一、投资体制改革
随着改革开放的深入，国家对传统的投资体制作了较大的改革，打破了原有计划
经济体制下高度集中的投资管理模式，逐步形成投资主体多元化，资金来源多渠道，
投资方式多样化，项目建设市场化的新型投资体制。山东省的投资体制改革按照全国
统一部署和要求并结合全省实际进行。1993-2005年，投资体制改革进入一个新时期
，根据改革内容、目标和深化程度的不同，大致可分为两个阶段。
(一)第一阶段(1993-2003年)
1993年11月，中共十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体
制若干问题的决定》。1994年，省政府印发《关于加快投融资体制改革的意见》，明
确深化投资体制改革的主要方向和基本内容。改革目标是明确各类投资主体的投资范
围，规范各类项目的投融资渠道和方式，充分发挥市场对投资的调节作用，建立投资
决策自主、风险自负的自我约束机制，建立以产业政策为基础，综合运用经济、法律
和必要的行政手段，对投资总量和结构进行及时、有效、灵活的宏观调控，建立和发
展与投资活动有关的市场服务体系，形成在法律规范下的公平竞争机制。“十五”计
划开始，国家明确投融资体制改革的方向是“投资主体自主决策，银行独立审贷，政
府宏观调控，完善中介服务”。国家继续相应下放和简化投资项目的行政审批，企业
自筹资金建设的项目，原则上不再履行审批手续采取备案制度，投融资体制改革进入
新的时期。
1.科学划分投资领域，明确投资主体。
根据中共十四届三中全会提出的关于进一步深化投资体制改革的要求，按照国民
经济各行业的性质和特点，全社会固定资产投资的使用方向与不同投资主体的范围，
各类不同项目的经济效益、社会效益和市场需求等情况，将固定资产投资建设项目划
分为竞争性项目、基础性项目和公益性项目三大领域。竞争性项目主要包括机电、轻
工、石化、精细化工、建材、医药等市场调节为主的工业项目及商业服务业、房地产
业项目，以企业为基本投资主体，投融资活动推向市场，由企业通过市场筹资、建设
和经营，经批准外商可参加直接投资。各级政府和计划部门主要是加强产业政策指导
，扶持这些产业中直接增强国力、符合经济规模、技术先进的支柱产业项目及高新技
术开发项目。基础性项目主要包括农业、水利、林业、交通运输、邮电、能源、冶金
矿山等基础设施和基础工业项目，主要由国家和各级地方政府集中必要的财力、物力
进行投资，并吸收企业和外商参与投资。公益性项目主要包括科研、教育、文化、卫
生、体育、公共环境保护和其他社会公益性事业项目，公、检、法、司等政权机关的
建设项目，以及党政机关、社会团体办公设施、国防设施建设项目，主要由各级政府
运用财政资金安排建设，同时鼓励企业、个人投资兴办社会事业项目。
2.改革投融资方式。
强化竞争性项目投融资的市场调节。竞争性项目，是投资收益比较高、市场调节
比较灵敏、具有竞争能力的一般性投资项目。逐步把这部分项目的投资推向市场，政
府逐步退出，由企业通过市场筹资、建设和经营。对中央政府和地方政府已经参与投
资的一般竞争性项目建设，作为国有资产的再投入；已经批准但尚未开工的项目，原
定由政府承担的建设资金，尽可能改由企业按新的投融资方式筹措落实。加快企业经
营机制转换，赋予企业必要的投资决策自主权。鼓励企业采用联合投资的方式，对原
有企业进行技术改造，推进技术进步，走内涵扩大再生产的路子，减少低水平、低效
益的重复建设。根据国家有关规定，允许企业通过发行企业投资债券和股票等有价证
券，在资金市场上直接融资。通过商业银行间接融资是竞争性项目投融资的重要渠道
。商业银行面向市场，开展竞争，实行资产负债比例管理和风险管理。银行贷款实行
企业(项目)和商业银行之间的双向自主选择，并鼓励若干银行组成银团(包括利用外
资)共同承担一个项目贷款。
拓宽基础性项目的投融资渠道。基础性项目主要包括具有自然垄断性、建设周期
长、投资量大而收益较低的基础设施和需要政府重点扶植的一部分基础工业项目，以
及直接增强国力的支柱产业项目。这类项目大部分属于政策性投融资范围，主要由政
府集中财力、物力，通过经济实体进行投资，并广泛吸收地方、企业参与投资；有的
利用外资或吸收外商直接投资。事关国计民生、跨地区的重大基础设施、重大基础项
目额、重大水利工程的建设，由中央政府投资主体为主承担；省和省以下地方性的交
通、邮电通信、能源工业、农林水利设施和城市公用设施的建设，按照“谁受益、谁
投资”的原则，由所在地方政府投资主体承担。对于经济不发达地区，中央政府可以
按项目定期定量给予补贴投资。省一级主要集中资金保证省里重点建设项目的需要。
完善公益性项目投融资制度。公益性项目的投资主要由政府用财政资金安排。除
特别重要的项目和必须由中央政府安排投资的项目由中央政府承担投资外，大部分项
目按受益范围主要由所在地方政府承担投资，并鼓励企业、个人捐赠投资兴办。
3.强化投资风险约束机制。
实行企业法人责任制。1996年1月，国家计委印发《关于实行建设项目法人责任
制的暂行规定》，要求国有单位经营性基本建设大中型项目必须组建项目法人，企业
法人对建设项目的筹划、筹资、建设实施直至生产经营、归还贷款和债券本息以及资
产的保值增值，实行全过程负责，承担投资风险。改、扩建和新建项目，尽可能依托
现有企业进行，项目建议书由企业或新组成的法人提出；合资建设的项目要积极推行
法人持股的股份制形式，对不同投资方式合资建设的新建、扩建项目，要创造条件，
组建符合规范的有限责任公司或股份有限公司，各投资者按投资比例分享权益。
投资项目试行资本金制度。1996年8月，国务院下发《关于固定资产投资项目试
行资本金制度的通知》，按照规定，企业投资资金来源统一规范为企业自有资金和企
业对外筹措资金两部分。需要在资金市场融资的建设项目，各出资者必须使用自有资
金，并按照项目总投资的一定比例作为对项目投资的资本金。国家根据不同行业的特
点确定不同行业注册资本金的最低比例。资本金达不到规定比例的，不得在资本市场
筹资进行项目建设。外商投资项目按外商投资有关法律执行。自1996年起，对各种经
营性投资项目，包括国有单位基本建设、技术改造、房地产项目和集体投资项目，均
实行资本金制度，投资项目必须落实资本金后进行建设。个体和私营企业的经营性投
资项目参照国务院的通知规定执行。依托现有企业进行建设的项目，凡需要向银行申
请贷款或直接进行融资的，应具有登记注册的会计事务所审计事务所的验资证明，同
时积极推行贷款资产抵押额担保制度，增强风险意识。同时，培育和建立资产拍卖市
场。
建立严格的投资决策责任制。对投资项目实行“谁决策、谁负责”的原则，项目
决策者要承担投资决策责任。由政府审批的项目，严格执行项目审批程序和有关规定
，对违反决策程序盲目上项目的，要依法追究主要决策者的行政责任，造成经济损失
的要追究经济和法律责任。项目建设过程中无特殊正当原因出现投资不足，投资后出
现产品难销售、设备利用率低、无偿还能力和其他问题的，由决策者承担风险责任并
负责处理。
(二)第二阶段(2004年7月-)
2004年7月，国务院印发《关于投资体制改革的决定》。根据该决定，按照完善
社会主义市场经济的要求，结合山东实际，山东省提出新一轮深化投资体制改革的主
要做法和要求。
1.深化投资体制改革的指导思想和目标。
指导思想。按照完善社会主义市场经济体制的要求，在国家宏观调控下充分发挥
市场配置资源的基础性作用，确立企业在投资活动中的主体地位，规范政府投资行为
，保护投资者合法利益，营造有利于各类投资主体公平、有序竞争的市场环境，促进
生产要素的合理流动和有效配置，调动全社会投资者的积极性，优化投资结构，提高
投资效益，推动经济协调发展和社会全面进步。
改革目标。改革政府对企业投资的管理制度，按照“谁投资、谁决策、谁受益、
谁承担风险”原则，落实企业投资自主权；合理界定政府投资职能，加强政府投资管
理，提高投资决策的科学化、民主化水平。发展多种融资方式，拓宽项目融资渠道。
培育规范的投资中介组织，加强行业自律，提高服务水平。健全投资宏观调控体系，
改进调控方式，完善调控手段。加强投资领域立法进程，加强投资监管，维护规范的
投资和建设市场秩序。通过深化改革和扩大开放，建立起市场引导投资、企业自主决
策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制。
2.转变政府管理职能，确立企业的投资主体地位。
改革项目审批制度，落实企业投资自主权。改革不分投资主体、不分资金来源、
不分项目性质，一律按投资规模大小分别由各级政府及有关部门审批的企业投资管理
办法。对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实
行核准制和备案制。其中，政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度
进行核准，其他项目无论规模大小，均改为备案制，项目的市场前景、经济效益、资
金来源和产品技术方案等均由企业自主决策、自担风险，并依法办理环境保护、土地
使用、资源利用、安全生产、城市规划等许可手续和减免税确认手续。对于企业使用
政府补助、转贷、贴息投资建设的项目，政府只审批资金申请报告。切实改进相应的
管理方法，规范管理行为，不得以任何名义截留下放给企业的投资决策权力。
先后出台《山东省基本建设项目备案条例》、《山东省预算内投资建设项目代建
制办法》、《委托投资咨询评估管理办法》等配套文件，解决项目审批中出现的政策
真空问题，通过一系列办法的出台和实施，确立企业的投资主体地位，规范政府投资
行为，保护投资者的合法权益，创造公平有序的投资环境，促进生产要素的合理流动
，提高投资质量和效益。
进一步拓宽企业投资项目的融资渠道。允许各类企业以股权融资方式筹集投资资
金，逐步建立多种募集方式相互补充的多层次资本市场。在严格防范风险的前提下，
改革企业债券发行管理制度，扩大企业债券发行规模，增加企业债券品种。按照市场
化原则改进和完善银行的固定资产贷款审批和相应的风险管理制度，运用银团贷款、
融资租赁、项目融资、财务顾问等多种业务方式，支持项目建设。允许各种所有制企
业按照有关规定申请使用国外贷款。组织建立中小企业融资和信用担保体系，鼓励银
行和各类合格担保机构对项目融资的担保方式进行研究创新，采取多种形式增强担保
机构资本实力，推动设立中小企业投资公司，建立和完善创业投资机制。规范发展各
类投资基金。鼓励和促进保险资金间接投资基础设施和重点建设工程项目。
规范企业投资行为。各类企业应严格遵守国土资源、环境保护、安全生产、城市
规划等法律法规，严格执行产业政策和行业准入标准，不得投资建设国家禁止发展的
项目；应诚信守法，维护公共利益，确保工程质量，提高投资效益。国有和国有控股
企业按照国有资产管理体制改革和现代企业制度的要求，建立和完善国有资产出资人
制度、投资风险约束机制、科学民主的投资决策制度和重大责任追究制度。严格执行
投资项目的法人责任制、资本金制、招标投标制、工程监理制和合同管理制。
3.健全政府投资体制，规范政府投资行为。省、市、县各级政府的投资主要用于
关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基
础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进
步和高新技术产业化。能够由社会投资的项目，尽可能利用社会资金建设。按照财权
和事权相统一的原则，合理划分各级政府的投资事权。省级政府投资除安排省本级项
目外，主要安排跨地区、对全省经济社会发展有重大影响，以及促进欠发达地区发展
的项目。
规范政府投资资金管理。各级投资主管部门会同有关部门，编制政府投资中长期
规划和年度计划，统筹安排、合理使用各类政府投资资金，包括预算内投资、各类专
项建设资金、统借国外贷款和其他财政性资金等。政府投资资金按项目安排，根据资
金来源、项目性质和调控需要，可分别采取直接投资、资本金注入、投资补助、转贷
和贷款贴息等方式。以资本金注入方式投入的，要确定出资人代表。针对不同的资金
类型和资金运用方式，确定相应的管理办法，逐步实现政府投资决策程序和资金管理
的科学化、制度化和规范化。
改进投资调控方式，抓好中长期规划。按照规定程序批准的发展建设规划，是投
资决策的重要依据。省、市、县各级发展和改革部门负责编制本行政区的国民经济和
社会发展中长期规划，有关部门和大型企业集团根据中长期规划与实际需要编制重要
领域的发展建设规划，明确发展的指导思想、战略目标、总体布局和主要建设项目等
，并通过各级人大和政府按规定程序批准。建立投资信息发布制度，及时发布政府对
投资的调控目标、产业政策、重点行业投资状况和发展趋势等信息，建立和完善重大
投资项目库，引导全社会投资。建立科学的行业准入制度，规范重点行业的环保标准
、安全标准、能耗水耗标准和产品技术标准，防止低水平重复建设。
各级政府及各部门要重视投资体制改革工作，规范各类投资主体的投资行为和政
府投资活动。加强各级政府和部门之间的协调联动，进行配套改革，防止变相审批和
审批权力横向转移，确保全省投资体制改革顺利进行。
二、重点项目管理
省发展改革委是全省基本建设工作的主管部门，负责编制全省的基本建设计划，
向各建设单位和设计施工单位下达和分配建设任务。各市地、各建设单位作为落实计
划的基层单位，负责工程项目的具体实施。
基本建设程序。首先根据资源条件和国民经济长期规划与地区布局，编制和审批
建设项目计划任务书，选点建设地址；项目建议书批准后，进行勘察设计，其中大中
型项目一般按初步设计和施工图设计两段进行，个别项目增加技术设计；初步设计批
准后，列入年度基本建设计划，落实建设条件，编制施工预算，正式开工建设。
项目审批程序。2001年前，5000万元以上的能源、交通、原材料工业大中型项目
计划任务书，由省计委提出审查意见，报国家计委审批，小型项目由省计委审批。2
002年3月，根据市场经济发展和政府工作职能转变要求，省发展计划委下放建设项目
审批权限。对于国家产业政策鼓励发展、不需要国家和省政府投资、市属以下的城市
基础设施项目，农林水利项目，社会事业项目，房地产开发项目，商贸设施项目，省
发展计划委不再审批，下放由市发展计划部门审批。省属项目仍由省发展计划委审批
。为做好旅游资源的综合利用和开发保护，各市、景区和重点旅游项目的总体规划，
以及省重点旅游项目、跨市行政区划的旅游项目，仍由省发展计划委审批。扩大企业
对投资项目的决策权，不属于国家产业政策限制发展的竞争领域的企业投资项目，建
设资金能够自行解决、不需政府投资的，由企业自主决策，不再审批立项，报由省发
展计划委登记备案。简化项目审批环节，对必须由省发展计划委审批或转报的项目，
除国家发展计划委有明确要求的以外，不再审批项目建议书；对不要求国家和省政府
投资的项目，只审批可行性研究报告；对需要国家和省政府投资的项目，只审批可研
报告和初步设计概算。提高项目决策的科学性，需要转报国家审批的和省里自主审批
的项目，可研报告和初步设计的咨询、论证、评估等方面的工作，委托给社会中介组
织承担。省发展计划委根据中介机构评估审查意见，研究确定转报或审批。