“平安山东”建设是在全省范围组织开展基层“创安”活动的基础上逐步形成的
。2002年，省委、省政府组织22个省直部门，由5名省级领导干部率领，分赴全省40
多个不同类型的县(市、区)开展调查研究，提出一系列维护社会稳定的新举措，对“
平安山东”建设作出探索性论证。
2003年初，烟台市在全省率先提出“打造全国最安全城市”的口号，并在2003年
全国社会治安综合治理工作会议上介绍了经验。烟台市的做法得到中央领导人的肯定
。
2004年1月20日，省委、省政府在充分调研论证的基础上，形成建设平安山东的
思路框架，并印发《关于建设“平安山东”的决定》(简称《决定》)，明确“平安山
东”建设的目标任务是：至2005年，全省90%的城乡基层单位常年不发生刑事犯罪案
件，80%的县(市、区)不发生在全国造成重大影响的人员伤亡和巨额财产损失恶性案
件、重大恶性治安案件、涉黑涉恶团伙犯罪案件和大规模群体性事件，人民群众对社
会治安的满意率达到90%以上；普法教育广泛开展，干部群众法律意识和依法行政、
依法办事的自觉性明显提高；全省社会治安秩序良好，人民群众安居乐业，投资兴业
环境优化，经济社会协调发展，使山东成为全国最稳定、最安全的地区之一。2月6日
，中共中央总书记胡锦涛对《决定》批示：“一要狠抓落实，二要持之以恒。”8日
，省委专门召开常委扩大会议，认真学习中央领导的重要批示，研究制定落实意见。
11日，省委、省政府召开全省加快平安山东建设电视电话会议。会议在分析形势、统
一思想、明确目标的基础上，认真研究了加快平安山东建设的任务措施：1.坚持工作
重心下移，夯实建设平安山东的坚实基础。进一步落实工作重心下移的各项要求，建
立和完善重心下移的制度和机制，积极探索新形势下安全创建的有效形式；2.采取积
极措施，做好全面强化社会治安综合治理，积极预防并及时化解各种社会矛盾，做好
信访工作，广泛开展法制宣传，大力加强政法队伍自身建设，切实做好安全生产工作，
牢牢把握正确的舆论导向，做好集中处理涉法上访工作，确保全国“两会”期间山东
的稳定9项工作；3. 加强领导，把维护稳定摆上党委、政府的重要议程，加强决策目
标、执行责任、考核监督“三个体系”建设，切实落实责任制，创造性地开展工作。
2月12日， 省综治委成立“平安山东”建设情况组，6月4日，成立“平安山东”建设
工作办公室。省综治委各成员部门分别制定参与“平安山东”建设的意见，各市、县
(市、区)、乡(镇)党委、政府分别作出开展平安建设的决定，所属部门分别制定具体
实施意见。
图1-1 2004年2月11日，省委、省政府在济南召开加快平安山东建设电视电
话会议。
2004年3月29日， 省委、省政府转发省委政法委、省综治委《关于建设平安山东
的实施意见》 ，提出三年“平安山东”建设的目标任务：全省90%以上乡镇街道、村
居、机关、团体、企事业单位和80%以上县(市、区)达到平安标准；全省90%的村居、
机关、团体、企事业单位常年不发生刑事犯罪案件，人民群众对社会治安的满意率达
到90%以上； 全省不发生大规模群体性事件；全省信访总量、来省进京信访、集体上
访数量稳中有降，信访问题处结率达到95%以上，信访老户结服率提高到90%以上，涉
法上访明显下降，信访秩序进一步好转，不发生上访群众大规模进(北)京聚集，不发
生上访群众滋事事件；全省安全事故总量和死亡人数明显减少，有效遏制重大事故，
杜绝特大恶性事故，安全生产主要指标达到全国最高水平；在重大活动、重要会议、
节日期间，确保无进京滋事事件，无影响恶劣的政治性案件，无恶性刑事案件，无重
大群体性事件，无重大安全事故；全省基层依法治理的铺开面达到95%以上，35%的村
跨入“民主法治示范村”行列，80%以上企业建立法律顾问室或聘请法律顾问，85%以
上中小学校聘请法制副校长或法制辅导员；人民群众对政法队伍的满意率不断提高，
政法部门在本地行风评议中的位次不断提高，干警违法违纪率逐年下降，县以上政法
领导班子和领导干部不发生严重违法违纪问题，政法队伍不发生在全省全国有恶劣影
响的违法违纪案件，不发生政法干警严重侵犯群众利益的恶性事件。
7月12-13日，省委、省政府在寿光市召开“平安山东”建设经验交流会，传达全
国社会治安综合治理工作会议精神，总结全省平安建设工作，着重研究部署农村平安
建设的任务和措施，推动“平安山东”建设深入健康发展。同时，会议要求做好网络
建设、严打整治、排查调处、治安防范等工作。寿光市等18个单位作大会发言或书面
经验介绍。10月22-23日，省委、省政府在济南召开全省城区平安建设经验交流会，
专题研究部署加强城区平安建设的任务和措施。会议要求着重抓好4项工作：坚持严
打整治，解决突出治安问题，切实增强城区居民的安全感;坚持以人为本，妥善协调
利益关系，积极预防和化解城区矛盾纠纷;坚持专群结合，走市场化的路子，进一步
健全完善城区治安防范体系;坚持重心下移，加强基层组织建设，努力提高城区基层
驾驭能力。
7月，中宣部新闻局和宣传教育局下发通知，要求新华社、人民日报社、光明日
报社、经济日报社、中央人民广播电台、中央电视台等中央媒体于8月份集中播发反
映平安山东建设经验的专题或通讯。中央各媒体按要求播发稿件，省内各主要媒体积
极配合，并集中宣传报道。12月，省综治委和红旗画刊杂志社共同编辑出版《平安山
东建设画册》，全方位、多角度反映平安山东建设的进展和成效，总结平安山东建设
的经验和做法。
12月29日，省委、省政府召开全省深入开展“平安山东”建设电视电话会议，全
面总结一年来“平安山东”建设工作，表彰先进，分析面临的形势，对推进平安山东
建设进行再动员、再部署，同时与各市签订2005年度平安山东建设责任书。省直各部
门、市、县(市、区)党委、政府主要领导、分管领导、有关部门负责人和各乡(镇)党
委书记、乡(镇)长等在主会场和分会场参加会议。省委书记张高丽出席会议并讲话，
省委副书记、省长韩寓群主持会议并提出要求。会议对深化“平安山东”建设提出五
方面的任务：1.扎实抓好基层政法综治组织建设和群防群治组织建设，特别是要切实
加强基层政法综治机构建设、业务建设、队伍建设和基础设施建设；2.提高妥善处理
新形势下人民内部矛盾的本领，正确运用政策、法律、经济、行政等手段和教育、协
商、调解等方法，依法合理地化解各类社会矛盾；3.坚持“严打”方针不动摇，重点
打击严重暴力犯罪、盗窃、抢劫、抢夺等多发性犯罪，及时排查整治治安混乱部位和
突出治安问题，始终保持对刑事犯罪活动的高压态势。同时加大治安防范，大力开展
群防群治工作，防止各种治安问题的发生；4.在着力抓好重点工作、解决突出问题的
同时，统筹兼顾，全面推进，落实好平安建设的各项措施；5.结合远期目标与近期目
标，逐级逐部门明确责任，加强考核监督，严格责任追究，把“平安山东”建设持之
以恒地坚持下去。会议表彰了章丘市等30个先进县(市、区)以及济南市市中区舜玉路
街道办事处等12个先进基层单位。
2005年4月22-23日，省委、省政府、济南军区在济南召开军地共建“平安山东”
构建和谐社会工作会议。省军区、省公安厅、省安全厅、省民政厅负责人作大会发言
，济南市等27个单位作大会发言或书面经验介绍。会议要求做好五个方面的工作：进
一步加大军地共建“平安山东”构建和谐社会的宣传力度;进一步加大对部队周边治
安环境的整治力度;妥善处理军地互涉纠纷案件;切实为部队解决实际问题;扎实开展
军地基层共创平安活动。7月14-15日，省委、省政府在聊城市召开全省“平安山东”
建设经验交流会，研究部署强化基层基础建设任务和措施。省委组织部、省公安厅、
省民政厅、省司法厅、团省委、省妇联的负责人作大会发言，聊城市等40个单位作大
会发言或书面经验介绍。会议强调基层基础建设做好三个方面的工作：牢固树立“基
层安则全局安”思想，把工作着力点放到抓基层、打基础上；加强基层组织建设，为
做好各项基层基础工作提供组织保障;加强宏观指导，提高基层基础工作整体水平。
2004-2005年，省综治委先后召开成员部门和其他省直部门负责人会议7次，召开
省综治委专门工作领导小组等会议5次。省委政法委、省综治委、省委宣传部联合下
发文件，召开专题会议，对抓好“平安山东”建设的宣传工作作出具体部署。省委政
法委、省综治办与部分省直部门分别组织开展“平安山东”建设“杰出(优秀)卫士”
评选、千名大学生平安建设暑期调研、中小学生平安建设征文、社会治安综合治理好
新闻评选等多个专项活动。2005年11月7日，省综治委、省平安办、大众报业集团联
合召开“平安山东”建设“杰出卫士”表彰大会，10名“平安山东”建设“杰出卫士
”和30名“优秀卫士”受到表彰。全省在中央级新闻媒体发表平安建设稿件10900余
篇，在省部级新闻媒体发表稿件61000篇，举办各类宣传活动1520余场次。省综治委
印发《平安山东建设工作检查考核办法》，对各市、各大企业和综治委各成员部门提
出具体检查考核标准及要求。各级按照自查、综合检查、专项考核、暗访、公众安全
感调查、综治委成员部门与各市双向测评等“六位一体”的检查考评办法，全面检查
考核平安建设工作情况，并将考评结果与领导班子政绩评定和领导干部任用挂钩、与
表彰奖励挂钩、与领导责任查究挂钩。2004-2005年，全省查究重大防范责任案件13
41起，有391个单位受到黄牌警告，437个单位和151名干部被一票否决，573人受到党
纪、政纪处分或经济处罚。
2004-2005年，全省刑事案件、治安案件、群体性事件、非正常到省上访、安全
事故等5项衡量社会稳定的主要指标不断下降，人民群众对社会治安满意率不断提高
。2004年，全省刑事案件升幅明显下降，治安案件、群体性事件、集体上访、安全事
故等均下降12%，人民群众对社会治安满意率达到90.6%。2005年，全省刑事案件下降
1.5％，治安案件下降1.7％，群体性治安事件下降94.9％，进京、到省上访批次和人
数分别下降35.8%、39%和6.8%、31%，安全事故下降12%，人民群众对社会治安满意率
达到95.4%。
形成“严打”整治斗争长效机制。全省政法系统坚持“严打”方针不动摇，在抓
好经常性破案和打击的同时，先后组织开展了打击严重暴力性犯罪、“两抢一盗”(
抢夺、抢劫、盗窃)等各类侵财性犯罪和侦破命案、治爆缉枪、打击非法传销、清查
淫秽色情网站及打击经济犯罪、整顿和规范市场经济秩序等24个专项行动。2004年，
全省破获刑事犯罪案件数量比上年增长11.5%；2005年，全省破获刑事案件数量比20
03年增长15%；全省连续5年没有公安部挂牌督办的未破重大刑事案件。在全省范围内
组织开展整治道路交通秩序、油区治安秩序、铁路沿线治安秩序、学校和企业周边治
安秩序、公共复杂场所治安秩序及整治“小耳朵”(非法生产、销售、安装卫星电视
接受设施等)、“扫黄打非”等专项整治行动。2004-2005年，全省整治治安问题较多
部位2405处，整治有效率100%。同时，依法打击境内外敌对势力的各种渗透、颠覆、
破坏活动，打击敌对势力和“法轮功”等邪教组织及各种非法宗教组织的现行破坏活
动。
建立健全完善的治安防范工作体系。全省政法系统认真贯彻“打防结合、预防为
主，专群结合、依靠群众”的方针，充分发挥人防、物防、技防和心理防范的综合效
能，加强军警民联防、企地联防、路地联防、油地联防，加快推进治安防范工作的社
会化、职业化、市场化进程。在城市，积极推进社区警务战略和网格化巡防等警务制
度，发展保安服务公司、物业管理公司和企业内保组织等专业治安保卫组织，充分发
挥各种形式的群防群治组织和志愿者队伍的作用。在农村，不断完善、推广治安承包
责任制、民警包片、治安员驻村等做法，充分发挥治保、调解、巡逻、帮教、普法等
群防群治队伍和多种形式的义务治安员、信息员的作用。在重点部位、公共复杂场所
和主要交通路口普遍推广安装技防设施，并有计划地向社区、企业及个体工商业户推
广。
形成完善的矛盾纠纷化解机制。全省各级党委、政府妥善协调各方面利益关系，
切实解决社会关注的热点、难点问题和人民群众特别是弱势群体的实际困难，努力从
源头上预防和减少社会矛盾的发生。各级政法部门扎实开展“规范执法行为、促进执
法公正”专项整改活动，查摆执法中存在的突出问题，坚决纠正各种损害群众利益的
行为。健全完善各级特别是县、乡、村三级矛盾纠纷排查调解处理机制，坚持人民调
解、司法调解、行政调解相结合，按照抓早、抓小、抓苗头和小事不出村、一般问题
不出乡镇、大的问题不出县、矛盾不上交的要求，排查、调解处理各类矛盾纠纷，把
不稳定因素化解在基层、内部和萌芽状态，及时解决可能影响社会稳定的突出问题。
2004年，全省排查、调解各类矛盾纠纷25万余起，调解处理成功率95%。2005年，全
省排查、调解处理各类矛盾纠纷23.79万起，调解处理成功率95.3%。
形成完善畅通的社情民意反映渠道。省级政法部门建立信访工作联席会议、周通
报、月分析、“领导大接访”及领导谈话等制度，市、县两级政法部门实行党政“一
把手”亲自处理信访案件等制度，县、乡两级政法部门实行办信工作“三见面”(各
单位信访部门在处理群众来信时做到同承办单位领导见面、同承办人见面、同写信人
见面)，在基层和职能部门推行逐级上访、归口办理及信访问题受理、办理双向承诺
和答复等制度。全省90%以上的信访问题解决在县(市、区)以下，信访案件处结率达
到98%以上。同时采取成立专门机构、领导包案等措施，开展重复信访专项治理和涉
法涉诉上访案件集中处理工作。2004年，群众进京上访总量下降到全国第10位，200
5年降到全国第11位。2005年，中央联席会议交办的涉法涉诉上访案件全部办结，山
东省重点信访案件得到及时处理。
形成有效的安全生产防范措施。全省政法系统围绕“减少死亡人数、防止特大事
故、杜绝恶性事故”总体工作目标，细化事故控制指标，逐级落实责任。建立健全“
专家查隐患、政府搞督导、部门抓监管、单位抓落实”的检查机制，市、县两级普遍
完善安全生产监管网络，以防火灾、防爆炸、防重大交通事故、防重大安全生产责任
事故为重点，切实落实安全生产措施。集中进行煤矿和非煤矿山、爆炸危险物品、交
通运输、重点要害部位、人群聚集场所等安全生产专项整治。2004-2005年，全省先
后组织20次安全检查，排查整改事故隐患10.5万处。
形成坚实的维护稳定基层基础。在全省基层构建起“以党政组织为核心、以政法
综治组织为主体、以群防群治组织为基础、社会各界共同参与”的组织网络，做到平
安建设工作在基层有人抓、有人干、能干好。全省所有乡镇(街道)全部配齐专抓综治
工作的副书记和综治办专职副主任，并配备2—3名专职综治干部。公安机关
推行警务制度改革，先后向基层调整充实警力9200人，派出所和实战单位警力达到全
省总警力的80%。2004-2005年，全省组建新型专职治安巡防队7.5万支、50余万人；
保安服务公司167个、4.7万余人，服务客户1.3万余家；群防群治队伍100余万人。