1989-2005年，山东省委、省政府认真贯彻中共中央、国务院一系列重要指示精
神，充分发挥党和政府在人口和计划生育工作中的主导作用，坚持物质资料生产和人
类自身生产一起抓，综合运用法律、行政、教育、经济等手段，做到了人口与发展统
筹考虑、综合决策、协调推进。
一、领导责任体系
20世纪80年代末至90年代前期， 针对20世纪80年代中期生育政策开小口、堵大
口，全省人口出生激增的严峻形势，省委、省政府从指导思想、工作思路、责任目标、
政策措施上加大领导力度，在全国较早确立起以“人均占有”指标考核各级党委、政
府经济建设实绩的指导思想。 1989年山东省《政府工作报告》 中，把计划生育列为
1989年全省经济和社会发展的十项基本任务之一。省政府公布十项人均主要经济指标，
促进各级党政领导树立“人均观念”。1991年，省委、省政府在制定“八五”计划时，
明确提出“一高一低一上” (经济发展速度要高于全国平均水平，人口增长幅度要低
于全国平均水平，国民经济整体素质再上一个新水平)的奋斗目标。
为实施人口发展规划目标，省委、省政府确立“严格计划管理、严格执行政策、
严格领导责任” 的思路。1989年6月，省委、省政府印发《关于加强计划生育工作的
决定》，要求各级党委、政府要“真正把计划生育工作纳入两个文明建设的总体布局，
摆到重要的位置上，由主要领导亲自抓，分工专人靠上抓”“层层落实各级领导人口
目标责任制”“把计划生育搞得如何，作为衡量党委和政府政绩的一项重要标准”。
1990年10月，省纪委印发《关于共产党员违反计划生育政策法规党纪处分的若干规定
(试行)》。同年，省委组织部下发通知，分别对党员、领导干部带头执行计划生育政
策提出要求。 1991年5月，省委印发《进一步搞好计划生育工作严格控制人口增长致
全省党员团员干部的公开信》，形成强大的领导力度和声势。
针对20世纪90年代初， 全省进入低生育水平，而低生育水平始终面临巨大反弹
压力的局面，省委、省政府坚持把人口和计划生育工作纳入经济社会发展总体规划，
把稳定低生育水平作为首要任务、根本任务，为做好新时期人口计生工作指明了方向。
1996年4月， 省委、省政府作出《关于进一步加强计划生育工作的决定》，要求加强
领导、强化措施，从人口工作上确保全省现代化建设战略目标的实现。1998年11月，
中共山东省第七次代表大会把计划生育列为实施科教兴鲁、经济国际化、城市化和可
持续发展“四大战略”的重要内容。进入21世纪，省委、省政府把人口和计划生育工
作作为落实科学发展观、建设社会主义新农村、构建和谐社会的重要内容，每年召开
省委常委会、省长办公会和省人口与计划生育领导小组会议，听取人口和计划生育工
作汇报， 及时研究解决影响人口工作发展的重大问题。 山东省国民经济和社会发展
“八五”“九五”“十五”计划把人口自然增长率和总人口作为重要规划指标。2005
年5月， 在开展人口发展战略研究的基础上，省委、省政府作出《关于认真落实科学
发展观进一步加强人口和计划生育工作的决定》，围绕至2022年前后实现全省总人口
不过亿即回落的奋斗目标，确立不同时期的总体工作思路和保障措施。
二、人口目标管理责任制
1988年，副省长赵志浩代表省委、省政府同各市(地) 市长(专员)签订人口目标
管理责任书，标志着全省人口和计划生育工作以党政两个一把手亲自抓负总责、各有
关部门齐抓共管为特色的目标管理责任制开始实行。 此后，从省到市、县、乡、村,
层层签订《人口目标管理责任书》(后逐步完善为《人口和计划生育目标管理责任书》),
明确各级党委、政府及其主要负责人负有完成本地区人口计划、做好计划生育工作、
落实基本国策的主要责任。
图6-31 2003年4月1日， 省委、省政府在济南召开全省人口资源环境工作座谈会。省
委副书记、代省长韩寓群代表省委、省政府与各市负责人签订《人口目标管理责任书》
作为配套措施,山东省还对各级领导干部实行计划生育离职审计、追踪奖惩制度,
对后进单位实行越级重点管理、 计划生育“一票否决”制度。1989-1992年，山东省
连续4年组织直接考核到县的大规模人口抽样调查，对各县(市、区) 完成人口责任目
标的情况进行严格考核。 1990-1999年，省委、省政府连续10年召开人口与计划生育
目标责任执行情况奖惩兑现大会，公布考核结果，严格兑现奖惩。至2005年，逐步形
成“确立责任目标、制定考核方案、组织抽样调查、综合评分评估、兑现责任奖惩”
的人口目标管理责任制考核模式。各级党委、政府及两个一把手抓紧抓好人口和计划
生育工作的责任感、紧迫感和自觉性明显加强，各有关部门齐抓共管和全社会积极参
与的局面初步形成。
三、综合治理机制
省委、 省政府在《关于认真贯彻落实〈中共中央国务院关于加强人口与计划生
育工作稳定低生育水平的决定〉的实施意见》《关于认真落实科学发展观进一步加强
人口和计划生育工作的决定》中，明确提出建立党委、政府统一领导、人口与计划生
育领导小组组织协调、相关部门分工负责的管理体制；要求各级人口与计划生育领导
小组成员单位要建立经常性协作配合机制，就人口计生工作中一些热点、难点问题进
行共同调研，制定出台相关政策措施，搞好工作部署和督察落实。积极推进建立政府
调控机制同社会协调机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量同
社会调节力量互动的公共管理网络，充分利用社会资源做好人口计生工作，积极构建
相关部门齐抓共管、综合治理的新机制。
为规范省直有关部门计划生育工作职责， 1989年， 省计划生育领导小组制定
《省级有关部门计划生育工作职责分工及考评意见》，明确了39个省级部门的计划生
育责任。根据形势任务的发展变化，1998年、2000年和2003年，分别对省直部门人口
和计划生育工作职责进行了修改完善。2004年起，采取每年选择部分重点部门，列出
年度工作任务的办法，使工作职责更加明确、规范、具体。为确保各有关部门人口和
计划生育工作责任落实到位，各级都根据相关部门工作特点，将其承担的人口和计划
生育工作职责具体化，明确各部门的任务、目标和责任，并由党委、政府与各部门签
订人口与计划生育职责目标责任书。各部门把工作任务层层分解，在系统内逐级签订
履行计划生育职责责任书，抓好督促检查和落实，初步建立起部门人口和计划生育垂
直负责体系，形成部门既向同级党委、政府负责，又向上级业务部门负责的工作局面。
为加强各保障体系之间、 职能部门之间的横向协调，各级逐步建立起领导小组
例会制度、职责部门联席会议制度、部门内部“一把手负责、分管领导主抓、承办科
室落实”制度和工作调度通报制度等，推进部门人口计生工作职责明确化、工作责任
具体化、工作程序规范化、工作落实日常化。1998年，山东省建立省直17部门联系17
市制度，省计生委建立领导班子成员和业务处室联系相关部门制度，从源头上介入，
推动政策协调、工作联动、信息共享。一些地方推行各保障体系联席会议、联手调研、
联合决策制度，积极采取共同调研、联合开会、联合发文等形式，建立人口和计划生
育综合治理的经常性工作机制，推动关键问题的解决和落实。
省人口与计划生育领导小组作为省委、 省政府领导计划生育工作的组织协调机
构，每年定期召开会议，听取成员单位工作汇报，研究、协调解决人口和计划生育工
作中的困难和问题。进入21世纪，山东省烟台、滨州、聊城等市根据部门职能特点，
将人口和计划生育领导小组成员单位分类组建起人口计生工作绩效监督保障体系、人
力资源保障体系、宣传教育保障体系、管理服务保障体系、科技服务保障体系、财力
物力保障体系、法律维权保障体系和群众工作保障体系等，明确各体系的人口计生工
作职责和牵头单位，建立起党委、政府--人口与计划生育领导小组--各大保障体系--
各职能部门的领导责任体系。全省对这一做法予以总结推广，各级进一步建立完善了
相关部门分工负责体系，为人口计生工作综合治理提供了组织保障。