一、行政首长负责制
1987年4月13日，中央防汛总指挥部(1988年成立国家防汛总指挥部，简称
国家防总)总指挥、国务院副总理李鹏明确指出：对一个省、一个地区，防汛
总责就落在省长、市长、专员、县长身上。省长、市长、专员、县长可指定
一名副手具体抓防汛工作。如果发生工作上的失误，造成严重损失，首先要
追究省长、市长、专员、县长的责任。之后，1991年颁布的《中华人民共和
国防汛条例》和1997年颁布的《中华人民共和国防洪法》，均把防汛工作行
政首长负责制作为重要内容，明确建立以行政首长负责制为核心的各项防汛
责任制度。
1987年5月，省政府印发《实行防汛责任制的意见》，明确“各级政府和
有关部门的主要负责同志必须挂帅，按照防汛责任制的要求，把任务落实到
单位和个人，各司其职，各负其责，努力把防汛工作做好”，“全省的防汛
工作由省政府负责。各地的防汛工作由各级政府的主要负责人全面负责，并
确定一名副职具体抓防汛工作”。
1989年起，省、市(地)、县(市、区)、乡(镇)层层签订《黄河防汛责任书》。
1 992年开始， 在每年的全省防汛工作会议上，省政府分管副省长与沿黄市
(地)市长(专员)均签订《黄河防汛责任书》。
1994年5月，黄河防总发布《黄河防汛工作职责若干规定(试行)》，规定
各级政府行政首长防汛职责：贯彻执行防汛法规和上级防汛指挥部的调度命
令，组织制定本地区有关防汛的法规、制度，并负责贯彻实施；建立健全防
汛机构，按业务范围明确、落实有关部门防汛的职责和任务；主持防汛会议，
部署防汛工作；组织有关部门做好防汛宣传和思想动员工作，提高各级干部
和广大人民群众对防汛抗洪重要性及履行防洪义务的认识，克服麻痹思想，
增强水患意识；组织制订本地区各级洪水防御方案及工程抢险方案，落实滩
区、库区、蓄滞洪区群众迁安方案，并组织实施；及时解决防汛抗洪经费和
物资等问题；组织防汛检查，抓好河道清障工作；组织有关部门及时开展救
灾工作，妥善安排群众生活，恢复生产，重建家园。
1997年6月，黄河防总对《黄河防汛工作职责若干规定(试行)》进行修订。
各级政府行政首长的防汛职责增加以下内容：统一指挥本辖区的防汛抗洪工
作，对本辖区的防洪工作负总责；根据本辖区汛情和抗洪抢险实际，认真听
取河务部门参谋意见，批准管理权限内的工程防守、群众迁安、抢险救护方
案，以及紧急情况下的决策方案，调度所辖区的人力、物力有效地投入抗洪
抢险斗争；对所分管的防汛工作必须切实负起责任，确保安全度汛，防止发
生重大灾害损失。按照分级管理的原则，对下级防汛指挥部的工作负有检查、
监督、考核的责任。
2003年7月，省人大常委会通过并颁布实施《山东省黄河防汛条例》，规
定黄河防汛工作实行各级政府行政首长负责制，统一指挥，分级分部门负责。
各有关部门实行防汛岗位责任制。
为强化责任意识，加强社会监督，1997-2005年，黄河堤防、蓄滞洪区等
防汛责任人名单，每年通过报刊、电视台、广播电台及网络等新闻媒体向社
会公布。
二、调度
(一)工程运用调度
1985年6月25日，国务院批准《黄河、长江、淮河、永定河防御特大洪水
方案》，规定“黄河北金堤滞洪区的滞洪运用和大功临时溢洪堰的分洪运用，
需经国务院批准。黄河东平湖滞洪区、齐河北展宽区、垦利南展宽区的分洪
运用，由黄河防汛总指挥部商山东省人民政府决定”。
1998年7月，山东省防指印发《山东省黄河洪水调度规程(试行)》；2000
年7月，对试行规程作适当修改，规定：1.东平湖水库的分洪运用，由黄河防
总商省政府确定。分洪运用命令和泄洪命令由黄河防总总指挥或常务副总指
挥签发，具体调度由省防指组织实施。利用司垓闸向南四湖退水，由黄河防
总提出运用意见，报经国家防总批准，由黄河防总总指挥或常务副总指挥签
发，省防指负责组织实施。东平湖水库分、泄洪闸的控制运用，闸前围堰和
二级湖堤的爆破，由东平湖防指具体负责。2.北金堤滞洪区分洪运用，由黄
河防总提出运用意见，报国务院批准后，河南省防指负责实施。3.北展宽区
分洪运用由黄河防总商省政府确定。由黄河防总总指挥签发分洪命令，省防
指组织实施。通过大吴泄洪闸向徒骇河泄洪，由省防指下达命令，济南市防
指负责实施。
1999-2001年，《山东省黄河防洪预案》规定：当汶河尚流泽站出现6000
—7000立方米每秒洪水时，若遇黄河顶托严重，老湖蓄水不能及时
排泄，抬高大清河水位，有可能造成大清河堤防溃决时，由泰安市政府酌情
确定，在北堤马口爆破，利用稻屯洼分洪，确保南堤安全。
2002-2005年， 省防指《东平湖防汛预案》规定：当戴村坝站出现6000—
7000立方米每秒洪水时，若老湖蓄水不能及时排泄，必将抬高大清河水位，
延长洪水过程，有可能造成堤防溃决，则应尽最大努力确保南堤安全，以减
少灾害损失。
20世纪80年代初，引黄涵闸按照《涵闸工程管理办法规定》控制运用，
当汛期黄河流量超过5000立方米每秒时，停止引水。1988年5月，省黄河防办
发文要求“大河流量超过3000立方米每秒，各虹吸管停止引水”，同时规定，
遇特殊情况，需要引水时，应经过安全分析，报省防指批准。
(二)洪水分级调度
1988年,黄河防办制订《山东黄河防洪方案》，将洪水按花园口站10000
立方米每秒、15000立方米每秒、20000立方米每秒和22000立方米每秒分为4个
流量级，并分别制定了相应的防御措施。1997年7月，黄河防总颁布《洪水调
度责任制(试行)》，将防御洪水按花园口站洪峰流量分为5级，即4000立方米
每秒以下、 4000—100 00立方米每秒、 10000—15000立方米每秒、 15000—
22000立方米每秒和22000立方米每秒以上。规定了各级洪水情况下的调度程
序，水库调度决策步骤、调度方案实施分工责任与权限。2003年8月，黄河防
总颁布《黄河防总办公室防洪指挥调度规程(试行)》，将洪水分级调整为花
园口站洪峰流量4000立方米每秒以下、 4 000—8000立方米每秒、8000—
15000立方米每秒、15000—22000立方米每秒和22000立方米每秒以上5级。
(三)防汛队伍调度
群众防汛队伍调度。原则上以各辖区自我防守抢护为主，群众防汛队伍
参与防汛的顺序一般是先上一线，后上二、三线。1985年，群众防汛队伍的
调度权限，基干班上堤每华里2个班以内的，由县防指决定；每华里超过2个
班时，由市(地)防指决定。1989年，省黄河防办《防汛管理工作若干规定》
调整为：上堤每华里超过4个基干班的，需报请省防指批准。1991年调整为：
陶城铺以上，不超过每公里3个班，由县(市、区)防指确定；不超过每公里8
个班，由市(地)防指批准，报省防指备查；超过每公里8个班，由省防指批准。
陶城铺以下，不超过每公里2个班，由县(市、区)防指确定；不超过每公里6
个班，由市(地)防指批准，报省防指备查；超过每公里6个班，由省防指批准。
撤防审批权限与上堤防守调度权限相同。1999年5月，省政府办公厅、省军区
司令部联合下发通知，规定黄河一线群众防汛队伍执行抢险任务，报请县(市、
区)委、政府批准，由县(市、区)人民武装部报军分区备案。基干班上堤数量
根据工程变化情况，在每年的防洪预案中进行调整。
专业防汛队伍的调度。山东黄河14支专业机动抢险队为省属专业机动抢
险队，平时由所在市(地)河务局管理，接受山东河务局的指令和调配。省属
专业机动抢险队在省内抢险的调遣，由省黄河防办下达调度命令或批准；省
内系统外抢险的调遣报黄河防总办公室备案。跨省抢险的调遣，由黄河防总
办公室下达调度命令或批准。各县级河务局的专业抢险队，一般由县级防指
调度，参加本辖区内的防洪抢险；跨县区的抢险，则由市级防指调度。工程
班一般由县级黄河防办调度。
1986年基干班每华里上堤防守班数
表4-4
┌──────┬───────┬──────┬──────────────────┐
│堤根水深(米)│0.5—1 │1—2 │>2 │
├──────┼───────┼──────┼────────┬─────────┤
│状态 │警戒状态 │紧张状态 │严重状态 │危险状态 │
├──────┼───────┼──────┼────────┼─────────┤
│上防班数(个)│0.5—1 │1—3 │一般4—6 │全民动员，全力以赴│
│ │ │ │险段6—8 │ │
└──────┴───────┴──────┴────────┴─────────┘
2005年一线群众防汛队伍(民兵)基干班上堤防守数量参照表
表4-5
┌─────────────┬───────┬──────┬──────┐
│堤根水深(米) │0.5—2 │2—4 │>4 │
├─────┬───┬───┼───────┼──────┼──────┤
│上防班数 │陶城铺│未淤背│2—3 │4—8 │9—14 │
│(班/公里) │以上 ├───┼───────┼──────┼──────┤
│ │ │已淤背│0.5—2 │2—4 │4—7 │
│ ├───┼───┼───────┼──────┼──────┤
│ │陶城铺│未淤背│1—2 │3—6 │7—12 │
│ │以下 ├───┼───────┼──────┼──────┤
│ │ │已淤背│0.5—1 │1—3 │3—6 │
└─────┴───┴───┴───────┴──────┴──────┘
中国人民解放军和武装警察部队调度。一般情况下不动用。在非常紧急
情况下，需要动用人民解放军部队，由险情所在地防指提出请求，逐级报至
省防指，由省防指向省军区或济南军区商调，按部队调动程序办理。紧急情
况下由所在地防指直接向当地驻军求援，按部队紧急调动程序办理，并边行
动、边报告。武警部队参加抗洪抢险的调度，由险情所在地防指向当地县级
以上政府防汛行政首长责任人提出请求，经批准后，按武警部队调动程序办
理；跨地区调动，由当地政府防汛行政首长责任人报上一级政府防汛行政首
长责任人批准后，按武警部队调动程序办理。
三、分级、分工责任制
责任段制度。1987年5月，省政府印发《关于实行防汛责任制的意见》，
将辖区内的黄河防洪工程防守、河道清障、迁安救护等划分为若干责任段，
明确防汛工作实行责任段制度，沿黄由各市(地)、县(市、区)、乡(镇)行政负
责人和防指认领，使每一责任段、每一处工程、每一项工作都有相应的领导
具体负责。至2005年，各级防指领导干部每年汛前都要上堤认领责任段。
部门分工责任制。省防指成员单位及有关部门在黄河防汛中有明确分工，
山东河务局负责全省黄河防汛抢险的日常工作；省水利厅及时了解并掌握黄
河防汛情况，发生大洪水时，及时给予支援，并负责提供汶河等水情测报和
洪水预报；省气象局负责提供气象预报；省电力局负责保证防汛抢险所需电
力供应等。1999年6月，省政府办公厅印发《黄河防汛职责》，对山东河务局、
省水利厅、省气象局、省电力局、省电信局、省卫生厅、省建设厅、省民政
厅、省公安厅、解放军驻鲁部队和武警山东省总队等省防指成员单位及有关
部门的黄河防汛职责作出明确规定，要求所有成员单位、有关部门按照职责
做好相应工作，同时协助所承包县(市、区)做好黄河防汛工作。
专业岗位责任制。1986-2005年，每次洪水期间，各级防指根据汛情需要，
均成立综合、水情、工情等职能组，各组按照分工设专业岗位，责任到人。
综合组根据汛情变化，及时、全面掌握并汇总上报防汛情况，提出防洪部署
意见；水情组主要负责预测水情并发布通报；工情组主要负责掌握河势、工
情发展变化，预估工程可能发生的险情并提出对策，审批抢险电报，分析漫
滩形势，掌握洪水偎堤和滩区受灾情况等。
班坝责任制。为加强险工和控导工程的管理与防守，山东黄河河务系统
自20世纪80年代初普遍推行了班坝责任制。1986年，黄河防总印发《黄河防
汛管理工作规定》，要求各级防指实行岗位责任制，明确工作人员职责分工，
履行职守。1987年，《山东黄河险工、控导(护滩)工程管理办法》对正常管
理工作作出规定，明确险工按护砌长度2—3人每公里、控导(护滩)按1.5—2人
每公里配备专职管理人员。1989年5月，省黄河防办《防汛管理工作若干规定》
重申了黄河防总的规定。1994年，省防指制定《山东省黄河防汛管理规定》，
进一步明确险工、控导(护滩)等工程防守实行班坝责任制，每个坝岸要有黄
河职工专人管理、维护、观测和防守，定岗定位，责任到人。至2005年，这
项规定一直沿用。
四、防汛值班和会商制度
防汛值班制度。各级防指和黄河防办建立严格的防汛值班制度，规定伏
秋大汛为每年的6月15日-10月31日，凌汛为12月1日至翌年2月底，遇有特殊情
况临时确定，实行24小时不间断值班。要求值班人员坚守岗位，纪律严明，
不准空岗。防汛值班时间、值班人员数量根据汛情确定，一般情况下，值班
人员为各级专业技术人员，并明确带班负责人。遇有较大洪水或重大险情，
根据预案及时增加和调整人员，满足防汛需要。值班期间值班人员应及时了
解雨情、水情、河势工情及防洪预案等有关情况，准确及时处理上下级文电，
按照规定向上级领导和社会提供有关情况，保证防汛机构的正常运行。
防汛会商制度。在黄河发生较大洪水或重大险情期间，执行会商制度，
包括定期会商和专题会商。定期会商视汛情每天1次或每周1次，遇有紧急事
项，则实行专题会商。会商会由行政首长主持，有关部门负责人、防汛专家
和有关技术人员参加，通过对气象、水情、工情以及工作中存在的问题进行
分析、会商，形成下一步防汛工作决策。