(2003年12月25日)
为进一步强化税收征管，堵塞发票管理漏洞，大力推进依法治税，维护正常税收
秩序，根据《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则和《中华人民共和国发
票管理办法》的有关规定，结合我省地税征管工作实际，决定在全省地税系统进行发
票改革。
一、发票改革的基本原则和工作目标
（一）基本原则
1.依法治税的原则。依照《中华人民共和国税收征收管理法》等法律、法规规定，
坚持依法治税，规范执法程序和行为，维护纳税人、举报人、消费者的合法权益，严
厉打击利用发票偷、逃、骗等税收违法行为，维护国家利益和税法尊严。
2.科学可行的原则。发票改革是一项涉及面广、工作内容多、具有相当科技含量
的系统工程。因此，改革必须用科学的态度对待，用系统的方法研究和组织，既要注
重实用性，又要体现前瞻性。
3.统一规范的原则。发票改革是税收征管改革的重要组成部分，必须按照征管改
革的总体目标和信息系统一体化建设的原则，统一规划、整体设计，要在统一的基础
上实现管理的标准化、规范化、现代化。
4.精简效能的原则。在借助计算机技术等高科技手段，加大发票管理力度和监控
力度的同时，充分利用信息化方便快捷的优势，优化程序、简化操作、提高效率、降
低成本，不断提高税收管理和纳税服务水平。
（二）工作目标
根据税收征管改革和信息化建设的总体要求，以强化税源监控、堵塞征管漏洞为
目标，按照数据集中、专业化管理的模式，统一规划、系统设计、整体运作、配套联
动。通过引入数字喷码和多重温变等高新技术，提高发票印制的科技含量和大众识别
能力，最大限度地防止假发票的产生；通过推广使用税控收款机，强化对税源的有效
监控，为纳税申报的核对提供可靠数据；通过简化、归并发票种类，推广机打发票和
定额发票，逐步取消手开式发票, 防止违规开具发票；通过建立语音查询和网上查询
系统，为消费者和财务人员提供识别真假发票的便捷途径，有效地遏制发票的买假用
假；通过在部分行业实行有奖发票，调动广大消费者索要发票的积极性，最大可能地
减少收款不开发票的现象；通过落实完善发票举报奖励制度，加大发票检查和处罚力
度，调动全社会参与发票的监督管理；通过建立发票综合管理信息系统，达到对发票
数据的集中处理和有效利用，实现对以发票为载体的税源信息的全面监控。
二、发票改革的主要内容
这次发票改革是以信息化为支撑，以税源监控为目的，以发票为主线的系统性配
套改革。主要内容有以下几个方面：
（一）统一发票票样，简并发票种类
在全省范围内统一发票票样内容、规格，简并票面内容、增加中英文对照，并采
用彩色印刷技术印制。本着强化税源监控、方便纳税人、有助消费者识别的原则，将
发票归并、简化为七类：
1.《山东省××市通用定额发票》（有奖）。共7种面额，分别为：壹元、贰元、
伍元、壹拾元、贰拾元、伍拾元、壹佰元。适用于文化体育业、娱乐业、服务业、交
通运输业、建筑业、金融保险业、邮电通信业、转让无形资产、销售不动产。
2.《山东省××市服务业、娱乐业、文化体育业通用发票》（有奖）。分卷式和
平张两种规格，适用于服务业、娱乐业、文化体育业。
3.《山东省××市交通运输业、建筑业、金融保险业、邮电通信业、销售不动产
和转让无形资产通用发票》。分卷式和平张两种规格，适用于交通运输业、建筑业、
金融保险业、邮电通信业、销售不动产和转让无形资产。
4.《山东省××市客运出租车专用发票》。为卷式税控机打发票，专用于城市客
运出租。
5.《山东省××市××定额专用发票》。专用于客运出租、停看车、洗车等行业
性小额服务项目。分别为:拾元、伍元、贰元、壹元、伍角、贰角、壹角7种。
6.国家税务总局统一票样的发票。包括《全国联运行业货运统一专用发票》《国
际货物运输代理业专用发票》《国际海运业运输专用发票》《国际海运业船舶代理专
用发票》《国际航空旅客运输专用发票》以及2004年上半年准备启用的《公路、水路
货物运输统一发票》。
7.行业或行业性管理的企业（如电信、邮政、银行、保险等）计算机专用发票和
定额发票。
其中，第一、二、三类为数码防伪发票，实施第一批换版，凡未列入全国统一发
票或未列入全省统一启用的行业、企业专用发票的，此发票所列行业通用。
第四、五类发票列为第二批改革范围，在省局未确定统一换版前，此类发票可继
续使用。
（二）统一全省发票代码
发票数据的集中处理对税源监控具有重要意义，为便于发票的查询和统计，尽快
实现发票管理的数字化，在总局新的发票编码规则实施前，全省统一实行二十位的发
票编码，其中第1位为国地税码，第2、3、4、5位为行政区域码，第6、7位为年代码、
第8、9、10、11、12位为发票种类码，第1320位为发票顺序码。
（三）改革发票开具方式
为实现以票控税、规范发票的开具行为，通过推行税控装置，使用机打发票，逐
步取消手写发票：
1.统筹规划，积极稳妥地推行税控装置。为规范纳税人的发票使用、财务核算、
强化税收管理， 根据国家税控收款机推广应用管理办法，本着"标准化、市场化、统
一规划、 行政监管"的原则，省局统一制定全省税控收款机推广办法，明确税控收款
机的推广方式、范围、要求及实施步骤。
2.采用多种方式扩大机打发票的覆盖面。纳税人可以根据自身经营的特点，自主
选择使用税控收款机、 外挂税控装置、银税POS机、税控发票打印机。对纳税人不愿
使用税控装置的，可以选择税务部门代开机打发票或使用通用定额发票。
3.加强对各类税控装置运行、维护和保养的管理。税务机关应对纳税人使用的税
控收款机实施初始化，并进行注册登记，建立专门档案；纳税人必须按照规定使用税
控收款机，打印开具税控发票，按期报送经营数据；同时建立产品质量和售后服务保
证制度及服务网络，专门负责各类税控装置的安装、培训、维修等技术服务工作。
（四）改进发票供应方式
为防止纳税人以各种理由拒开发票，应实行更为灵活的发票供应方式。税务机关
在告知纳税人如何遵守发票管理规定的同时，需告知纳税人在未使用完已购发票的情
况下，应提前一定时间购买发票，并适当扩大纳税人发票存量；同时严格实行按月缴
销制度，不论发票是否使用完毕，每月必须向主管税务机关缴销已开具的整本或整卷
发票；允许纳税人在节假日预约购票；对使用机打发票的纳税人，要求并告知其始终
备有一定数量的定额发票。
（五）增加发票防伪措施
新版数码防伪发票发票联不再使用带有SW字样的水印纸，发票号码不再使用荧光
油墨印制。同时增加数码防伪、温变防伪等多项大众防伪识别措施，以利于消费者和
财务人员方便、快捷地识别发票真伪。其他种类的发票防伪措施不变。对定额发票以
外的发票（包括数码发票和水印纸发票），除发票联套印发票监制章外, 记账联同时
套印发票监制章。
（六）全面实行发票奖励制度
实施发票即开即奖、发票摇奖及发票违法行为举报奖励。为了鼓励消费者索要发
票，实行发票即开即奖；通用定额发票和服务业、娱乐业、文化体育业使用的通用发
票增设兑奖联，消费者刮开奖区就可以得知是否中奖。为了防止纳税人诱惑消费者不
要发票或非法回收、买卖已开具的发票，实行发票摇奖；对消费者已取得的即开即奖
发票，由省局在全省范围内组织二次开奖。为广泛发动社会力量举报发票违法行为，
加大对发票违法行为的打击力度，加强对发票违法行为的社会监督，实行发票违法举
报奖励制度；对公民、消费者举报发票违法行为，税务机关核实后依法对违法者给予
行政处罚，并根据举报人的贡献大小对举报人予以奖励；同时在税务机关内部建立举
报受理机构和案件查处机构，完善机制，落实责任，实施限时查处。
（七）开发建设发票税控管理信息系统
为实现发票管理的数字化和数据处理的集约化，省局将统一开发建设以计算机网
络为支撑，发票业务管理和数据采集为核心、税控装置为延伸、安全管理为保障，与
征管软件统一平台的高效运行的发票税控管理信息系统，把发票的印制、使用、管理
等各环节都置于计算机的严密监控之下，及时准确地提供发票使用状况、经营数据等
信息，并对全部发票数据生成的税源信息进行集中处理，为防伪识别、分类查询、审
核评估、举证确认、奖金兑付、决策分析、综合管理等方面提供充分、有效的数据支
持。该系统主要包括发票管理、税控装置管理、发票布奖及印制监控和发票摇奖四个
子系统。
1.发票管理子系统。主要完成税务局内部各级间发票领发存管理，以及发票发售、
缴销、担保、兑奖、识别、查询、统计、交叉稽核、代开发票等功能。该部分需要与
征管主体软件的相关部分衔接，与税务登记、申报征收、定额核定、稽查管理等进行
数据交换和共享。
2. 税控装置管理子系统。主要完成对税控收款机（包括税控器、银税POS机、税
控打印机）IC卡数据的采集和校验、申报数据的比对以及对税控装置的初始化管理等。
通过该系统实现税控信息的数字化、程序化管理，保证税控收款机税控功能的实现。
3.发票布奖及印制监控子系统。主要是利用电子加密、数码印制等先进技术实现
发票的布奖、数据加密、计划管理等功能；同时，通过监控管理从源头上规范印刷厂
的发票印制， 防止出现漏洞。此系统通过FTP服务进行数据加密分发，并对发票印刷
过程实施远程监控。
4.发票摇奖子系统。主要通过"发票管理子系统"中的发票缴销功能，将发票缴销
数据直接导入发票摇奖库，实现摇奖数据的交换、鉴别和统计，同时利用摇奖程序实
现发票的二次开奖。
三、实施发票改革的方法步骤
全省地税系统的发票改革是一项综合性的系统工程，在整体方案设计上必须统一
规划、整体设计、通盘考虑，具体实施过程中必须实事求是、因地制宜、分步推进。
整个发票改革分四个阶段进行。第一阶段为准备阶段，主要任务是研究制定发票改革
整体方案及相关办法，确定新版发票承印企业，组织对新版发票印刷质量的检查验收，
设计全省统一票样，简化归并发票种类，研制开发发票税控管理信息系统，解决有奖
发票资金， 制定布奖方案和确定摇奖方式等；第二阶段从11月2０日起到12月底，陆
续在全省部分行业进行新版数码防伪发票的换版，推行全省统一的发票即开即兑奖励
办法，组织有奖发票的第一次发票摇奖活动（二次开奖）；第三阶段到2004年3月底，
推广税控收款机，全面落实发票举报奖励和查处措施，安装运行发票税控管理信息系
统， 为广大消费者提供查询服务；第四阶段到2004年8月底，进一步简并发票种类，
扩大发票使用领域，全面推广机打发票，整合完善发票税控管理信息系统和各项管理
制度，实现发票改革的全部目标。具体而言：
（一）税控收款机推广工作
国家税控收款机推广应用管理办法颁布后一个月内，制定出《全省地税系统推广
使用税控收款机实施办法》。办法下发后一个月内，协调有关部门完成税控收款机招
标。用23年的时间在餐饮、娱乐等服务类行业全部普及使用, 同时用一年左右的时间
完成对老款非标准税控收款机的升级或更新。计算机打发票的推行结合国家推广税控
收款机的要求同步进行，到2005年基本取消手工填开发票。
（二）数码防伪发票的印制和启用
新版数码防伪发票由省局统一印制。自2003年11月20日开始陆续启用，2003年12
月31日止全省换版完毕，届时相应的旧版发票同时作废。其他种类发票的换版待总局
新的编码规则制定后进行。
（三）发票奖励工作
2004年1月1日起全省统一实施《山东省地税系统发票违法行为举报和查处奖惩管
理暂行办法》 《山东省地税系统发票即开即奖管理办法》 。 2003年12月1日起实施
《山东省地税系统摇奖管理办法》。2003年12月举行全省第一期电视公开摇奖，以后
每月举行一次。
（四）发票税控管理信息系统的开发工作
2003年11月底之前完成"发票布奖及印制监控子系统"和"发票摇奖子系统"的开发；
12月底之前完成"发票管理子系统"的开发；"税控装置管理子系统"则视总局的开发进
展情况确定。 整个系统（包括与其它软件的连接）在2004年3月底全部测试完毕并投
入正常运行。
（五）对特殊行业发票的管理
新版发票实施后，对交通运输、金融保险、邮电电信、医疗卫生、教育服务等特
殊行业中未纳入发票管理或管理不规范的，根据征管法及实施细则和发票管理办法的
要求，争取在两年内逐步将其纳入发票规范管理。