（1996年8月23日）
为认真贯彻省政府和国家税务总局关于积极推进税收征管改革的指示精神，从山
东地税实际出发，转换征管模式，建立科学严密的税收征管机制，提高征管现代化水
平，提出进一步深化我省地方税收征管改革的意见如下：
一、指导思想和基本原则
（一）指导思想
以中共中央十四届五中全会精神为指针，按照国家税务总局关于深化税收征管改
革的总体要求，借鉴国际、国内税收征管的成功经验，以征管改革实践为基础，建立
适应社会主义市场经济体制要求的、符合山东地税实际的、科学严密的税收征管机制，
优化税收管理，提高服务质量，促进依法纳税，改进技术手段，增强监控能力，防止
税收流失，确保税收各项职能作用的充分发挥。
（二）基本原则
1.依法治税的原则。征管新机制的建立，征管新模式的运用，征管组织形式，征
管业务流程的设计，都必须符合税法及其相关法律、法规、规章的规定，要充分体现
有法必依、执法必严、违法必究的"法治"原则。
2.规范统一的原则。要实现税收征管的现代化，必须对现行的税收征管模式，征
管业务流程以至各种表格、文书格式加以规范、统一，以利形成标准、科学、严密的
规范，为计算机全面应用于征管打下基础。
3.整体协调的原则。要确保税收征管改革切实有效，必须在设计上通盘筹划，各
项改革措施要协调、配套，既要讲求整体推进，又要注意重点突破。改革的实施要稳
步渐进，先试点，后推广，先城市，后农村。
4.因地制宜的原则。要从各市、地、县的税收征管实际出发，防止一哄而起，搞
形式主义。允许有快有慢，有先有后，不搞一刀切。
5.监督制约的原则。要通过改革不断提高税收征管的专业化程度，在机构设置、
职责划分、运行机制和管理服务方式上，巩固和健全"外反偷漏，内防不廉"的双向监
督制约机制。
6.提高效率的原则。改革要有利于增强执法力度，增强税收监控的有效性和广泛
性，优化税收管理，提高征管工作效率和质量；有利于降低成本、节约人力物力，提
高地税征管现代化水平；有利于税收调控功能和职责的充分发挥，更好地完成所担负
的任务。
二、目标和任务
（一）改革的目标。建立起适应社会主义市场经济要求、符合山东地税征管工作
实际的，具有现代化技术支持的征收、管理、稽查相互制约、促进，申报、代理、稽
查相互监督、配合，科学、严密的税收征管体系。
主要目标为：
建立纳税人自行申报纳税制度；
建立税务机关和社会中介组织相结合的服务体系；
建立以计算机为依托的税收监控体系；
建立人机结合的稽查体系；
建立以征管功能为主设置机构和划分职责的组织体系。
（二）改革的任务。改革多年来一直实行的"一员到户，各税统管"的税务专管员
管户制度，在全省地税系统全面推行以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为
依托，集中征收，重点稽查的新的征管模式。强化税收稽查，优化管理服务，实现我
省地税征管工作的科学化、法制化、规范化、现代化、社会化。
三、主要内容
（一）强化纳税人自行申报纳税制度
1.确立科学简便的申报纳税程序。从我省地方税收征管改革的实践来看，要方便
申报纳税必须建立"税银一体化"制度，为此申报纳税程序可有以下三种选择。
第一种，国家金库支库或受托代理金库支库业务的各专业银行，在税务征收机关
的办税服务厅（室）设立税款入库窗口，纳税人在法定的申报纳税期限内到办税服务
厅（室）的受理申报窗口递交纳税申报表和有关资料，通过计算机对申报内容进行逻
辑分析、处理，打印税收缴款书，然后由纳税人持缴款书到税款入库窗口办理入库手
续，通过计算机网络实现征收机关与金库的直接对账。
第二种，纳税人在税务机关指定的银行开设"税款预储账户"，按期提前储入当期
应纳税款，并在法定的申报纳税期内到办税服务厅（室）办理纳税申报，由税务机关
通知指定银行划款入库。
第三种，在法定申报纳税期内，纳税人持纳税申报表和有关资料并附上应付税款
等额支票，报送税务机关，税款的入库由税务机关归集报缴数字清单、支票，统一交
由作为同城票据交换参与单位的金库办理结算。
对于列为银行"金卡"工程试点的城市， 可参照上述申报纳税程序，尝试纳税人"
金卡"结算税款。
对于未在银行开立账户的纳税人，可在办理纳税申报时以现金结算税款，或使用
信用卡结算税款。
２. 规范纳税表格。我省目前已统一了分税种纳税申报表、税收缴款书格式，并
规范了其填报说明；各地主要任务是抓好辅导、培训和规范使用，建立健全填报、传
递、存档等手续制度。随着改革的发展，我省将逐步探索相关税种纳税申报表的合并
和表列内容的合理化；并将纳税申报表和缴款书一体化。
３.统一申报方式。纳税申报可以采取以下三种方式：
第一种，直接申报。即由纳税人到税务机关报送纳税申报表及有关资料。
第二种，邮寄申报。即纳税人将纳税申报表及有关资料装入专用信封寄到税务机
关。
第三种，电子申报。即在有条件的地方，纳税人可以通过计算机网络将纳税申报
表表列信息及有关资料传输给税务机关。此种申报方式适用于核算健全、管理规范的
纳税人。
第二、三两种申报方式的采用，必须经过省局批准认可。
纳税人委托社会中介组织代理申报的，可以采取上述任何一种方式。
各种申报方式的采取，要注意同申报纳税程序相结合，保证国家税款的及时、足
额入库。
4.合理设置申报受理点。纳税申报的受理地点要相对集中，城市和县城一般应当
以区局、分局为纳税申报受理点；农村根据不同情况，集中与分散相结合，并逐步相
对集中。随着计算机网络覆盖面的扩大，在县级地方税务机关管辖的区域内，纳税人
可以任意到任何一个申报受理点办理纳税申报事宜。
(二)建立税务机关和社会中介组织相结合的服务体系
要使纳税人都能依法自行申报纳税，必须使他们具备自行申报的能力，而这种能
力的具备离不开良好的税务服务。纳税人既是税务机关的管理对象，又是税务机关的
服务对象。为纳税人服务是税务机关征管工作的重要职责，享受税务机关提供的服务
是纳税人的权利。
1.建立税法公告制度。各级地税机关都要通过有效形式，及时公布税收法律、法
规和政策性规定，定期向纳税人提供现行有效的税法咨询，以及介绍税款计算、申报
表填写等纳税实务知识的纳税指南等，确保纳税人及时、准确地了解税法信息。为了
保证适用税法规定的有效性、权威性，支持税法宣传和咨询，省局将组织力量利用计
算机多媒体技术，建立我省地方税收法规信息库。
2.建立办税服务厅(室)。为方便纳税人纳税，在城市和县城以及其他交通便利、
纳税人较为集中的地方，一般要以区、县局(分局)为单位建立办税服务厅(室)，在农
村有条件的地方，可在税务所内建立办税服务厅(室)，以集中、公开的形式为纳税人
提供税前、税中、税后的全方位服务。办税服务厅(室)要设置受理纳税申报、办理税
务登记、发售发票、提供税务咨询以及办理其他税务事宜等一系列服务窗口、柜台，
满足纳税人依法履行纳税义务的各种需求；除了常备各种纳税指南、宣传手册，税务
机关还要配备不同业务层次的咨询人员，分门别类为纳税人释疑解难；在有条件的地
方，要建立以计算机多媒体技术为基础的诸如电子信箱、电子公告栏、触摸查询显示
屏等对纳税人服务的系统。
3.要积极、稳妥地发展税务代理服务。纳税人出于自身的需要，可以依照税收法
规，委托社会中介服务组织进行税务代理。税务代理关系的确立，应当是建立在自愿、
平等、互利的基础之上的纳税人与税务代理人之间的民事关系。税务机关对税务代理
关系的建立，不能以行政方式促成，更不能强制代理。我省地税机关要坚持对税务代
理机构实行行政和行业双重督导管理的体制，既有主管地税机关的指导和依法监督，
又有行业组织的自我约束与管理。纳税人要委托中介机构代理地方税收纳税事宜，首
先必须经过主管地税机关依法认可。
(三)建立以计算机为依托的管理监控体系
纳税人自行申报制度的实行和税务专业服务的集中化，税务专管员的专管户方式
将逐步被"专管事"所取代，因而对纳税人大量的纳税信息需要集中进行处理，必须依
托计算机实施监控和管理。
1.建立统一的税收信息编码体系。要依托计算机监控管理申报纳税，归集、处理、
交换、查询税务信息，必须在全省建立统一的税收信息编码体系。一是对每一个纳税
人赋予一个唯一的、终身不变的纳税人识别码。二是对诸如税种、税目、行业、经济
性质、银行编码等税收信息进行规范代码。三是为满足同工商、银行、财政、企业等
相关单位联网，在代码编制中尽量采用社会公认的代码编制规范。
2.开发、完善征管监控应用系统。把从税务登记的建立、纳税申报的处理、税款
的收缴与核销、未申报的催报、滞纳款项的催缴、检查对象的筛选，到综合税收信息
的统计分析、税收会计核算与监督，以及纳税信息的查询等全面纳入计算机管理，依
托计算机对征收管理的全过程实施监控。以税务登记户数与核定分税种纳税人户数的
对照，监控纳税人的申报、未申报情况；以应征数核算的税收会计分户账，监控纳税
人的应缴、减免、实缴、滞欠、在途、提退情况；以申报和纳税信息的对比，监控纳
税人履行义务的动态变化，为税务检查提供依据；以登记、申报、缴税和违章与否，
监控发票供应。
3.建立省、市(地)、县三级计算机监控管理网络，并实行与相关部门的联网，增
强监控力度。在计算机技术利用过程中，要借鉴国外先进经验，注重税收计算机网络
同国税、工商、银行、财政、企业等计算机网络的联接，引进先进信息传输技术，提
高监控应用系统的准确性、广泛性、及时性。
(四)建立人机结合的稽查体系
完善的服务和有效的监控，解决的是有无申报纳税能力和是否按期申报纳税的问
题，申报纳税能否真实，则取决于稽查的力度和质量。
1.建立分类稽查制度
根据税务稽查工作的特点，应将稽查分为日常稽查、专项稽查、专案稽查三类。
日常稽查是根据选案结果进行的周期性常规税务审计；专项稽查是针对特定行业或某
类纳税人进行的重点审计；专案稽查是根据举报或者前两类稽查发现的重大案源进行
的个案审计。
2.建立科学的稽查规程
新的稽查方式将借助于依托计算机建立的监控系统，有的放矢地进行。因此，必
须明确流程，规范操作。
(1) 选案。利用计算机采集储存的内外部信息，选择必要的纳税指标，建立一个
综合打分选案系统，以不同时期的相同指标作对比分析，筛选出纳税指标异常户，作
为制定稽查计划的依据。
(2) 制定计划。按照本单位的稽查力量等因素，确定年度稽查户数占辖区总户数
的比例，然后，根据计算机打分系统筛选的结果，从高分到低分排列出力所能及的检
查户数，确定检查进度，分配检查任务。
(3)实施检查。检查分两步，第一步为案头审计，第二步为实地稽查。案头审计，
主要是稽核申报指标异常户的纳税申报表和财务会计报表，以及利用计算机储存的内
外部信息进行检查，有疑点的将进行第二步实地稽查。实地稽查，主要是根据掌握的
线索到纳税人的生产、经营场所对其账簿、票据、报表以及实物进行检查。实地稽查
要实行稽查工作底稿制度，作为撰写稽查报告和案件审理的一项依据。
(4) 案件审理。对于稽查案件设置审理程序，是保证办案质量的重要一环。审理
设一般程序和简易程序。案件审理主要就办案人员提交的稽查报告在事实认定、法律
法规适用、量罚幅度等方面做书面审理、把关。
(5) 执行。经过审理定案的案件，要作出处理决定书，由执行人员依法送达违法
当事者，责令限期缴清应纳税款、滞纳金、罚款；逾期不履行的由税务机关或提交司
法机关依法强制执行。
(6)稽查结果分析。通过对稽查案件结果的统计分析，修正和改进选案打分系统，
找出税法或管理制度方面的疏漏并加以完善，提高新一轮稽查工作的力度和质量。
(五)建立以征管功能为主设置机构划分职能的组织体系
机构设置的合理、职能划分的科学以及人力分配的适当，是征管改革顺利运行的
组织保证，也是征管组织优化的标志。
1.合理设置机构
根据征管改革的要求，现行税务机关的机构设置作相应的调整，以适应征管改革
的需要。
2.科学划分职能
征管机构的职能按照新征管机制的要求划分为管理服务、征收监控、税务稽查、
政策法制四个系列，分工职责如下：
管理服务系列：负责税务登记、发票管理、纳税咨询、受理各项税务申请，应纳
税额核定，逾期未申报的催报、滞纳税款和逾期未缴款项的催缴、逾期不执行税务处
理决定的强制执行，外部信息采集、计算机系统管理与维护等；
征收监控系列：负责受理纳税申报，税款征收及各项违章处罚款项的收纳，税收
计划、会计、统计、报表以及税收票证管理；
税务稽查系列：负责选案、制定稽查计划、案件查处、案件结果分析；
政策法制系列：负责税法宣传、执法监督检查、稽查案件审理、行政处罚听证、
税收政策问题调研反馈、税务行政复议、行政诉讼案件的应诉。
3.重新调配人力
税务机关的人力，应当根据机构设置的形式、四个系列的职能划分，从实际出发
合理地加以分配。税务稽查人员的比例一般不得少于一线税务人员总数的40%。
四、配套措施
(一)建立健全税收法律规范。这是实现纳税人自行申报制度和强化税收征管的一
个重要前提。一方面要在全省范围内统一制定税收征管规程，另一方面通过地方人大、
政府建立健全完善地方税收征管法规规章，从而保证税收征管的每一个环节都有法可
依、有章可循。
(二)统一制订计算机系统建设规划。这是深化征管改革的技术保障，必须在全省
范围内考虑网络布局、硬件配置和软件开发。必须坚持省局统一领导的原则，以保证
计算机应用的质量和方向，少走弯路，节约成本。
(三)抓好业务培训，提高整体素质。这是保证新机制运转的关键。培训的重点要
放在以下几个方面：一是税收法制培训；二是为纳税人服务技能的培训；三是稽查技
能的培训；四是计算机应用的培训等。
(四)切实加强部门合作，巩固发展协税护税网络。在征管改革的过程中，各级地
税机关必须一如既往地加强同国税、工商、银行、海关、财政、技术监督等有关部门
的合作，并使之经常化、制度化、规范化；要更加密切地配合司法机关查处税收违法
犯罪案件，提高办案质量，加快办案速度，加大打击力度，净化税收环境，维护税收
秩序；要不断巩固和扩大协税护税网络，坚持专业管理与社会监督相结合的原则。逐
步建立起正常的工作制度和规范的奖励制度，开创协税护税的新局面。
(五)加大对征管改革的资金投入。征管改革是一项以现代化手段支持的较为繁杂
的系统工程，需要大量的财力、物力作保证。目前我省地税系统经费紧张，自身能用
于征管改革的资金非常有限，因此，必须紧紧依靠地方政府和财政等部门的支持。各
级地税部门要发扬锐意进取，艰苦奋斗的精神，多渠道筹措资金投入改革。同时，要
精打细算，集中管理，有效使用。
五、实施步骤
全省地方税收征管改革是实现我省税收管理现代化的关键一步，力求规范、统一、
协调、实用。鉴于我省东、西部地区、城市和农村经济发展的不平衡性，改革必须有
计划、分步骤地实施。省局决定这次改革分4年完成：
(一)1996年要重点完成以下改革任务：一是在企业和固定个体工商户中全面实行
申报纳税制度；二是在县以上城市征管单位普遍建成办税服务厅(室)，并使之投入正
式运行；同时取消"专管员管户"的旧模式，调整力量，充实稽查，合理设置征管机构，
初步实现征收、管理、稽查的税收征管新格局；三是沿海各市的基层征收单位，要有
30%的单位试行包括建立计算机网络在内的征管模式转换； 四是在烟台、威海、淄博
等城市进行与相关部门、企业计算机联网试点；五是建成遍布城乡的协税护税网络。
(二)1997年，一是各地在城市征管改革的基础上，继续向乡镇基层征收单位延伸，
实行新征管模式的基层征收单位要达到60%以上；二是在全县(区) 范围内初步建立计
算机广域网，合理布局申报服务点；三是确定承办税务代理的社会中介服务机构，全
面提高广大地税纳税人的自我办税能力；四是在全省范围统一推行山东省地方税收征
管工作规程和征管应用软件。
(三)1998年，一是实行新征管模式的基层征收单位要达到100%；二是建成市(地)
级计算机广域网，初步实现与国税、工商、财政、银行等相关部门和企业的计算机网
络联通；三是在全省范围内，建立健全适应征管新模式需要的地方税收征管法规、制
度体系。
(四)1999年，一是建成覆盖全省的计算机广域网；二是对全省地税征管改革情况
进行检查验收，肯定成绩，找出不足，研究规范完善征管新机制的办法，以保证征管
改革的成功。
六、组织领导
地方税收征管改革，是我省地税工作的一项宏大工程，工作难度大、任务重、要
求高，涉及方方面面的配合与协作，必须切实加强组织领导。各级地税机关领导务必
引起高度重视，作为各项工作的重中之重，当作大事来抓，精心组织，一抓到底，切
不可松懈或视为一般业务工作。要加大领导力度，确保改革取得应有成效。为此，省
地方税务局在局分党组的领导下，由局领导挂帅组成由有关处、室、局负责人参加的
征管改革领导小组，并下设办事机构征管改革办公室，专门负责这一改革的组织协调
工作。
市、地、县各级地方税务局都要依照省局做法调整或成立相应机构，贯彻执行省
局制定的各项征管改革措施，负责本地地方税收征管改革方案的制定和组织实施工作。