一、护照管理
20世纪80年代， 山东省外办获得护照颁发权；90年代，青岛市、烟台市、威海
市外办先后获得护照颁发权。为切实做好护照颁发和管理工作，省外办和有关市外办
按照外交部关于护照颁发管理的要求，认真研究制定护照颁发与保管的规章制度，不
断简化手续，提高办事效率，加大护照收缴力度，及时发现和解决在护照颁发过程中
遇到的各种问题，利用护照颁发实行“二次把关”，严格查验护照申请人员的身份，
严防漏洞弊端，有效维护了因公护照的信誉，确保了全省因公出国(境)工作的良好秩
序。
(一)护照颁发制度规定
1978年9月27日，外交部授予山东省外办因公护照颁发权，1979年5月5日开始颁
发护照。其后，青岛市外办(1984年)、烟台市外办(1985年)、威海市外办(1988年)先
后被外交部授予护照颁发权。按照地域管理权限，省外办负责为青岛、烟台、威海三
市之外的因公出国(境)人员颁发证照。按照授权规定，山东省各护照颁发机关的因公
护照颁发和管理工作受外交部领导和监督，并严格按照党中央、国务院和省委、省政
府的有关规定，根据人员隶属关系、出国(境)人员的实际对外身份，为全省因公出国
(境)人员颁发相应的因公证照。
1995年6月，外交部印发《关于省(自治区、直辖市)党委常委和广州等16个副省
级城市的领导人临时因公出国持用护照种类的规定》。内容有：根据国务院关于《中
华人民共和国护照签证条例》及有关规定，外交护照发给各省、自治区、直辖市担任
现职的党委书记、副书记，省长、副省长，主席、副主席，市长、副市长，人大常委
会主任、副主任，政协主席、副主席，外事办公室主任、副主任。考虑到广州等16个
市已被批准为副省级市，经报国务院批准，同意该16个副省级市的市委书记、市长、
市人大常委会主任、市政协主席在以现任职务作为对外身份率团或参团出国(境)访问
时，可持用外交护照，由各相关省外办按有关手续核发；如以其他身份出国(境)，应
按其实际出国(境)身份发给相应的护照。并规定：鉴于我国的外交护照颁发范围已经
过宽，不宜再扩大到省(自治区、直辖市)党委常委。
1997年1月，教育部、公安部、外交部下发《关于公派留学人员出国留学同意持
用因私普通护照的通知》。考虑到国家对出国留学人员的政策趋于宽松，出国留学人
员无论在外时间长短，均可视为个人行为，且国际上留学人员多持用因私护照的情况，
决定从1997年3月1日起，公派留学人员出国留学，不论在境外停留的时间长短，原则
上均持用因私普通护照。
1999年11月，外交部印发《关于地方发照机关因公护照颁发和管理的暂行规定》，
明确了各类护照的颁发对象。(一)外交护照的颁发对象为：各省、自治区、直辖市担
任现职的党委正、副书记，正、副省长，正、副主席，正、副市长，纪律检查委员会
副省级书记、副书记，人大常委会正、副主任，政协正、副主席，外事办公室正、副
主任，副省级市的市委书记、市长、市人大常委会主任、市政协主席。(二)公务护照
颁发对象为：地方党政机关县、处级(含副县、处级)以上因公出国人员以及各省、自
治区、直辖市、副省级市党委、人大、政府、政协派出的代表团中在党政机关任职的
人员。(三) 其他因公出国人员颁发因公普通护照。2000年6月，外交部下发《关于进
一步明确地方发照机关外交、公务护照颁发范围的通知》，对外交、公务护照颁发范
围作了进一步界定。 2001年2月，外交部下发《关于为各省、自治区、直辖市党委常
委颁发外交护照的通知》。《通知》规定：考虑到省、自治区、直辖市党委常委一般
都兼任党政重要职务，经国务院批准，从2001年3月1日起，各省、自治区、直辖市党
委常委出国可持用外交护照。
2002年8月，省外办印发《山东省因公护照颁发和管理工作实施细则》，规定：
外交护照颁发给担任现职的省委书记、副书记、常委，省政府省长、副省长，省纪律
检查委员会副省级书记、副书记，省人大常委会主任、副主任，省政协主席、副主席，
省外办主任、副主任；济南、青岛两市的市委书记、市长、市人大常委会主任、市政
协主席。公务护照颁发给党政机关县、处级(含副县、处级)以上因公出国(境)人员，
包括：各级人民政府和党委机关工作人员中，现职县、处级(含副县、处级)以上人员，
人大日常办公机构、政协日常办公机构机关工作人员中，现职县、处级 (含副县、处
级)以上人员；人民法院、人民检察院机关工作人员中，现职县、处级(含副县、处级)
以上人员；工会、共青团、妇联机关工作人员中，现职县、处级(含副县、处级)以上
人员；省级民主党派的主席、副主席，主任、副主任。另外规定，在党政机关任职的
副县、处级(不含)以下人员，参加省级领导以现职身份率领的代表团出国(境)访问时，
可持用公务护照，但出访返回后其所持公务护照应予注销。《实施细则》还对颁发护
照的程序及要求，因公护照的收缴、保管、遗失和申请换发因私护照的处理以及空白
护照管理、监督与处罚等作出明确规定。
2002年3月18日，外交部领事司下发通知，指出：为适应改革开放的新形势，决
定自2002年4月1日起，新派出劳务人员改持因私普通护照。
(二)护照颁发情况
因公护照分为外交护照、 公务护照、公务普通护照三类。因公护照的颁发主体
是外交部及其授权的各省、自治区、直辖市外办以及其他有关设区市外办。因公护照
的颁发对象是党政机关、人民团体、企事业单位出国从事友好访问、经济贸易、科技、
教育、文化、体育交流等公务活动人员。根据外交部《因公护照颁发条例》，外交护
照颁发给副省部级以上人员，由外交部统一颁发；公务护照颁发给党政机关副处级以
上人员；公务普通护照颁发给其他出国(境)从事公务人员。
为适应改革开放的需要，外交部于1978年9月27日下发通知，授权各省、自治区、
直辖市外办为本地从事“三来一补”(来料加工、来件装配、来样加工和补偿贸易)项
目的因公出国人员颁发护照。省外办于1979年5月5日颁发了全省第一本因公护照。此
后， 外交部先后于1985年和1988年，分别授权青岛、烟台、威海3市为本市因公出国
人员颁发护照，为山东省全方位、多渠道、多层次对外开放提供了极大便利。山东省
发照工作迅速发展，发照数量由最初的几十本，逐渐增加到上万本，护照颁发对象由
原来仅从事“三来一补”项目人员，逐步扩大到从事友好访问、经济贸易、科技交流、
文化体育交流、留学进修、培训学习、外派劳务、出席国际会议等各行各业人员，为
全省改革开放发挥了重要作用。
随着对外交往的不断扩大， 因公护照的发照量逐年增加，在因公护照颁发和管
理方面发生了一些问题。主要是：一些地方和单位审批把关不严，通过劳务渠道从事
非法移民、异地办照等问题时有发生；个别外办公务护照颁发范围过宽，护照收缴保
管工作措施不力，因公护照流失严重等。为纠正这些问题，规范颁照工作，切实加强
管理，1999年11月，外交部印发《关于地方发照机关因公护照颁发和管理的暂行规定》，
进一步明确了颁发护照的授权范围、各类护照的颁发对象、颁发护照的程序要求、因
公护照的收缴保管和违反规定的处罚措施等。为认真贯彻《暂行规定》，2002年8月，
省外办印发《山东省因公护照颁发和管理工作实施细则》，进一步规范全省因公护照
的颁发和管理工作。
为切实加强护照颁发管理工作，自1991年开始，省外办在各市(地) 外办实行因
公出国护照专办员制度，后又陆续在出国任务较多的省直有关部门、大型重点企业、
外派劳务公司和高等院校中推广专办员制度，使之经过业务培训持证上岗。青岛、烟
台、威海市先后在市直部门和重点企业建立了专办员队伍。
1995年后， 因公护照的制作和收缴保管工作的自动化建设不断加强。外交部为
省外办装备了微机，培训了工作人员，结束了长达十几年的人工书写护照资料时代，
跨入电脑打印护照时代，大大提高了工作质量和效率。护照版本相应革新，由过去的
大本护照逐步改为国际民航组织推荐的标准尺码小本护照，便于携带、查验，初步实
现了与国际接轨。在此基础上，研制开发了与发照工作有关的出国任务审批和护照签
证信息管理系统， 规范了办案程序，减轻了劳动强度，方便了查询统计。1998年8月
底， 外交部领事司电脑网络安装组来山东，为省外办和青岛、烟台、威海市外办4个
发照机关安装了新一代《全国因公出国电脑管理系统》 ；9月初，省外办实现了颁发
护照与外交部领事司护照颁发系统联网。
为适应信息化建设需要， 2003年，省外办组织力量，自主研发《山东省因公出
国管理系统》。项目立足于全省因公出国管理工作的需要，应用计算机网络、信息管
理和通信技术，建立了一个覆盖全省的因公出国管理系统。该系统在实用性和系统扩
展性、安全和保密性能方面均有较大突破，标志着山东省护照颁发工作进入了自动化、
信息化新阶段。
二、签证管理
1991年6月，外交部印发《关于申办外国签证体制、机构及人员配备的有关规定》，
进一步加强对因公出国人员申办外国签证工作的管理，完善申办外国签证体制、机构
及人员配备，理顺关系，保证申办签证工作的顺利进行。基本内容有：(一)理顺申办
签证体制及内部关系。一是在外交部统一领导下，外交部领事司负责主管、指导全国
因公出国人员申办外国签证工作； 各省、 自治区、直辖市外办负责主管、指导本省
(区、市)因公出国人员申办外国签证工作；在省、自治区外办指导下，各计划单列市、
经济特区和沿海开放城市外办负责本市因公出国人员申办外国签证工作。二是外交部
授权各省、自治区、直辖市、计划单列市和经济特区外办，可自行向外国驻华使领馆
申办签证， 沿海开放城市外办归口由本省、 自治区外办向外国驻华使领馆申办签证
(以下称自办签证单位)。(二)健全自办签证机构，加强人员配备。一是各省、自治区、
直辖市外办对申办外国签证工作要全面负责，建立健全必要的规章制度，认真抓好落
实；各外办主管签证的处、室应配备同工作量相适应的人员，并应选派政治素质好、
组织纪律性强、懂外语并且有一定外事工作经验的干部从事签证工作。二是各自办签
证的外办应对本省(区、市)驻京签证申办机构实行直接领导，对其工作负全责；外办
至少派一人在京主持申办签证工作。三是各自办签证的外办不得委托其他任何中、外
机构和人员代办签证。 1994年2月，外交部办公厅印发《关于自办单位申办签证管理
办法》 ；1995年5月，印发《关于自办单位申办签证管理办法实施细则》，对申办签
证工作有关问题作出更加明确的规定。
1991年7月27日，省外办印发《山东省外派劳务人员申办护照签证工作实施细则》。
规定：(一)山东省国际经济技术合作公司派遣的劳务人员和中央各部委、总公司以及
其他省、自治区、直辖市公司派遣的山东省劳务人员(青岛、烟台除外)由省外办颁发
因公护照。(二) 青岛、烟台、威海3市国际经济技术合作公司派遣的本市劳务人员和
中央各部委、 总公司以及其他省、自治区、直辖市公司派遣的青岛、烟台、威海3市
人员，由3市外办颁发因公护照。(三)青岛、烟台、威海3市公司派遣的省内其他市、
地的劳务人员， 凭3市经贸委的外派劳务人员任务批件和省经贸委出具的确认书，由
省外办颁发因公护照。
1991年8月16日，省外办召开全省第五次护照签证工作会议，传达外交部两个文
件精神，就如何开展护照签证工作，与青岛、烟台、威海市外办以及省政府驻北京办
事处进行具体协商。会议确定：为了加强业务归口管理，协调全省护照签证工作，由
省外办涉外处主管这项工作。青岛市外办可按规定申请自办签证；烟台、威海市外办
的签证工作，原则上归省里统一管理。关于全省申办签证问题，确定：全省护照签证
工作由省外办涉外处统一管理，派2人驻北京专职申办签证。
1986-2005年山东省颁发因公出国护照、申办外国签证统计表
表2-1
┌──┬────┬─────┬──┬────┬─────┐
│年份│护照(本)│签证(人次)│年份│护照(本)│签证(人次)│
├──┼────┼─────┼──┼────┼─────┤
│1986│3804 │ │1996│24457 │33770 │
├──┼────┼─────┼──┼────┼─────┤
│1987│4261 │ │1997│23945 │32778 │
├──┼────┼─────┼──┼────┼─────┤
│1988│5817 │1032 │1998│20498 │23180 │
├──┼────┼─────┼──┼────┼─────┤
│1989│5788 │3040 │1999│21248 │25856 │
├──┼────┼─────┼──┼────┼─────┤
│1990│6802 │4831 │2000│23449 │22414 │
├──┼────┼─────┼──┼────┼─────┤
│1991│11601 │6871 │2001│21003 │31572 │
├──┼────┼─────┼──┼────┼─────┤
│1992│24227 │18377 │2002│21329 │31060 │
├──┼────┼─────┼──┼────┼─────┤
│1993│29455 │25302 │2003│14562 │22923 │
├──┼────┼─────┼──┼────┼─────┤
│1994│24137 │30138 │2004│16007 │26908 │
├──┼────┼─────┼──┼────┼─────┤
│1995│24833 │30687 │2005│14360 │28808 │
└──┴────┴─────┴──┴────┴─────┘