1990-2005年，山东省人口发展经历了“八五”“九五”和“十五”三个五年计
划期。省人口计生委负责编制三个五年人口计划和年度人口计划草案，并对每个年度
的人口计划实施管理。2003年，山东省开展人口发展战略研究，并以此编制“十一五”
时期人口发展规划。
一、人口计划编制
山东省人口计划编制坚持以政策为依据,充分考虑全省人口结构和计划生育工作
基础等差别，坚持实事求是, 体现既严格控制人口增长，又要保证经过最大努力能够
实现目标的原则；坚持采取自下而上、自上而下、上下结合方法，本级人口计划要与
上级下达的人口计划协调一致，年度计划要与五年计划和中长期发展规划相衔接的原
则。
编制下达年度人口计划以滚动的形式提前一年进行， 其内容包括上年实际数、
本年预计数、下年计划数和第三年框架计划数四部分。
县级人口计划是衔接上级计划和实施基层生育管理最关键的一级计划。 1993-
2005年，省人口计生委高度重视县级人口计划的编制。编制县级人口计划严格遵循以
下程序：每年4月份开始，组织部署全县调查摸底。重点摸清4个底数：摸清当年4月1
日前已婚未安排过生育计划，按政策需要安排生育一孩的人数；摸清当年4月1日至下
年3月底前符合有关规定需要生育二孩的人数；已有生育指标(含一孩二孩)但到3月底
前仍未怀孕的人1999年度山东省人口计划方案一览表
表6-2
┌─────┬──────┬──────┬──────┬────────┐
│ │1997年实际数│1998年预计数│1999年计划数│2000年框架计划数│
├─────┼──────┼──────┼──────┼────────┤
│年末总人口│8785.1 │8838.0 │8896.2 │8943.2 │
│(万人) │ │ │ │ │
├─────┼──────┼──────┼──────┼────────┤
│出生人数 │98.8 │111.9 │115.1 │115.1 │
│(万人) │ │ │ │ │
├─────┼──────┼──────┼──────┼────────┤
│出生率 │11.28 │11.58 │12.98 │12.90 │
│(‰) │ │ │ │ │
├─────┼──────┼──────┼──────┼────────┤
│自然增长率│4.63 │5.46 │6.22 │6.14 │
│(‰) │ │ │ │ │
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说明：计划数为国民经济和社会发展计划数据，实际数为统计公报数据
数；摸清当年4月1日至下年3月底准备初婚的人数。每年5月20日前后，以乡镇为单位，
对持当年生育证还没有生育的再组织一次孕情普查， 最后落实到3月底没有怀孕的计
划内一孩二孩数，与其他3个底数一起报县级计生委。每年6月初, 县计生委集中审核
汇总各乡镇(含直属各单位)上报的调查摸底数字，分析其可靠性和准确性，并根据1-
5月份实际出生和孕情检查情况， 预测当年人口计划执行结果。根据汇总和当年人口
计划执行情况，预测下年度全县符合政策生育的人数。同时，根据本地工作基础和实
际控制能力, 预计可能出现的不符合政策生育的人数。这两组人数之和即作为下年度
人口出生计划的初步方案。 依据初步方案，于7月份协同县级计划委员会对原定的下
年度框架计划进行调整，同时提出第三年框架计划，形成下年度人口计划草案。经本
级人大常委会审议通过后， 于8月份将下年度人口计划草案及时报上一级计生委和计
划委员会。同时，将符合政策生育的人数作为下年度人口生育计划指标以签订责任书
的形式下达给各乡镇。
二、人口计划管理
1991年2月，国家计生委、国家计委、财政部、人事部、民政部、公安部、国家
统计局7部门下发《关于印发〈人口计划管理暂行办法〉 的通知》，明确人口计划管
理的主要任务是根据国家的人口政策和国民经济及社会事业发展状况，科学确定人口
发展目标；编制、上报、下达和落实人口计划；检查和监督计划执行情况。
省计生委作为全省人口计划管理的职能部门， 除会同省计划委员会组织人口预
测，编制、上报、下达省级年度人口计划外，主要负责人口计划的日常管理，包括指
导基层科学合理安排落实人口计划、分析预报人口计划执行结果、检查考核人口计划
执行情况、 总结推广人口计划管理和实施的经验等。1994年3月，省计生委印发《山
东省县、乡、村计划统计工作管理规程》《人口计划与统计工作管理规程》，从具体
操作层面对全省基层人口计划管理提出规范要求。
2002年6月20日，省计生委、省公安厅联合下发通知，印发《山东省〈计划生育
服务手册〉发放办法(试行)》和《山东省〈生育证〉管理办法(试行)》，决定取消一
孩生育证制度而实行注册制度，二孩生育仍实行审批制度。为进一步强化基层人口计
划管理， 严格依法办事，努力提高群众的满意程度，2005年9月，省人口计生委和省
公安厅联合下发《关于开展〈计划生育服务手册〉和〈生育证〉管理情况检查的通知》，
在各地自查的基础上， 对济南、淄博、烟台、威海、莱芜、日照、滨州、聊城8市进
行检查。
1991-2005年，省及17市连年完成年度人口计划。1993-2005年，140个县 (市、
区)连年完成年度人口计划。
“八五”“九五”“十五”时期山东省人口计划执行情况一览表
表6-3
单位：万人
┌──────────┬──────────┬─────┐
│ │期末总人口控制计划数│实际完成数│
├──────────┼──────────┼─────┤
│“八五”(1991-1995) │9010 │8705 │
├──────────┼──────────┼─────┤
│“九五”(1996-2000) │9400 │8997 │
├──────────┼──────────┼─────┤
│“十五”(2001-2005) │9300 │9248 │
└──────────┴──────────┴─────┘
说明：“八五”“九五”期末人口控制目标数为《山东省国民经济和社会发展十年规
划及第八个五年计划纲要》数据，“十五”期末人口控制目标数为《山东省“十五”
人口和计划生育事业发展规划》数据；实际完成数为统计公报数据
三、人口发展战略研究
2001年8月24日，年度第二次全省人口与计划生育领导小组全体成员会议召开。
会议决定，由省发展计划委员会牵头，组织公安、统计、计生等部门，邀请有关专家
参加，对全省未来人口控制目标提出切实可行的预测方案，报请省委、省政府研究决
策。2003年7月起正式启动人口发展战略专题研究。
研究利用第五次人口普查资料， 以2000年为基年，采取因素预测法，对未来50
年山东省总人口及其变动的诸因素逐一进行定量预测。预测内容包括出生人口预测、
死亡人口预测、流动人口预测及总人口预测，并派生出人口年龄结构预测数据。出生
人口预测采用人口学中孩次递进生育理论和生命表技术，以各孩次育龄妇女平均生育
年龄和各孩次总和递进生育率为控制变量，建立各孩次不同平均生育年龄下的生育表
数学模型。死亡人口预测采用生命表技术。流动人口预测采用回归分析技术，引入人
口流动推拉力理论，以城镇居民可支配收入、乡村人口比重与全国平均水平的差异系
数为控制变量，建立数学模型。
预测结果表明， 未来20年内，山东省人口将持续增长，但三种自然增长模式的
预测结果全省总人口均不过亿，大约在9792万人——9815万人，平均每年自然增长约
36万人；2024年进入人口自然负增长阶段，人口自然增长将逐渐下降，21世纪30年代
平均每年人口自然负增长约32万人，40年代平均每年人口自然负增长约56万人。
2000-2050年山东省人口发展预测情况一览表
表6-4
单位：万人
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│方案 │人口总量 │人口高峰年│高峰年总人口│2003-2020年平均自然增长率(‰) │人口自然负增长年│
│ ├───┬───┬───┬───┬───┤ │ │ │ │
│ │2005年│2010年│2020年│2030年│2050年│ │ │ │ │
│ │ │ │ │ │ │ │ │ │ │
├────┼───┼───┼───┼───┼───┼─────┼──────┼─────────────────┼────────┤
│第一方案│9247 │9488 │9799 │9687 │8772 │2023 │9815 │4.44 │2024 │
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│第二方案│9240 │9479 │9792 │9673 │8756 │2023 │9807 │4.40 │2024 │
├────┼───┼───┼───┼───┼───┼─────┼──────┼─────────────────┼────────┤
│第三方案│9234 │9460 │9779 │9652 │8726 │2023 │9792 │4.31 │2024 │
└────┴───┴───┴───┴───┴───┴─────┴──────┴─────────────────┴────────┘
资料来源：山东人口发展战略研究课题组编著的《山东人口发展战略研究》，山东人
民出版社2005年7月版
四、山东省“十一五”人口发展规划
2005年，根据《山东人口发展战略研究》成果，山东省制定2006-2010年“十一
五”人口发展规划，确定“十一五”人口发展目标，展望至2020年的人口发展。
“十一五” 人口发展目标：继续稳定低生育水平。至2010年，全省总人口不突
破9600万人，符合政策的生育率保持在95%以上，妇女综合避孕率保持在85%以上，年
均人口出生率、 自然增长率分别控制在13‰和6‰以内；出生人口素质明显提高，出
生缺陷发生率降到6‰以下； 出生性别结构明显改善，出生婴儿性别比控制到正常范
围以内； 全面提高农村九年制义务教育质量，高中阶段毛入学率达到85%，15岁及以
上人口受教育年限提高到9年以上， 稳步提高高等教育大众化水平，高等教育毛入学
率达到26%； 有效缓解城乡之间、区域之间发展差距扩大的势头，人口城镇化水平达
到50%，人居环境质量有较大改善；城乡就业水平有所提高，城镇登记失业率控制在4
%以内； 进一步完善城镇社会保障体系，全面推行对农村部分计划生育家庭奖励扶助
和对计划生育特困家庭救助制度，积极推进农村社会保障体系建设。
2020年人口发展展望： 保持低生育水平，全省期末总人口，控制在9800万人以
内，合法生育率保持在95%以上，妇女综合避孕率保持在85%以上；出生人口素质不断
提高， 出生缺陷发生率明显降低；普及高中阶段教育，高等教育毛入学率达到50%以
上，实现高等教育普及化；女婴生存环境明显改善，出生人口性别比稳定在正常值范
围； 城乡之间、区域之间差距扩大的趋势得到扭转，人口城镇化水平达到60%左右，
人居环境质量明显改善；建立起全方位、多层次的社会保障体系。