1991-2005年，山东省农业综合开发管理创新机制体制，加强项目管理和资金管
理，项目建设质量和效益不断提高。
一、项目管理
(一)规划编制与项目评估
1988-2005年，山东省农业综合开发办公室(简称省农发办)和省财政厅按照省委
、省政府农业和农村经济发展的总体部署和要求，在各市规划基础上，先后编制《山
东省黄淮海平原农业开发研究》《山东省农业综合开发“九五”规划》《山东省农业
综合开发“十五”规划》等综合性开发规划，作为提报项目、申请立项开发的依据。
《山东省黄淮海平原农业开发研究》作为第一个农业开发的中长期规划，明确全省立
项实施农业开发的战略地位、战略设想、战略重点和战略措施，确定了开发建设的重
点区域、重点内容。《山东省农业综合开发“十五”规划》根据全省农业、农村工作
面临的新形势，提出“区域化布局、规模化开发、基地化建设、标准化生产、产业化
经营、外向化发展”的思路，保证了新阶段农业综合开发的实施。同时，编制《山东
省1997-2002年土地治理规划》《山东省黄河三角洲1000万亩商品粮棉基地建设规划
》等专题规划。1995年，省政府向国务院呈报《关于将黄河三角洲地区开发建设100
0万亩商品粮棉基地项目列入国家“九五”计划和2010年远景目标的请示》。在规划
的基础上，编制出项目建议书，作为申报项目、进行项目可行性研究的依据。山东省
项目建议书提报审查工作放在市级农发办，省农发办只对单独立项的中型灌区节水配
套改造、新农村建设试点等项目进行审查。
切实加强项目可行性研究，通过资料搜集、实地勘察、报告编写、专家论证，每
年形成达到国家规定标准的各类科研报告300余份。
农业综合开发项目评估，由省农发办按规定组织评估。
(二)项目申报审批
1988-1993年，黄淮海平原农业开发和黄河三角洲农业开发项目报批三年一期，
分年度实施。1994年，黄淮海平原农业开发和黄河三角洲农业开发项目合并为农业综
合开发，计划一年一定，逐年编报下达。2003-2005年，按照国家农发办《农业综合
开发项目调整、变更和终止有关事项的规定》，严格执行经批复的年度计划，项目变
更按程序报批。
(三)项目实施
1991-2005年，县级农发办接到年度计划后，组织指导项目单位编制实施方案；
在项目实施过程中加强监督，落实质量管理责任和管理措施；实行招投标制和公示制
，提高项目资金透明度，主动接受农民群众和社会监督，确保项目实现预期效益。
(四)竣工验收
1988年后，全省建立三级验收制度：县级农发办对项目建设的每道工序、每个单
项工程进行验收，市级农发办每年对每个单独立项的项目进行验收，省级每年按不少
于开发县总数的1/3进行抽验。山东省在国家农发办先后7次农业综合开发项目验收或
验收考评中获得较高评价。
图6-1 农业综合开发建设工程在抵御旱涝灾害方面发挥了重要作用，促进了农业的持
续稳定发展。图为农业综合开发中的水利建设工程--机井房
2003年6月，中央电视台《焦点访谈》报道安丘市2002年项目建设中存在的问题。省
委书记张高丽、省长韩寓群分别作出批示，要求认真处理和整改。7月11日，省农发
办、省财政厅下发通知,对全省开发项目、资金进行大检查。7月17日，财政部通报取
消安丘市开发县资格。9月，财政部驻山东省专员办事处对潍坊、东营、德州、临沂
、烟台5市2000-2002年农业综合开发项目和资金使用情况进行检查。检查认为，山东
省农业综合开发工作存在一些问题，但总体上为农业发展作出了贡献。
(五)运行管护
1991-2005年按照“以工程养工程”“谁受益，谁负担”和“经济自立”的原则
，坚持建管并重、边建边管，采取多种方式加强对工程的运行管护。在全省土地治理
项目区1996-2000年的工程中，水源工程完好率80％，输排水系统84％，机械设备80
％，机电井87％，仓库84％，晒场87％，防护林81％；2001-2004年的工程中，水源
工程完好率92％，输排水系统93％，机械设备92％，机电井96％，仓库92％，晒场9
1％，防护林92％。项目运行管护工作取得显著成效，在抵御旱涝灾害方面发挥了重
要作用。
二、资金管理
1988年后，根据国家农发办有关制度和办法，结合山东实际，省农发办先后制定
《山东省农业综合开发项目与资金管理暂行办法》《山东省农业综合开发资金县级报
账提款暂行办法》《山东省农业综合开发资金管理补充规定》，形成以项目定资金，
专款专用、专账核算、专人管理和县级财政报账制的财务管理原则，为农业综合开发
资金管理提供了重要制度保证。
(一)投入机制、配套政策与投入方式
农业综合开发实行“国家引导、配套投入、民办公助、滚动开发”的投入机制。
财政资金实行中央与地方按一定比例配套投入。1988-1993年，山东省与中央财政按
1∶1的比例配套投入，山东省、市、县三级配套为25％、10％和65％。1994-1999年
，山东省与中央财政仍按1∶1比例配套，除1994年按承担地方财政配套资金总额的5
0％比例配套外，其他年度均按国家规定的70％比例进行配套。2000-2003年，山东省
与中央财政按1∶1.2的比例配套投入，省级财政仍承担70％。2004年，山东省与
中央的配套比例仍为1∶1，省级财政仍承担70％，县级的配套资金，实行区别对待，
对省委、省政府确定的30个经济弱县以及菏泽市牡丹区的县级配套资金，由省财政承
担。除财政投入外，农业综合开发项目还需项目单位自筹一定资金。土地治理项目自
筹资金，包括项目区乡村集体自筹资金和农民自愿筹资投劳。2005年前，山东土地治
理项目自筹资金达到中央财政投资的70％。产业化经营项目自筹资金达到项目总投资
的1/3以上。
农业综合开发实行财政资金无偿和有偿相结合的投入方式。原则上投入公益性的
财政资金实行无偿使用，投入非公益性的财政资金实行有偿使用。1988-2000年，山
东省土地治理项目中央财政无偿、有偿投入各占50％，产业化经营项目全部为有偿投
入。2001-2003年，根据各类项目公益性和非公益性投入大小，确定中央财政资金无
偿、有偿投入比例。山东省土地治理项目为85∶15，多种经营项目为15∶85，农业高
新科技示范项目为80∶20。自2004年起，土地治理项目全部改为无偿投入，产业化经
营项目无偿投入比例提高，其中2004年规定产业化经营项目中的龙头项目无偿、有偿
投入比例为20∶80，种养项目为30∶70。2005年所有产业化经营项目无偿、有偿投入
比例全部为25∶75。2005年，山东开始实施投资参股项目，以财政资金入股的方式，
支持企业发展，同时对产业化经营龙头项目实行贷款贴息扶持。
(二)有偿资金管理
1988年，农业综合开发有偿资金由山东省农村经济开发投资公司负责。
1989年起，按照《关于对黄淮海平原农业开发资金管理若干问题的通知》，黄淮
海平原农业开发项目资金的无偿投资和有偿使用资金均由财政部门负责管理。有偿使
用资金由市地与省签订借款合同，实行统借统还。
1995年12月15日起，执行财政部《国家农业综合开发财政有偿资金管理暂行规定
》，明确有偿资金来源、占用费率、中央级有偿资金的回收期限等问题，由财政部门
负责有偿资金的管理。
1998年12月31日起，执行财政部《农业综合开发财政有偿资金管理暂行规定》，
进一步明确财政有偿资金来源、使用和管理原则、借用条件和程序、使用范围等问题
。
2000年1月12日起，执行财政部《农业综合开发财政有偿资金延期还款和呆账处
理暂行规定》，至2005年，山东省对到期的1亿元农业综合开发土地治理项目中央财
政有偿资金延期还款；对2001年以前到期的部分土地治理与产业化经营项目、2002-
2004年到期的部分产业化经营项目和高新科技示范项目中央财政有偿资金计11163万
元，进行呆账核销。
三、部门协调
全省各级党委政府高度重视部门协调工作，采取有效措施，充分发挥各部门的作
用，推动农业综合开发事业的健康发展。1.成立农业综合开发领导小组。由各级党委
政府分管领导牵头，各有关部门负责人参加，统一组织协调各部门的力量，研究确定
农业综合开发的方针、政策、制度、办法和阶段性资金与项目安排方案。2.组建联合
办公室。各有关部门抽调专业人员参加联合办公室，直接参与项目管理工作。山东省
利用世界银行贷款加强灌溉农业二期项目管理，采取该形式。该项目取得成功，被世
界银行称为在中国做得最成功的农业项目。3.成立专家组。聘请技术专家，成立专家
组，为农业综合开发工作提供技术支撑。