一、基本方针
坚持开发式扶贫方针。以经济建设为中心，引导贫困地区群众在国家必要的帮助
和扶持下，以市场为导向，调整经济结构，开发当地资源，发展商品生产，改善生产
条件，走出一条符合实际的、有自己特色的发展道路。
坚持综合开发、全面发展。把扶贫开发纳入国民经济和社会发展计划，加强水利
、交通、电力、通信等基础设施建设，重视科技、教育、卫生、文化事业的发展，改
善社区环境，提高生活质量，促进贫困地区经济、社会的协调发展和全面进步。
坚持可持续发展。扶贫开发必须与资源保护、生态建设相结合，控制贫困地区人
口的过快增长，实现资源、人口和环境的良性循环，提高贫困地区可持续发展能力。
坚持自力更生、艰苦奋斗。发挥贫困地区广大干部群众的积极性、创造性，自强
不息，不等不靠，苦干实干，主要依靠自身力量改变贫穷落后面貌。
坚持政府主导、全社会共同参与。各级党委、政府从适应发展社会主义市场经济
的要求出发，加强对扶贫开发工作的领导，加大工作和投入力度。同时，动员和组织
社会各界，通过多种形式，支持贫困地区的开发建设。
二、政策保障
1986年，省政府成立省贫困地区经济开发领导小组(1999年更名为省扶贫开发领
导小组)，专门负责组织、领导、协调、监督、检查贫困地区的扶贫开发工作。领导
小组下设办公室，负责办理日常工作。一些市(地)、县(市、区)政府同期成立相应机
构，负责本地的扶贫开发工作。
1991年开始，确定各阶段国定和省定贫困县，并根据工作进展情况及时进行调整
。2001年，国家在中西部地区设立592个国家级扶贫开发工作重点县，东部沿海6省(
广东、福建、浙江、江苏、山东、辽宁)不再设立国家级重点县。根据新的形势和任
务，山东省设立29个省级扶贫开发工作重点县和5个重点区，对贫困乡村和贫困人口
给予重点扶持。
省政府在《山东省四五扶贫攻坚计划(1994-1998)》和《山东省农村扶贫开发规
划(2001-2010年)》中，制定实施针对贫困地区、乡村和人口在基础设施、资源开发
、重点工程、社会事业、资金投入、对口帮扶等方面优惠政策，促进了贫困地区加快
脱贫步伐。
1997年前，山东省参照执行国家贫困标准；1997年起，在继续执行国家贫困标准
的基础上，从山东扶贫开发工作的实际出发，制定实行山东省贫困标准，进一步提高
了山东扶贫开发的针对性和实效性。
2002年，省财政厅、省扶贫开发领导小组制定《山东省财政扶贫资金管理办法》
，进一步规范和加强山东财政扶贫资金的使用和管理，不断提高资金使用效益。
三、发展历程
改革开放以来，持续高速的经济增长，为大规模减贫创造了良好的宏观环境。在
此过程中，山东省各级政府组织实施了针对贫困人口的专项扶贫计划，有计划、有组
织、大规模开展扶贫开发，走出一条具有明显阶段性特征的扶贫开发道路。
1991-1993年为高速经济增长背景下以瞄准区域为主的开发式扶贫阶段。随着市
场化经济改革的展开，山东地区之间的发展差距逐渐扩大，鲁西南、鲁西北一些条件
相对较差地区农村的经济增长和农民生活状况改善趋缓，个别地方甚至陷入停滞。按
照省政府要求，各级政府采取措施，继续加强以沂蒙山区为重点的贫困地区开发建设
，取得显著成效。至1993年底，全省没有完全稳定解决温饱的农村贫困人口减至400
万人，其中国定贫困县(沂源、沂水、平邑、沂南、费县、蒙阴、泗水、临朐、枣庄
市山亭区、苍山县)和省定贫困县(临沭、商河、鄄城、单县、梁山县)中的农村贫困
人口由1984年的481.5万人减至120万人。
图6-2 2001年，全省重点扶持山区乡镇扶贫开发现场研讨会在临朐县召开
1994-2000年为扶贫攻坚阶段。根据《国家八七扶贫攻坚计划》要求，结合山东实际
，1994年，省政府制定实施《山东省四五扶贫攻坚计划(1994-1998)》，1994-1998年
，解决全省400万农村贫困人口的温饱问题。1995年底，国家和省先后扶持的24个贫
困县，14个完成脱贫任务，贫困人口由1985年的760万人减至164万人。特别是作为全
国18个连片贫困老区之一的沂蒙山区，率先整体脱贫，完成任务。为进一步促进农村
扶贫开发工作，确保全省扶贫攻坚任务目标实现，1996年，省委、省政府作出《关于
尽快解决山东省农村贫困人口温饱问题的决定》。至1998年，国家和省先后重点扶持
的24个贫困县农民人均纯收入达到2016元，如期实现既定目标。1999年，扶贫开发转
入巩固扶贫成果阶段，贫困县全部转为扶贫巩固县。1985-2000年，全省共扶持28个
贫困县、602个贫困乡镇、13384个贫困村，累计解决721万贫困人口的温饱问题。至
2000年，全省扶贫攻坚任务顺利完成，贫困地区群众生产生活条件明显改善。贫困县
行政村基本实现村村通车，户户通电，绝大部分地区人畜吃水困难问题得到有效解决
，农田水利设施建设明显加强，流通设施建设大为改善，适龄儿童入学率达99％，健
全完善了乡村两级卫生机构。
2001年后为新扶贫开发阶段。进入21世纪后，扶贫开发依然面临十分艰巨的任务
，主要表现为贫困人口数量多，扶持难度大，区域发展差距持续拉大。从人口分布看
，有75％的贫困人口集中在沿黄地区、湖区、库区和深山区，这些地区自然条件恶劣
，灾害发生频繁，水资源匮乏，科技教育落后，交通、通信等基础设施薄弱，有的地
方甚至缺乏基本的生存条件。此外，山东地区之间的发展差距仍在持续扩大。2000年
底，菏泽、聊城、德州、滨州4市的土地面积、人口分别占全省的25％和18％，而国
内生产总值、地方财政收入分别只占全省的9％和8％，人均财力、农民人均纯收入均
低于全省平均水平，特别有些县、乡镇经济总量很小，财政支出缺口很大，自我发展
能力较低。2002年6月，省政府制定实施《山东省农村扶贫开发规划(2001-2010年)》
，确定的任务目标是：集中力量巩固温饱成果，提高贫困人口的生活质量和综合素质
，逐步改变贫困地区社会、经济、文化的落后状况，为全面实现小康目标创造条件。
根据集中连片、重点扶持的原则和全省农村贫困人口的分布状况及特点，将原扶持过
的国家和省级贫困县、扶贫巩固县统一确定为省扶贫开发工作重点县(沂源、费县、
平邑、沂水、沂南、苍山、蒙阴、临沭、临朐、枣庄市山亭区、东明、单县、成武、
巨野、鄄城、郓城、泗水、梁山、东平、莘县、冠县、东阿、夏津、庆云、商河、惠
民、阳信、沾化、无棣县)给予扶持，同时将部分连片贫困的库区、湖区作为重点区
(博兴引黄济青渠首区、微山湖区、淄川太河水库库区、莒南陡山水库库区、莱芜雪
野水库库区)纳入扶持范围。计划
图6-3 2000年前的枣庄市山亭区山顶村民居
图6-4 2003年枣庄市山亭区山顶村通过扶贫搬迁后的农民新居
2001-2010年扶持226个贫困乡镇、4728个贫困村，359万贫困人口。在重点县、区中
，采取“村为基础,整乡推进，区域规划，产业开发”的方式，支持每个贫困乡镇立
足当地资源优势，集中发展特色产业，覆盖拉动贫困村户增加收入。以职业技能培训
为重点，实施“雨露计划”，开展专项技能培训，促进贫困地区劳动力转移就业。同
时，借鉴农业产业化经营的做法，在贫困地区认定扶贫龙头企业49家，其中国家级1
3家，省级36家，带动贫困乡村发展产业基地，采取“企业+基地+农户”的方式，联
结千家万户，进行产业化扶贫开发。2001-2005年，累计完成310万农村贫困人口的脱
贫任务，农村贫困发生率由2000年的5.97％减至2005年的3％，进一步改善了贫困乡
村的生产生活条件，提高了农村贫困群众的收入水平，为促进全省贫困地区农村经济
社会又好又快发展发挥了重要作用。
四、主要做法
1994-2000年，山东省扶贫开发坚持开发式扶贫方针，以贫困村为主战场，以改
善基本生产生活条件、增加群众收入、促进社会稳定为目标，采取统一组织、统筹规
划、加大投入、对口帮扶等措施，有计划、有组织地实施四大扶贫开发工程。1.沂蒙
山区砂石山开发工程。沂蒙山区总面积2.7万平方公里，跨越18个县(市、区)，总人
口1487万人，其中农业人口1272万人，人均耕地不足1亩，且多是山岭薄地。1990年
，省委、省政府组织省直有关部门制定实施沂蒙山区砂石山开发规划，加大开发力度
，至1995年共投资4.4亿元，开发荒山面积166.7千公顷，扩大林果面积100千公顷，
新增有效耕地62千公顷，项目区农民人均年增加收入达600元以上，取得显著经济、
社会、生态效益。2.东平湖区综合开发工程。1996年，省委、省政府组织省直31个部
门对东平湖进行综合开发，至1998年共投资6亿元，实施各类开发项目34个，改造治
理涝洼地、沙化地5333.33公顷，新造地3333.33公顷，湖区基础设施建设和群众基本
生产生活条件得到明显改善，沿湖群众的人均收入水平达到2000元以上。3.黄河滩区
群众安居工程。1996-1999年，省政府组织实施“黄河滩区群众安居工程”，总投资
20亿元，对黄河沿线21个县(区)的304个滩区村、16.8万人搬迁安置。4.380个特困村
重点扶持工程。1997-2000年，省里采取“倒排工期”的办法，对13个贫困县的380个
特困村、11.1万户、31.8万特困群众进行集中攻坚,投入资金2.45亿元，完成各类开
发项目946个，从根本上改变了特困村行路难、用电难、吃水难、上学难和就医难的
问题。
2001年后，按照《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》的要求，省政府制定
实施《山东省农村扶贫开发规划(2001-2010年)》，以“加快解决温饱，巩固扶贫成
果，缩小发展差距，促进构建和谐”为总目标，借鉴农业产业化经营的成功经验，以
村为基础、整乡推进扶贫开发为主线，推进产业化扶贫开发进程，实现了扶贫开发新
的突破。
调整优化农业结构，突出发展支柱产业。山区、盐碱涝洼区重点发展林果业，库
区、湖区发展水产养殖业，黄河滩区集中发展林业、畜牧业，其他区域发展瓜菜、食
用菌、中药材等产业。每个乡镇根据确立发展的支柱产业，以贫困村为基础，统一规
划，分年实施。2001-2005年，全省各级投入的3.46亿元财政扶贫资金中,有62.3％直
接用于扶持各地发展支柱产业。通过实施扶贫项目，绝大多数乡镇新发展的支柱产业
呈现一定规模优势，如费县芍药山乡的核桃、沂水县泉庄镇的蜜桃、成武县白浮图镇
的大棚芸豆、郓城县玉皇庙镇的桑蚕、沂源县张家坡乡的苹果、枣庄市山亭区水泉镇
的大樱桃、商河县白桥乡的大蒜等，为贫困群众增收脱贫奠定坚实的产业基础。
强化科技、市场服务，提升产业开发质量和效益。各地围绕支柱产业开发，通过
组织群众外出参观学习，开展多种形式的技术示范和培训，使贫困群众的科技意识和
科技应用水平明显提高。各地结合实际，建立健全农产品市场体系，积极开拓市场，
完善市场服务。至2005年，经过重点扶持的乡镇，有近一半建立完善产地批发市场和
销地市场，为产业开发和农产品生产提供了重要的市场保障。
加强劳动力培训转移，拓宽贫困群众增收渠道。2004年起，省政府组织实施以贫
困地区劳动力转移就业培训为主要内容的“雨露计划”，将贫困劳动力培训转移纳入
年度扶贫资金项目计划统筹安排，依托11所“雨露计划”培训示范基地，在重点县、
区范围内开展贫困劳动力职业技能培训，促进贫困劳动力定向转移。2004-2005年，
全省共培训和转移贫困劳动力3万余人，全部实现定向安置就业，基本实现“培训转
移一人，带动一户脱贫”的目标。
嫁接利用扶贫龙头企业优势，带动贫困乡村产业基地建设。2002-2005年，中央
财政安排山东省的8.2亿元扶贫专项贴息贷款，集中投放到63家农业产业化龙头企业
。这些企业在重点扶持乡镇内建起16个万亩以上的生产基地，共直接带动17万贫困农
户发展相关产业，每年人均增加收入800元以上。2005年，国务院扶贫开发领导小组
办公室认定第一批国家扶贫龙头企业226家，其中山东有9家。庆云县中澳禽业有限公
司为第一批国家扶贫龙头企业，至2005年，累计使用扶贫贴息贷款1400万元，建立起
“公司+养殖基地+贫困农户”的扶贫开发模式，建设标准化肉鸭养殖基地52处、养鸭
大棚1270座，覆盖贫困农户2630户、贫困人口9000余人，每年人均增收1300元以上。
发挥扶贫资金引子作用，提高扶贫资金使用效益。《山东省农村扶贫开发规划(
2001-2010年)》实施期间，各地以扶贫资金为引子，采取捆绑部门投入、引动群众投
入和以财政资金贴息吸纳贷款等办法，整合扶贫投入资源，将各项扶贫投入纳入年度
计划统筹安排，各项扶贫投入资金22.67亿元，其中，中央和省级财政共投入扶贫资
金4.29亿元(中央1.74亿元、省级2.55亿元)，乡镇及以下自筹投入8.87亿元、各级各
部门对口帮扶投入4.2亿元、财政资金贴息吸纳贷款投入4.7亿元的资金规模，分别达
到国家和省级财政扶贫资金投入的2倍、1倍、1倍。临沂市第一期(2002-2004年)重点
扶持的18个乡镇扶贫开发项目累计投入2.9亿元，其中乡镇及群众自筹投入2.43亿元
，是省以上投入资金的7倍多。
开展区域示范，推进全面发展。全省各级政府针对各类贫困地区的不同特点，分
别建立黄河滩区、山区、库区、盐碱涝洼区等不同区域以及畜牧养殖、特色种植、产
业化扶贫等不同类型的扶贫开发示范区，培养了一大批扶贫开发先进典型。至2005年
，全省有10个乡镇被省扶贫开发领导小组办公室(简称省扶贫办)授予“山东省扶贫开
发红旗乡镇”称号。
动员社会各界积极参与对口帮扶工作。2002年后，全省各级各部门、省军区人武
系统等对口帮扶的资金和物资折款达到4亿元，推进贫困乡村支柱产业的快速发展，
改善党群、干群关系，促进了贫困地区农村的社会稳定。2004-2005年，省扶贫办、
省政协经济委员会、省工商业联合会组织发起政协委员、工商联会员及知名企业自愿
捐助部分贫困村解决吃水难活动，得到众多企业响应和支持，首批10家企业捐助的资
金、物资折款共计735万元，集中帮扶45个贫困村解决吃水难问题，至2005年底，全
部工程建设竣工并通过验收。
发扬艰苦奋斗精神，扎实苦干改变面貌。自力更生，艰苦奋斗，一直是山东省贫
困地区干部群众改变落后面貌的优良传统。扶贫开发进入新阶段后，这种精神继续在
贫困地区发扬光大，并被赋予了“干事创业、加快发展”的新内涵。贫困群众的思想
观念发生根本转变，由扶贫攻坚时的“要我变，要我干”，变成“我要变，我要干”
。沂蒙山区的许多乡镇通过引导发展农民专业合作经济组织，由农民群众自发组织起
连片工程会战，有计划、大规模调整农业结构，实现了荒山治理一片，林果发展一片
，群众脱贫致富一片。