一、机构管理
行政机构管理，主要是对机构的设置和调整进行管理，包括机构的性质、名称、
职能、级别和规模，以及内部机构设置等。
制定机构设置或调整的总体方案。总体方案内容包括机构设置或调整的指导思想
和原则、机构设置或调整的具体意见和理由，方案实施步骤和方法。方案一经批准，
就具有法定行政权威，必须认真贯彻执行。对涉及到全局的方案，还要通过试点，逐
步实施。
规定行政机构设置限额。上级对下级机构设置的管理，主要是规定党委、政府工
作部门设置的数量限额，由当地党委、政府提出具体方案，按程序报批。机构改革方
案中，对地方各级党政工作部门的设置和调整，根据不同情况作出规定。
具体审批机构设置或调整。对新建机构的设置、原有机构的撤销或合并、职能的
调整、级别名称的更改等，按程序进行审查批复。
二、人员编制管理
核定编制总额。全省人员编制总额及全省市、县(市)、乡镇层次的人员编制总额
，由中央机构编制委员会核定；各级党政群机关各部门的人员编制总额由同级机构编
制委员会核定。
制订编制方案。编制方案包括编制总额的内容，制订方案的依据，掌握的基本原
则和控制方式等。较大范围调整的编制方案，多是在进行机构改革、精简整编或政治
、经济、区划等发生较大规模调整时制订。
具体审批编制。需要定编和增减编制的地区和系统向上级呈报编制报告，由上级
审批。同级有关部门增减编制向主管部门报告，机构编制主管部门按照规定的权限进
行审批。
图3-10 2000年3月25-26日，省委、省政府在济南召开全省机构改革工作会议。
三、控制机构编制膨胀
山东省采取多种措施，严格控制机构编制膨胀。除在机构改革期间集中进行机构
调整和压缩编制外，基本每年都召开全省机构编制工作会议，对加强机构编制管理工
作进行部署。认真执行机构编制管理的方针、政策，并通过考核、机构编制年度统计
等进行监督。经过努力，基本抑制了行政机关的机构和人员编制膨胀。1983年，全省
进行机构改革，行政编制总额尚未核定，至12月底，全省党政群机关实有196507人(
不包括单列专项编制的公安司法系统，下同)。1986年，全省行政编制总额129750名
，实有200475人，超编54.5％；2000年编制232066名，实有215112人；2005年编制2
30539名，实有201551人。进入21世纪后，全省行政编制总额未再超员。
(一)加强宏观管理
1991年，省委、省政府下发《关于切实加强机构编制管理严格控制机构编制膨胀
的通知》，强调加强宏观管理，暂时冻结党政群机关的机构与编制；确需调整变动的
，在符合机构改革方向、原则和不突破现有机构编制总额的前提下，进行有增有减的
微调。同时要求完善管理措施，逐步建立起配套有效的控制约束机制，坚决制止上级
业务部门对下级机构编制的干预。
1997年，省委办公厅、省政府办公厅下发《关于认真贯彻执行中共中央办公厅、
国务院办公厅〈关于加强管理防止机构编制再度膨胀的通知〉的通知》，提出贯彻执
行意见：巩固改革成果，防止机构编制再度膨胀；建立健全约束机制，切实加强机构
编制管理；进一步完善机构编制专题呈报和“一支笔”审批制度；严禁业务部门干预
下级的机构设置和编制配备；切实加强对机构编制工作的领导。
2005年8月，省委办公厅、省政府办公厅下发《关于建立机构编制人员与财政预
算相结合管理机制的通知》，要求财政部门把机构编制和人事部门核定的人员，作为
拟定财政预算和核拨经费的主要依据，对未经机构编制部门审核同意设置的机构，不
列入政府预算范围；对超编人员和擅自增加的人员一律不予核拨经费。
(二)清理非常设机构
1993年6月，省委、省政府对省直218个非常设机构进行清理整顿，保留32个议事
协调机构和临时机构，其余非常设机构一律撤销。同时明确规定，保留的议事协调机
构原则上不设办事机构，具体工作由有关职能部门承担。2003年4月，省政府下发《
关于议事协调机构和临时机构设置的通知》，决定省级机关设置各种议事协调机构和
临时机构35个，其中单设办事机构的4个，办公室设在政府部门的2个，在政府部门内
单设机构的6个，具体工作由部门承担的23个；其他政府议事协调机构和临时机构一
律撤销。
(三)乡镇机关事业单位编制实名制管理
2005年，省机构编制委员会下发《关于乡镇机关事业单位实行编制实名制管理的
通知》，决定在全省乡镇机关事业单位实行编制实名制管理。当年全省1510个乡镇中
，有1486个实行编制实名制管理，全省乡镇机构编制和人员出现负增长，与上年相比
，乡镇机关和事业单位(不含教育、卫生)编制减少2160名，人员减少4370名。
(四)实行增人计划卡办法
1997年，省人事厅根据人事部印发的《机关事业单位增人计划卡暂行办法》，结
合山东实际，印发《山东省机关事业单位增人计划卡办法实施细则》。规定凡纳入机
关事业单位职工人数计划管理范围的单位，增加职工均实行增人计划卡办法。机关事
业单位需要增加职工时，须填写计划卡，经人事部门审核签章后，凭卡到有关部门办
理分配、录(聘)用、调动、招收等手续，一人一卡，当年使用。机关事业单位增加职
工后，人事部门凭增人计划卡办理核定套改工资、养老保险、核增工资基金等。
(五)强化监督检查
根据省委、省政府要求，自2005年起，全省各级党委、政府把控制机构编制和财
政供养人员的增长，列入政府年度考核目标，同时作为各级党政领导考核任用的一项
重要内容。各级组织、机构编制、人事、财政、民政、劳动保障、纪检监察和审计等
部门在机构编制和人员管理上形成联动，齐抓共管，切实维护机构编制的严肃性、权
威性和法律效力。
2005年，开展控制乡镇机构编制和实有人数增长情况的专项督察工作。同年9月
，省委组织部、省机构编制委员会办公室、省监察厅和省财政厅组成4个检查组，分
别到随机确定的县(市、区)和乡镇，通过查阅档案资料、工资发放明细表、召开座谈
会和个别访谈、听取汇报等进行督促检查。对发现的问题，向县、乡领导反馈，提出
整改建议；对好的典型进行总结推广，收到良好效果。
同年，省机构编制委员会办公室设立编制综合监督处。各市机构编制委员会办公
室也开始设立监督检查机构，明确职责任务。全省机构编制工作的监督检查体系基本
形成。
1983-2005年部分年份山东省党政群机关编制和实有人数统计表
(按机构层次统计)
表3-27
单位：人
┌──────────────────┬─────────────────────────┐
│项目 │年份 │
│ ├────┬────┬───┬───┬───┬───┤
│ │1983 │1986 │1990 │1995 │2000 │2005 │
├───────────────┬──┼────┼────┼───┼───┼───┼───┤
│总计 │编制│未定 │129750 │219654│229862│232066│230539│
│ ├──┼────┼────┼───┼───┼───┼───┤
│ │实有│196507 │200475 │259553│235018│215112│201551│
├─┬─────────────┼──┼────┼────┼───┼───┼───┼───┤
│其│省直 │编制│未定 │5869 │7118 │7364 │4708 │5199 │
│ │ ├──┼────┼────┼───┼───┼───┼───┤
│ │ │实有│5577 │7069 │7553 │7998 │4853 │5141 │
│ ├─────────────┼──┼────┼────┼───┼───┼───┼───┤
│ │地区 │编制│未定 │5855 │6501 │3763 │ │ │
│中│ ├──┼────┼────┼───┼───┼───┼───┤
│ │ │实有│8277 │5988 │10233 │6599 │ │ │
│ ├─────────────┼──┼────┼────┼───┼───┼───┼───┤
│ │设区的市及所属区、街道│编制│未定 │59043 │51625 │70523 │65628 │59640 │
│ │ │ │ │(含县级 │ │ │ │ │
│ │ │ │ │市及所属│ │ │ │ │
│ │ │ │ │街道) │ │ │ │ │
│ │ ├──┼────┼────┼───┼───┼───┼───┤
│ │ │实有│55090 │67218 │68045 │76411 │63594 │53967 │
│ │ │ │(含县级 │(含县级 │ │ │ │ │
│ │ │ │市及所属│市及所属│ │ │ │ │
│ │ │ │街道) │街道) │ │ │ │ │
│ ├─────────────┼──┼────┼────┼───┼───┼───┼───┤
│ │县级市及所属街道 │编制│ │ │41910 │58996 │27913 │24342 │
│ │ ├──┼────┼────┼───┼───┼───┼───┤
│ │ │实有│ │ │43972 │56949 │26295 │22175 │
│ ├─────────────┼──┼────┼────┼───┼───┼───┼───┤
│ │县 │编制│未定 │58723 │53796 │43564 │41025 │30508 │
│ │ ├──┼────┼────┼───┼───┼───┼───┤
│ │ │实有│72488 │62904 │73108 │45138 │40299 │28987 │
│ ├─────────────┼──┼────┼────┼───┼───┼───┼───┤
│ │乡镇(含县属农村区) │编制│未定 │260(只 │58704 │45652 │86446 │59865 │
│ │ │ │ │列农村 │ │ │ │ │
│ │ │ │ │区) │ │ │ │ │
│ │ ├──┼────┼────┼───┼───┼───┼───┤
│ │ │实有│55075 │57296 │56642 │41923 │72651 │42772 │
│ ├─────────────┼──┼────┼────┼───┼───┼───┼───┤
│ │省垂直管理机构 │编制│ │ │ │ │6346 │50985 │
│ │ ├──┼────┼────┼───┼───┼───┼───┤
│ │ │实有│ │ │ │ │7420 │48509 │
└─┴─────────────┴──┴────┴────┴───┴───┴───┴───┘
说明：1.山东省所辖行政公署在2000年以前陆续改为设区的省辖市，2000年以后无地
级统计数据。
2.1983-1995年，未单列省直垂直管理机构的编制统计，表中与其相关的数据空缺。
3.1983年正值机构改革，未确定编制，表中为当年统计的实有人数。
1983-2005年部分年份山东省省级党政群机关编制和实有人数统计表
(按系统统计)
表3-28
单位：人
┌─────────────┬───────────────────┐
│项目 │年份 │
│ ├────┬──┬──┬──┬──┬──┤
│ │1983 │1986│1990│1995│2000│2005│
├──────────┬──┼────┼──┼──┼──┼──┼──┤
│合计 │编制│未定 │5869│7118│7364│4708│5199│
│ ├──┼────┼──┼──┼──┼──┼──┤
│ │实有│5577 │7069│7553│7998│4853│5141│
├─┬────────┼──┼────┼──┼──┼──┼──┼──┤
│其│省委 │编制│未定 │884 │855 │975 │841 │963 │
│ │ ├──┼────┼──┼──┼──┼──┼──┤
│ │ │实有│831 │1001│890 │902 │834 │915 │
│ ├────────┼──┼────┼──┼──┼──┼──┼──┤
│ │省人大 │编制│国家机关│135 │230 │227 │194 │210 │
│ │常委会 ├──┤实有4296├──┼──┼──┼──┼──┤
│ │ │实有│ │159 │252 │226 │189 │221 │
│中├────────┼──┤ ├──┼──┼──┼──┼──┤
│ │省政府 │编制│ │4017│5254│5485│3085│3463│
│ │ ├──┤ ├──┼──┼──┼──┼──┤
│ │ │实有│ │5349│5581│6159│3266│3463│
│ ├────────┼──┼────┼──┼──┼──┼──┼──┤
│ │省政协 │编制│未定 │92 │93 │103 │134 │163 │
│ │ ├──┼────┼──┼──┼──┼──┼──┤
│ │ │实有│71 │105 │103 │116 │132 │162 │
│ ├────────┼──┼────┼──┼──┼──┼──┼──┤
│ │省民主党派 │编制│未定 │115 │126 │157 │109 │111 │
│ │ ├──┼────┼──┼──┼──┼──┼──┤
│ │ │实有│34 │75 │103 │139 │84 │98 │
│ ├────────┼──┼────┼──┼──┼──┼──┼──┤
│ │省人民团体 │编制│未定 │323 │392 │417 │345 │289 │
│ │ ├──┼────┼──┼──┼──┼──┼──┤
│ │ │实有│345 │380 │476 │456 │348 │282 │
│ ├────────┼──┼────┼──┼──┼──┼──┼──┤
│ │省统计局(曾单列)│编制│ │ │168 │ │ │ │
│ │ ├──┼────┼──┼──┼──┼──┼──┤
│ │ │实有│ │ │148 │ │ │ │
├─┼────────┴──┼────┼──┼──┼──┼──┼──┤
│ │待分配编制 │ │303 │0 │0 │0 │0 │
└─┴───────────┴────┴──┴──┴──┴──┴──┘
说明：1983年正值机构改革，未确定编制，表中为当年统计的实有人数。