政府对国民经济和社会发展的管理，逐步转向以制定政策和政策导向为主要内容
的管理方式，在农业及城镇化、产业结构、生产力布局和社会发展等方面建立起与社
会主义市场经济相适应的政策体系。
1.农业及城镇化政策。多渠道增加农业投入，建立起国家投资为导向、集体和农
民投入为主体、信贷投入为支柱、利用外资为补充的农业投入新机制。“九五”时期
，农业投入占国有单位基本建设投资的比重提高到5％左右。各级财政预算内农业基
本建设投资和支援农村生产性支出要逐年增加，并高于同级财政经常性支出的增长。
银行新增贷款规模中农贷的比重要达到10％以上。鼓励农业利用外资，积极探索扩大
发行农业债券和股票的方式。完善水利筹资政策，提高征收标准，收足用好水利建设
基金。建立农业发展基金制度，尽快制定非农业用地征收农业基本建设附加费的政策
，水产资源增殖费、森林资源有偿使用、农林特产税、育林基金、乡镇企业税收增加
部分等都要纳入农业基金。增加农村集体和个人对农业的投入，稳定农村集体经济组
织用于农业发展的公积金；依法征收用好“三提五统”(提取公积金、公益金、管理
费，统筹教育附加费、计划生育费、民兵训练费、民政优抚费、民办交通费)资金，
完善“两工”(义务工、积累工)制度，增加农民的资金、物资和劳务投入；办好农村
合作基金会，集中农村社会的闲散资金用于农业生产。强化资金管理，优化资金投向
，提高使用效益，在各级政府统一协调下，各方面对农业的投入要综合使用，严格按
项目管理，确保能集中力量每年都办成几件大事。国家和省建设基金、政策性投资和
贷款主要用于跨区域的大型河道治理、骨干水利工程、农业综合开发、重点粮棉油基
地、省级龙头企业建设。市(地)县的农业投入要突出重点，加强管理。
建立健全农业保护和扶持政策。对粮、棉、油等关系国计民生的农副产品生产、
收购、供应，政府要增强调控能力。落实省市两级粮食风险基金，根据需要逐年增加
，到2000年达到8亿—10亿元。完善省市两级重要农副产品储备制度，对重要
商品储备资金由政策性银行提供贷款，财政予以贴息，承担储备费用，到2000年，全
省储备粮食达到200万吨，其中省级储备40万吨。储备的重点商品实行政策性经营和
商业性经营分离，确保储备量稳定在合理水平，旺储淡销，平抑物价，增强市场调控
能力，避免农产品大的价格波动。实行重要农产品收购最低保护价、农业生产资料最
高限价及中准价，维护农民利益。在种植业、养殖业生产开发领域，广泛推行保险制
度，减少自然灾害和意外事故对农民收入的影响。加快支农工业的发展，在资金上给
予倾斜，在税收上给予优惠。进一步清理、规范农村提留和收费标准，切实减轻农民
负担。
继续稳定并逐步完善家庭联产承包责任制，完善统分结合的双层经营体制，明确
耕地所有权、稳定承包权、搞活使用权，耕地承包期可再延长30年不变，水面、园林
要适当延长承包期，投资大、周期长、见效慢的“四荒”(荒山、荒坡、荒丘、荒滩
)承包期可延长到50年，并允许继承。加快土地流转制度改革，建立和完善土地使用
权有偿转让、转包、入股、租赁制度，鼓励进城务工经商和从事农村非农产业的农民
，转让承包耕地，实现土地使用权的合理流动。
改革城乡分离的户籍管理制度。在适当控制大城市人口增长的前提下，放开部分
中小城市、放活县城以下城镇的劳动力流动，逐步赋予农民自由择业、自由迁居的权
力，变划分城镇户口、农村户口的二元户籍制度为统一的居民身份证一元户籍制度。
对进城农民实行集资入户、带资入户的办法，多方筹集城镇建设资金。创造条件使进
城农民与现有城镇居民享有同等待遇，加快农村人口向城镇转移的步伐。
强化小城镇发展政策。小城镇建设要坚持统一规划、合理布局、综合开发、配套
建设，在做好现有重点城镇改造、改建、提高的基础上，依托区域经济中心，有计划
地在沿海、沿交通干线、重要商品集散地、旅游开发区和新兴工矿区等建设一批新型
城镇。加强小城镇建设的组织与管理，小城镇建设总体规划、镇区规划要按规定程序
审批，小城镇建设用地和非农产业小区用地，由政府统一规划、统一征地、统一管理
、统一组织开发，严格限制占用良田。城镇建设从实际出发，以集体经济组织和农民
个人投资为主，政府做好基础设施建设，推行以地养城，走农民建城、兴城的道路。
2.产业政策。强化产业政策的权威性、严肃性和导向性，制定明确的鼓励、限制
、禁止发展的产业目录和产品目录，对不同行业实行区别对待，扶优限劣，支持农业
、水利、交通通信、能源、原材料等基础性行业、主导产业和高新技术产业，以及科
技、教育、医疗卫生等公益性事业的发展；限制低水平延伸、重复生产的一般加工工
业发展；严禁达不到合理经济规模、高耗能、高耗水、高污染项目建设。进一步划清
各级政府投资事权，明确各类投资主体的责任，对于关系国计民生的重大基础工业项
目和跨地区重大基础设施建设，做好论证，积极向国家推荐申报，努力争取国家投资
；对于关系全省经济发展大局的基础设施、基础工业项目，主要由省安排政策性投资
，并吸引市(地)县按一定比例投资建设；市(地)和县的基础性项目，主要由所在地政
府筹措资金进行建设。
基础设施发展政策。走以基础设施养基础设施的道路，征足用好地方铁路建设基
金，5年累计10亿元，重点支持地方铁路、中央与地方合资铁路建设。建立完善公路
建设基金，实行路港统筹，以路养港，加强养路费和道路、桥梁收费的征管工作，统
一政策，统一标准，统一分配比例，5年集中100亿元，用于骨干公路、大型桥梁和重
点港口建设。继续征好用好邮电基金，努力拓展通信服务领域，增强自我积累、自我
发展的能力，创造条件，尽快建立地方电信公司。全面推行基础设施建设股份制，完
善省与中央、市(地)、县的合资、合作建设制度，多方筹集资金，加大基础设施投入
。在国家控股和拥有控股权的前提下，扩大基础设施利用外资的规模，采用中外合资
、发行境外上市股票、BOT(私人资本参与基础设施建设，向社会提供公共服务的一种
特殊投资方式，包括建设、经营、移交)等多种方式，广泛吸引外商参与基础设施建
设。
基础工业发展政策。按照增强经济发展的支撑能力和提高经济效益的原则，收拢
拳头保重点，有选择地支持基础工业加快发展。对于投资强度大、周期长、资金占用
多的基础原材料项目，积极列入国家计划，争取国家投资。对于市场前景好、投资回
报率高、亟待发展的短缺原材料项目，争取与国家合资建设。研究制定新的煤炭、电
力筹资政策，建立煤炭发展基金；继续完善电力基金制度，提高征收比例，扩大征收
范围，发展多种形式的电力股份制企业，积极吸引外资，在外汇平衡上优先安排电厂
建设。加快电力建设的技术进步和技术改造步伐，新建电厂原则上采用高参数、高效
率、大容量机组，淘汰或改造中低压小机组。
主导产业发展支持政策。围绕优化培植六大主导产品系列，加快制定重要产品的
经济规模、装备水平和技术标准，对于达到经济规模和技术标准的主导产业项目，实
行倾斜投资。建立省主导产业发展专项资金，财政增加政策性投资，商业银行优先安
排贷款，经审定批准，可免交固定资产投资方向调节税。支持主导产业项目利用股票
、债券等形式进行直接融资，支持外商投资兴办主导产业项目。在进一步做好国产化
的同时，放宽主导产业和新兴产业的技术和设备引进政策。
3.区域经济协调发展政策。在鼓励发达地区发挥技术、资金优势加快发展的同时
，运用再分配手段，引导资金流向，提高欠发达地区的发展能力。制定配套政策，对
发达地区的一些劳动密集型产业、一般原材料工业和资源约束型加工工业，采取技术
转让、设备转移、兼并联合、设立子公司和分厂等多种形式，逐步向欠发达地区转移
。优先保证欠发达地区的骨干公路、省地方铁路、重点通信工程和大型水利设施投资
。对于大中型资源开发项目和地方主导产业项目，除省里给予一定扶持外，积极争取
列入国家计划，更多地利用国家开发银行的投资。对于一些效益好的竞争性项目，省
里积极向商业银行推荐，各级商业银行予以安排。外国政府贷款、国际金融组织贷款
，更多用于改善投资环境，积极吸引外商直接投资。适当扩大财政对欠发达地区的转
移支付数额，继续实行省财政补贴和扶贫政策，“八五”时期扶持贫困地区发展的各
项优惠政策延续到2000年，“九五”时期根据财力情况适当增加，同时争取国家扶贫
基金，集中用于山区、滩区、湖区、库区扶贫开发项目，并通过以工代赈等形式，加
快水、电、路等中小型基础设施建设，到20世纪末，争取现有的贫困人口全部脱贫。
对欠发达地区的资源特别是大宗农产品调出，根据市场价格给予适当补贴。逐步增加
对欠发达地区的教育和科技补贴。创造条件，建立欠发达地区发展基金和黄河三角洲
开发基金。开展横向经济联合，省直部门和经济强县对欠发达地区的对口支援，要规
范化、制度化，不脱贫不脱钩。每年排出一批项目，由省和发达地区联合建设，支持
欠发达地区发展，同时积极鼓励东部地区与欠发达地区组建跨地区企业集团；加强大
专院校、科研机构与欠发达地区之间的科技开发合作和人才培养合作，鼓励更多人才
到欠发达地区工作。
4.资源节约政策。完善能源节约政策，制定先进合理的节能降耗标准，实行间接
节能与直接节能相结合，继续支持发展低耗能的劳动密集型产业和服务业，努力扩大
高附加值、高技术含量的知识密集型产业比重，以结构优化带动能耗降低；强化冶金
、化工、能源、建材等重点行业的节能工作，促进企业加大节能技改投入，推广节能
新技术，提高设备节能效率，推行热电联产、集中供热、城市气化、煤炭洗选、小化
肥改造、锅炉窑炉改造、输变电线路改造，确保节能率每年提高5％以上。健全节水
、节材政策，对高耗水、高耗材行业，实行设备加速折旧，支持企业采用新设备、新
技术、新工艺降低消耗；强化企业资源节约意识，挖掘内部潜力，鼓励企业做好废料
、废渣、废气综合利用，推行清洁生产；支持资源节约技术研究和推广应用，开发替
代材料、新型材料；制定奖罚措施，对用水大户、耗材大户，重点监测，鼓励节约，
制裁浪费。加强资源节约立法建设，强化执法监督，保护不可替代和不可再生资源。
加强地质勘探工作，坚持先勘探、后开发，严禁乱采乱挖，提高资源使用率，延长资
源开采寿命；对水源开采、矿山开采、煤炭开采等企业，实行统一的资格认证制度，
对达不到技术标准、资源开采浪费严重的企业，工商部门不予注册，土地管理部门不
予征地，金融部门不予贷款；加强对集体、个体私营企业的管理，严禁无证开采，对
侵占、破坏资源的依法给予制裁。
5.个体、私营经济发展政策。建立健全支持政策。支持个体私营经济跨行业、跨
地区经营，促进个体私营经济扩大规模、提高档次，鼓励个体私营企业发展各种形式
的横向联合，参与承包、租赁、兼并、购买国有和集体企业，参股入股投资兴办股份
制企业；按照效益优先原则，支持个体私营企业与国有、集体企业在资本市场平等融
资；商业银行要尽快开办抵押贷款业务，为经营水平高、效益好、还款能力强的个体
私营企业提供信贷资金；工商管理部门进一步征好、管好、用好工商管理费，在做好
设施建设的同时，创造条件，建立个体私营企业贷款担保基金；放宽个体私营企业发
展外向型经济限制，赋予实力强、素质高的企业自营进出口权，支持个体私营企业与
外商兴办三资企业，允许有条件的个体私营企业发展边境贸易和海外投资。完善保护
政策。对个体私营经济采取先发展、后规范、多服务、少干预的办法，在企业登记注
册、征地、供电、供水、人才招聘等方面，实行与国有企业同等的政策；规范税费征
管，增加税费透明度，除国家明文规定的税费外，严禁任何部门对个体私营企业乱收
费、乱罚款、乱摊派，加强对个体私营企业财产权的法律保护，确保个体私营企业财
产不受侵犯。加强对个体私营经济的引导，强化对个体私营企业管理知识和法律知识
的培训，规范经营行为，使其树立遵纪守法、信誉第一、诚实致富、自觉纳税的经营
思想和经营观念；做好对“窗口”行业的管理，逐步变流动摊贩为固定店铺，实行持
证上岗制度，定期征集消费者意见，奖励合法经营、优质服务，惩罚欺行霸市、假冒
伪劣。
6.社会发展政策。多渠道增加教育投入，建立起财政拨款、征收教育税费、收取
非义务教育阶段学生学杂费、校办产业收入、社会捐资、集资和设立教育基金等多元
化教育投入机制，并通过立法，保证教育经费的稳定增加，省财政预算内教育经费支
出占财政总支出比例逐年提高；落实《山东省实施〈中国教育改革和发展纲要〉的意
见》的各项政策，对城镇就业职工按其工资总额的一定比例征收义务教育费，尽快建
立教育发展基金，专款专用。基础教育主要由政府出资办学为主，鼓励社会企事业单
位和个人捐资办学；各级财政拨出专项补助经费用于扶持贫困地区实现九年制义务教
育；高等教育形成中央、省或中心城市政府办学、企业和社会各界联合办学的新格局
；在遵守国家法律的前提下，鼓励国外机构或个人投资办学；职业教育和成人教育依
靠行业、企业和社会各界兴办。放活科研机构和科技人员。调整完善科技组织结构，
放开一般科研机构的研究开发经营活动，对有条件的科研机构实行企业化管理，鼓励
发展民办科研机构。推进科研机构、大专院校与大中型企业合作，创造条件，开展多
种形式的国际科技合作；通过股份制、合作制等形式，建立一批研究、开发、生产、
销售紧密结合的研究机构和经济实体。多渠道、多层次增加科技投入，对于重大基础
性研究、关键技术和重大实验性项目，加强与国家联合，列入国家计划，争取国家投
资。各级政府增加对科技的投入，各级财政年度科技投入的增长高于财政收入的增长
，每年在基建基金中安排一定数量资金，用于中试基地和重点实验室建设；银行继续
扩大科技贷款规模，政策性银行从贷款总额中提取5％以上用于高新技术重大项目，
企业增加对科技的投入，提高新产品开发基金；科技开发研究经费占国民生产总值的
比重逐年提高，到2000年达到1.5％以上；创造条件，建立科技开发风险基金，促进
高新技术成果的产业化、市场化；对科技成果转化特别是农牧业良种繁育推广，财政
给予专项扶持，继续执行对国家级高新技术产品增值税返还政策。完善收入分配政策
。坚持按劳分配为主、多种形式并存，体现效率优先、兼顾公平的原则，在允许和支
持一部分人、一部分地区通过诚实劳动和合法经营先富起来的同时，防止两极分化；
企业工资总额的增长低于效益的增长，职工平均工资的增长低于劳动生产率的增长，
在企业内部按照劳动能力和贡献大小拉开收入差距，打破平均主义，实现多劳多得；
保护合法收入，对于个人直接投资、入股分红、股票收益、债息和利息收入以及企业
家经营收入，在法律上给予保护；调节过高收入，取缔非法收入，严格个人收入所得
税的征管，提倡先富帮后富，最终实现共同富裕。