第三节 农村改革试验区

1988年1月，省政府向国务院上报《关于建立农村改革试验区的请示》，4月，国
务院批复同意在山东建立农村改革试验区。到1994年，全省先后在17个市(地)的28个
县(市、区)建立国家级和省级试验区、试验点28个。这些试验区、试验点承担土地制
度建设、乡镇企业股份合作制改革、农产品流通体制改革、农村金融体制改革、贫困
地区经济开发和农村劳动力转移、贸工农外向型经济体制建设、农村社会化服务体系
建设等方面的改革试验任务。1994年，省委农村工作领导小组根据情况的变化和形势
的发展，决定对农村改革试验区进行调整。调整后的试验区，除平度、周村仍为国家
级试验区，烟台、潍坊、淄博、泰安、济宁、德州6个市所属的15个县(市、区)为省
级试验区，另外还有5个县(市、区)为单项试验点。试验内容由单项试验转为综合配
套改革试验。
为做好农村改革试验区工作，各地探索了一些行之有效的办法。1.合理安排与调
整充实试验项目。1988年开始，试验区所选定的试验项目，均为全省深化农村改革的
重点，在试验内容上已具备一定的实践基础，较好地体现了试验工作与当地党委、政
府的中心工作相衔接、与干部群众的要求相适应的意图。实践中出现许多新情况、新
问题，按照“发展出题目，改革去求解”的基本原则，对改革试验项目和内容多次进
行调整和充实。2.建设强有力的组织网络。建立试验区的地方都建立健全农村改革试
验区工作领导小组，设立专门办事机构。在加强组织建设的同时，省和各级试验区还
根据试验任务的要求，多次采取办培训班、邀请专家进行专题研讨、组织观摩、以会
代训等多种方式，抓好干部培训工作。3.加强管理制度建设。为确保各试验区按操作
规程运作，1988年以后，试验区领导小组办公室先后制定《山东省农村改革试验项目
与资金管理办法》《年度工作计划报告与审批制度》《关于报送试验工作报告、试验
成果报告和监测分析报告的规定》等一系列加强试验区管理的规章制度。通过规章制
度的落实，及时摸清各试验区的进展情况和存在的问题，指导各地开展试验工作，从
而把全省农村改革试验工作纳入制度化、规范化轨道。4.加强试验成果的论证和推广
。1988-1998年，试验区相继组织召开平度土地制度建设论证会、周村股份合作制建
设论证会、福山区贸工农外向型经济体制建设论证会、社会主义公有制在农村的实现
形式暨农村集体经济运行机制研讨会、山东省农村改革试验区农业产业化与合作经济
结合研讨会等。同时，编辑出版《山东省农村改革试验区系列报告》《平度土地制度
建设》《周村股份合作制》，与新闻单位联合开辟农村改革试验区宣传专栏，对扩大
试验区的影响、推动全省农村改革不断深入产生了良好的示范效果。5.加强领导和部
门协调。省委、省政府领导多次到试验区考察指导工作，试验区的重大问题，如调整
试验区布局、推广试验成果等，都及时向省领导汇报，提出需要领导协调解决的问题
。同时，各级试验区还主动与有关部门联系、协商，争取支持。
1988-2005年，通过一系列的探索，全省农村改革试验区工作取得很大成果。1.
强化土地制度建设。平度市以土地制度建设为中心的农村基本经营制度建设试验，通
过合理确定土地经营模式，引入竞争机制，实行以地定养，建立土地使用档案，健全
农业服务和农地积累制度等办法，有效解决了大包干后出现的土地细碎分割问题，实
现了土地和劳动力资源的优化配置。平度的探索，吸引了国内众多的参观考察团和日
本、新加坡、联合国粮农组织和世界银行研究土地问题的专家来到平度考察论证。广
饶、东平两个试验区通过股份合作的方式，开发荒碱、涝洼地，较好地解决了单家独
户小范围开发与规模开发的矛盾，实现各种生产要素的合理配置，为土地后备资源的
开发探索了道路。平邑、平原两个试验区针对山地、荒地富足而多年来开发利用效果
不好的现实，采取拍卖荒地使用权措施，收到良好效果。平邑县创建农地开发公司，
加快土地资源资本化、市场化的进程。济宁市及所属兖州、曲阜两个试验区，在全面
贯彻落实土地承包期延长30年不变政策的同时，本着明晰所有权、稳定承包权、活化
使用权及“三权分离”的原则，深入开展了土地流转机制和土地适度规模经营试验，
对促进土地流转应坚持的原则以及土地使用权的转包、转让、出租、抵押、入股等都
作出具体规定，促进了土地流转和效益的提高。尤其是曲阜试验区探索的对承包期内
人口的变动实行“动利益不动地”的做法，保证农村基本经营制度的长期稳定和完善
。桓台县针对以往土地经营中稳定与流转这一基本矛盾，特别是因人口变动、劳动力
转移而需要频繁调整，不利于稳定土地承包关系这一现实，探索利用“股田制”办法
，较好地解决了矛盾。2.推进农村股份合作制建设。在家庭联产承包责任制开始实行
时，淄博市周村区少数地方为了维护社区集体企业资产的完整性，进行了股份合作制
改革的尝试。到20世纪80年代中期，周村区把股份制的优势引入到合作经济之中，以
明晰产权为核心，对乡镇企业进行股份合作制改造，先后制定股份合作制企业管理、
资产评估、工商登记注册等方面的措施规定和规范化建设的实施意见，形成比较规范
的管理制度和宽松的政策环境。周村的探索，创造了被理论界称之为“南有温州、北
有周村”的发展乡镇企业的独特模式，“周村现象”在全国引起强烈反响。莱阳等地
借鉴周村经验，把股份合作制从乡镇企业扩展到农业领域，包括种植业、养殖业以及
水利、农机等，为进一步发展股份合作制拓宽了道路。3.探索农业产业化经营体系建
设。潍坊、莱阳、泰安郊区、定陶等试验区本着产业化诸环节“风险共担、利益均沾
、联心联利、共同发展”的原则，着力探索建立农业产业化的运行机制和管理体制，
初步形成合同约束机制和风险保障机制，建立起适应产业化发展的管理体制，并进一
步探索了农业产业化与合作经济的有机结合，为产业化的运作奠定了可靠的组织载体
，形成三种有效结合模式：(1)在龙头企业和农户之间嵌入合作经济组织，形成“市
场+龙头企业+合作经济组织+农户”的运作模式。(2)以加工、运销龙头企业为依托，
吸收有关服务单位和广大农户投资入股，建立股份合作经济组织，实现龙头企业、农
户和服务单位的紧密结合，形成利益共同体。其运作模式是“市场+股份合作经济组
织(即龙头企业)+农户”。(3)以合作经济组织为基础创办龙头企业。在探索结合模式
的同时，各地还围绕结合中的利益分配机制和培育龙头企业集团方面进行了探索。4
.促进农村合作经济组织健康发展。一方面，把改造供销社与发展农民专业合作社结
合起来。平度、莱阳、招远等试验区立足组织创新和制度创新，围绕着把供销社真正
办成农民自己的合作经济组织这个中心，逐步恢复供销社“民办、民管、民受益”的
民办机制，增强为农服务的功能。同时，还采取租赁、股份合作、拍卖等多种方式加
大了所属企业的改革步伐。另一方面，建立上下贯通、纵横交织的组织体系。在纵向
上以相同的产业或产品为主组建各层次的专业联合社，如莱阳市成立的全市蔬菜生产
销售合作社；在横向上由不同的专业合作经济组织在一定区域组成综合性联合社或联
合会，如平原县、滕州市组建包括合作基金会在内的各种合作经济组织的联合会。5
.探索小城镇体制建设。淄博市及所辖试验区在做好小城镇建设规划的基础上，在许
多方面取得突破性进展。在户籍政策上，探索并推广农转农(农民转到农业企业打工
)、农转企、农转城三种户口管理办法，形成就地转移、劳务输出、单人(或成户)异
地转移、整村合并转移(或分散接受转移)、集团转移、企业与村合并转移等转移途径
，全市农村人口减少20万人，平均每个试点镇人口达到3.14万人。在社区管理上，建
立形式多样、功能齐全的小城镇居委会，较好地行使社会治安、计划生育等行政职能
，提供必要的公共服务，使社区管理步入正常运转的轨道。在人口搬迁上，采取整建
制跨乡镇搬迁、跨乡镇定向搬迁、跨乡镇分散搬迁、乡镇内部搬迁和强企业吸纳山区
人口等方式，实施人口搬迁。全市共减少9个乡，仅淄川区已累计搬迁转移山区人口
3.6万人，撤销28个行政村，接收村达到129个，迁出村达到60个。在投入机制上，突
破传统的由政府独资建城镇的投资格局，初步建立起以集体和农民投入为主体，调动
社会各方面建城镇的多方投入机制，形成政策投入、信贷投入、开发投入、社会投入
四条小城镇建设的主要投资渠道。6.改革农村集体经济运行机制。泰安市郊区针对社
区集体经济发展面临的问题，本着维护公有制的主体地位、确保集体资产保值增值的
原则，改革集体资产的管理监督体制，建立起区、乡、村三级农村集体资产的监督管
理机构，积极探索集体资产的经营方式，改变过去实物形态的静态管理为价值形态的
动态管理，根据不同资产的特点，探索出承包、租赁、拍卖、入股等各种集体资产的
经营途径，并在试点基础上，制订完善了集体资产管理、产权界定、资产评估办法，
集体资产管理实施细则，资产流转、目标责任、民主管理、财务公开、审计监督、收
益分配等规章制度，使农村集体资产管理工作逐步纳入规范化轨道。潍坊市选择12个
乡镇进行农村集体资产管理试点工作，探索出清产核资、资产评估、产权界定、登记
发证等一套集体资产管理的办法，建立健全各项规章制度，并将试点经验向全市推广
，取得很好的效果。周村试验区在清产核资、摸清家底和企业产权制度改革的基础上
，按照所有权与使用权相分离的原则，建立起能够代表全乡镇农民利益的集体资产管
理委员会及其经营公司，行使其对集体资产的监督管理和资本运营的权力。选举产生
各村集体资产监管代表，通过章程和资金管理办法，为集体资产的监管和运营奠定组
织和制度保障。