体资产清产核资工作进行再动员、再部署，潍坊市
等试点单位作经验介绍。会议推动了全省农村集体清产核资工作，年底，此项工作结
束。
(三)清理乡村债务
针对一些地方乡、村两级不良债务大量增加的问题，1999年5月，国务院办公厅
下发《关于清理乡村两级不良债务的通知》。为贯彻落实通知精神，省政府办公厅下
发《关于贯彻国办发〔1999〕40号文件，彻底清理乡村两级不良债务的通知》。经过
一年多努力，基本摸清全省乡、村两级的不良债务情况，根据对全省2238个乡镇、7
9677个村清查统计，至1998年底，乡级负债总额102.3亿元，乡镇平均负债457.2万元
，村级负债总额242.3亿元，村均负债30.4万元。至2004年，针对乡、村债务仍居高
不下、持续增长的情况，省政府办公厅下发通知，对全省乡、村两级债务进行第二次
清查，省农业厅具体组织实施清查工作。根据清查的结果，至2004年底，乡镇级负债
319.6亿元，村级负债332.94亿元，均比1998年有较大幅度增长。2005年，省政府办
公厅对控制乡村不良债务增长工作进行部署，实行“约法三章”，减少非生产性开支
，逐步探索不良债务的化解途径。
(四)加强法规制度建设
在清产核资的同时，省农业厅在调查研究的基础上，起草《山东省农村集体资产
管理条例》，1999年12月，省九届人大常委会第十二次会议审议通过，农村集体财务
管理进入依法管理轨道。各地普遍加强农村财务管理制度建设，建立健全村级财务预
决算、现金银行存款管理、债务债权管理、资产台账、财务开支审批、会计人员管理
等财务内部控制制度，使农村财务管理有章可循。2004年3月，省农业厅、省民政厅
、省财政厅、省审计厅、省监察厅联合印发《关于推动农村集体财务管理和监督经常
化规范化制度化的意见》，要求规范财务会计工作流程，严格财务开支审批手续，加
强票据管理，实行财务公开，接受群众监督。
五、强化农村审计监督
自20世纪90年代起，山东省进一步加强农村集体经济审计法规制度建设，拓宽审
计工作范围，提高审计工作质量，加大审计工作力度，有效改善农村集体财务管理状
况，促进农村集体增收节支。
(一)完善农村审计法规制度
1991年，农业部、财政部对农村审计工作提出明确要求，指出农村经管部门要加
强对村(组)合作经济组织的审计监督，并逐步建立制度，尚未开展的地方，尽快开展
。1992年5月，农业部颁布《农村合作经济内部审计暂行规定》，同月，省农业厅印
发《山东省〈农村合作经济内部审计暂行规定〉实施办法》。为推动农村审计工作依
法进行，1993年3月，省农业厅成立起草小组，在调查研究的基础上，起草《山东省
农村集体经济审计条例(草案)》，1995年10月，省八届人大常委会第十八次会议审议
通过，对农村集体经济审计对象、审计部门、基本原则、审计职责权限、审计程序和
法律责任作出具体规定，使山东省农村集体经济审计工作步入法制化轨道。1996年，
省农业厅制定印发《山东省农村审计证管理办法》，对农村审计人员实行依法管理。
2002年9月，省农业厅下发《关于加强农村集体经济审计工作的通知》，对农村审计
工作重点、加强审计证管理等工作作出部署，统一制发《山东省农村集体经济审计文
书参考格式》。
(二)拓宽审计范围
山东省农村审计工作结合落实中共中央农村方针政策和加强农村党风廉政建设要
求，结合农民群众反映强烈的热点问题，在全面审计的基础上，突出重点，拓宽范围
，加大力度，取得较好的效果。审计范围从村集体财务收支、资产负债审计逐步延伸
到农民负担审计、“一事一议”筹资筹劳审计、新型农村合作医疗审计，从财务制度
、经济效益评价审计拓展到村干部任期和离任经济责任专项审计，以及集体土地征用
、集体企业改制、“村改居”和并村过程中集体资产的处置审计等。2005年，省农业
厅、省监察厅和省纠风办下发通知，在全省开展村干部任期和离任经济责任审计，促
进了村干部换届选举工作。当年，全省审计农村集体经济组织60795个，审计农村集
体资金总额540.6亿元，审计出违纪金额4000多万元，查处贪污案件169件，593名违
纪人员受到党纪政纪处分，维护了农民的利益。
(三)规范审计工作
在做好审计工作的同时，加强审计队伍自身建设，提高审计工作质量，实现审计
工作规范化。至2005年，全省有80个县(市、区)、1630个乡(镇)成立农经审计机构。
按照审计条例要求，建立健全农村集体经济审计工作制度，严格执行审计工作程序，
落实审计责任追究制，审计工作制度逐步完善。各地加强业务培训，每2—3
年对农经审计人员进行一次专题培训，提高审计人员知识水平、业务能力和政治素质
。加强农村审计证管理，有5000多人经过培训取得省农业厅颁发的审计证，审计队伍
素质逐步提高。