1994年山东省税务机构分设后，增值税专用发票及部分普通发票划归国税系统管
理。1994-2005年，山东省国税系统推行使用全省统一的普通发票和电脑版增值税专用
发票。防伪税控系统和"金税工程"在全省建成并推广应用后，专用发票的稽核与网上
认证顺利开展，发票违法犯罪活动大大减少。通过开展发票即开即奖和举报有奖活动，
增强了全民的纳税意识，发票控管税源的作用进一步加强。
一、普通发票管理
1994年11月，省国税局制定《山东省国家税务局全国统一发票监制章和发票联水
印纸管理办法》，统一制作省、市（地）国税局的全国统一发票监制章。
12月，为加强农产品收购环节的发票管理，省国税局规定，自1995年1月1日起，
在全省范围内统一使用"农业产品收购统一发票"，仅限于省内增值税一般纳税人向农
业生产者收购自产农产品时使用，原各地自行确定式样套印旧发票监制章印制的农业
产品收购发票继续使用到1995年6月底。"农业产品收购统一发票"基本联次为存根联、
发票联、计算机抵扣联和记账联，由市（地）国税局按照省国税局普通发票监制管理
规定和统一式样印制。
自1995年1月1日起，山东省所有普通发票不再按经济性质划分类别，改为所有纳
税人包括私营企业、个体工商户均按行业确定适用发票种类；票面规格（定额发票除
外）一般为40开以上（含40开），原60开、48开票样改为40开。普通发票基本联为存
根联、发票联、记账联，取消随货同行联；对行业通用发票，监制机关视具体情况增
设若干备用联，增设的联次，不印制联次名称及用途，以方便纳税人使用；发票各联
字轨印色与各联印色相同，号码印色一律为大红色；普通发票第二联发票联，采用国
家税务总局统一监制的水印纸印制，取消淡黄色底纹；发票监制章采用国家税务总局
监制的红色荧光防伪油墨印制。各种版面的普通发票（微机发票除外）一律按每本25
份装订；国税系统负责管理的普通发票一律由省和各市（地）国税局负责监制；省国
税局主要负责监制全省行业性的统一发票，各市（地）国税局主要负责监制外商投资
企业使用的发票、省国税局暂不统一监制的行业发票及不便使用全省行业统一发票的
企业所使用的、票头冠以企业名称和印有"专用"字样的普通发票；计算机普通机外发
票由各市（地）国税局根据用票企业具体情况，监制冠企业名称的专用发票，采用无
碳纸印制，发票联用红色荧光油墨套印市（地）国税局发票监制章。
为加强废旧物资收购环节的发票管理，省国税局规定，自1995年3月1日起，停止
使用各收购单位自行印制的未套印发票监制章的废旧物资收购单证，在全省范围内统
一使用"废旧物资收购统一发票"，仅限于省内从事废旧物资经营的增值税一般纳税人
向城乡个人收购废旧物资时使用，其基本联次为存根联、发票联、计算机抵扣联和记
账联，由市（地）国税局按照省国税局普通发票监制管理规定和统一式样印制。
4月， 为规范普通发票监制环节的手续制度，加强发票的统一管理，省国税局就
普通发票的监制、种类和数量、印制和调拨、保管和发售、发票水印纸和防伪油墨的
调拨等作出明确规定。 8月1日，全省统一启用"山东省××市（地区）国家税务局统
一发票"， 由国税机关对从事临时性经营的单位和个人填开，其基本联次为存根联、
发票联、记账联三联，市（地）国税局按照省国税局普通发票监制管理规定和统一式
样印制，原"山东省××市（县）临时性经营统一发票"停止印制，但继续使用。启用"
籽（皮） 棉收购统一发票"，由国家批准的棉花收购单位向农业生产者收购自产棉花
时使用，其基本联次为存根联、发票联、计算机抵扣联和记账联，票面规格为40开。
1996年3月， 根据国家税务总局《关于调整国家税务局、地方税务局税收征管范
围若干具体问题的通知》精神，山东省调整普通发票的管理范围，"两税"应税收入和
收购农产品、 废旧物资等所使用的普通发票，由国税系统负责印制、发放、管理。7
月1日， 全省停止使用套印原省、市（地）、县（市、区）税务局发票监制章的旧版
普通发票，使用套印省、市（地）国税局、地税局发票监制章的普通发票。是年，全
省共印制普通发票10455.87万份， 发售12697.63万份， 填用2544.05万份， 结存
4769.19万份；检查发票250682户次，发现违法违章发票38529份。
1997年11月1日起，全省启用"烟叶收购统一发票"，为"农产品收购发票"的一种，
仅限烟草专卖管理部门批准的烟叶收购单位向农业生产者收购自产烟叶时使用。为计
算机专用机外发票，基本联次为存根联、发票联、计算机抵扣联和记账联，票面规格
为190mm×105mm。当年全省印制普通发票13901.79万份，填用普通发票1245.14万份，
普通发票结存5283.08万份，发现违法违章发票227496份。
1998年， 全省印制普通发票10178.75万份， 其中， 省国税局统一监制发票
6427.33万份， 电脑发票720.44万份， 向用票单位发售9979.55万份， 年末结存
5514.83万份。在完善普通发票管理制度、不断强化内部管理的同时，坚持"以查促管"，
强化对普通发票的监督检查工作，共检查纳税人161561户，发现违法违章发票359855
份，罚款490.34万元。
1999年1月1日起，全省启用由省国税局统一印制和调拨、统一套印山东省国税局
发票监制章的"山东省粮食销售统一发票"，供从事粮食经营、加工业务的粮食企业销
售粮食等商品时使用。配合车辆购置税的开征，全省统一启用"机动车销售统一发票"，
从事机动车零售业务的单位和个人原销售新机动车时所用发票停止使用。为加强对沙
石销售环节的税收管理，全省停用各地自行监制的矿产品销售发票，启用全省统一式
样的"山东省××市（地区）沙石销售发票"。
3月， 为确保普通发票在服务生产经营、强化税收管理和监督经济运行等方面发
挥应有作用，省国税局规定，向消费者零售商品或提供劳务服务，数额在10元以上的，
一律按规定开具发票；如消费者索要发票，无论金额大小，一律予以开具；向消费者
零售商品或提供服务数额在10元以下，且消费者没有索要发票的，免予逐笔开具，但
需在每日结账时汇总填开发票；在省内跨地区从事临时性经营活动的单位和个人，凭
所在地主管国税机关开具的外出经营税收管理证明单，向经营地主管国税机关申请领
购发票；无所在地主管国税机关证明的，经营地主管国税机关不得供应发票，纳税人
如需开具发票的，须向经营地主管国税机关提出申请，由主管国税机关代为开具，并
按规定结清应纳税款；外省、自治区、直辖市来山东从事临时性经营活动及在省内跨
地区从事临时性经营活动的单位和个人，申请领购发票并且符合普通发票领购条件的，
经营地主管国税机关要求其提供保证人并出具有法律效力的担保书，或缴纳保证金；
对普通发票的开具，按规定的时限和号码顺序由用票单位和个人在本县、市范围内开
具。
5月， 为规范基层处理普通发票违法行为的执法活动，贯彻《中华人民共和国发
票管理办法》及其实施细则，省国税局制定《关于对违反发票管理法规行为的处罚标
准》 ，对未按规定印制、领购、开具、取得、保管发票行为分别制定处罚标准。4月
10日6月30日，全省国税系统对180105户用票户进行检查，查补税款2682.69万元，罚
款1549.86万元。
自7月1日起，为适应加强商品流通领域税收管理工作的需要，全省启用由省国税
局负责监制的小额商业零售发票"山东省商业零售统一发票"，分千元版、百元版两种，
供从事商业经营的纳税人发生零售业务时使用，原千元版"山东省商业零售统一发票"
停止使用。同日起，在全省商业零售领域实行销售商品全面开具发票制度。
9月1日起，省国税局在全省启用统一式样的发票专用章，对使用国税系统负责管
理的发票的单位和个人，在开具发票时，一律在发票上加盖财务印章或全省统一式样
的发票专用章；加盖其他印章的发票视为无效，并对开票者进行处罚。
当年， 全省国税系统印制普通发票21405万份，比上年增长110%；向用票单位发
售16390万份， 比上年增长64%，年末结存10258万份，发票印制和发售数量均有很大
增长， 特别是商业发票发售数量比上年增长90%。检查245599户用票单位和个人，发
现违法违章发票640441份，罚款1700多万元。
自2000年1月1日起，为统一全省出口商品使用发票的管理，加强对出口商品企业
的财务监督，如实反映该类企业的进出口业务，全省所有从事生产经营的企业出口商
品所使用的发票，一律由国税机关负责监制，套印发票监制章，并在发票右上角标明"
出口专用"字样。 当年， 全省印制普通发票14105万份， 向用票单位发售16370万份
（其中向商业领域用票人发售13165万份） ，税务机关填用71万份，税务机关核销51
万份，年末结存7871万份。进一步扩大全面开票制度的推行范围，工作重点逐步由城
市推向农村，由企业推向个体工商户。全年共检查247273户用票单位和个人，发现违
法违章发票174716份，罚款860多万元。
自2001年7月1日起，为发挥"以票管税"的功能，便于用票人识别普通发票的防伪
标识，省国税局规定，所有电脑版普通发票的发票联一律采用无碳水印复写纸印制，"
机动车销售统一发票"和"山东省粮食销售统一发票（十万元版） "的发票联，无论手
工版与电脑版，一律采用干式水印复写纸印制。自此，全省国税系统管辖范围内的所
有普通发票（包括电脑版与手工版），均具备发票联以防伪水印纸印制及发票监制章
以防伪油墨套印的统一防伪特征。 8月1日起，全省启用"山东省××市废旧物资销售
统一发票"， 供具备免税资格的废旧物资回收经营单位销售废旧物资时使用，原带计
算机抵扣联的"山东省××市废旧物资收购统一发票"，同时停止使用，不带计算机抵
扣联的继续使用。同时配合发票工本费"收支两条线"管理制度的贯彻落实，省国税局
规定，在普通发票监制工作中，继续实行省、市两级监制普通发票制度，开展发票定
点印制企业专项检查。 配合CTAIS系统在山东省的全面启用，适应普通发票规范化管
理工作的需要， 省国税局规定，自2001年10月1日起，在全省启用统一式样的普通发
票领购簿。 当年，全省国税系统共印制普通发票14879万份（上年结存7871万份），
发售17461万份，税务机关填用108万份，年末结存5052万份。商业、收购业、加工修
理修配业、水电业等发票使用数量较上年略有增长，其中电脑发票较上年增长117%。
全省国税系统加强普通发票印制管理工作，除开展对发票定点印制企业专项检查外，
还对电脑版及部分手工版普通发票增加防伪措施， 停用部分发票，全年核销发票129
万份，比上年增长153%。在对普通发票领用开具情况的检查中，检查197103户用票单
位和个人，发现违法违章发票58773份，罚款430多万元。
2002年1月1日起， 省国税局对《发票准印证》实行每年1次的定期验证制度。为
加强地方建筑材料销售环节发票管理工作， 自5月1日起，山东省启用"山东省××市
地方建筑材料销售发票"， 取代原"沙石销售发票"，库存的原"沙石销售发票"使用至
2002年底。
图2－11 山东省国税系统使用的机动车销售统一发票、 二手车销售统一发票、山东省定额专用发票。
6月， 为提高超市等商业纳税人开具发票的效率，确保商业领域销售商品全面开
具发票制度的贯彻落实，省国税局就商用收款机开具发票问题作出规定：主管税务机
关对纳税人已购置的收款机登记造册，将其使用情况纳入税务机关的日常监控管理；
使用收款机开具发票的纳税人， 按规定向主管国税机关领购使用税控收款机专用的"
山东省商业销售发票"； 为减轻纳税人负担，本着提高效率、节约成本原则，收款机
所使用的发票为全省统一的"山东省商业销售发票"，不监制企业衔头发票；对用票量
较大、业务较为繁忙的纳税人，经省国税局批准，在其使用的发票上套印其发票专用
章；税控收款机卷筒式发票票面，自当年7月1日起，不再套印以无色防伪油墨印制的"
山东国税"字样的防伪标记； 为提高消费者购物索要发票的积极性，促进商用收款机
发票的全面使用，有条件的地方，经省国税局批准，以市为单位开展普通发票即开即
奖活动。8月1日，启用"山东省水利工程供水专用发票"，供水利工程管理单位收取水
利工程水费时使用。当年，全省国税系统建立健全发票管理专业机构，各县(市、区)
相继成立发票管理所，进一步完善工作制度，强化对发票印制、领购、发售、保管、
缴销等环节的管理， 共印制各类普通发票26807万份， 比上年增加11928万份，增长
80.16%； 向用票单位发售各类发票23654万份，增加6193万份，增长35.47%。随着发
票逆向协查制度的建立， 发票检查针对性增强， 查处违法违章发票份数较上年增加
84404份，处罚金额增加482048元。
自2003年1月1日起，为加强粮食行业税收征管，规范粮食收购凭证管理，省国税
局启用全省统一式样的"山东省××市粮食收购统一发票"。凡从事粮食收购业务的企
业，在与粮食生产者个人进行粮款结算时，使用税务机关统一印制的收购发票，其他
凭证不能代替收购发票使用，或作为抵扣增值税及会计入账凭证；承担粮食收储任务
的国有粮食购销企业，在向粮食生产者个人收购粮食时，使用全省统一式样的粮食收
购发票；其他从事粮食收购业务的企业，在向粮食生产者个人收购粮食时，按规定使
用"山东省××市农业产品收购统一发票"。10月，为鼓励消费者积极索要发票，保护
消费者合法权益，发挥普通发票控管税源的作用，省国税局制定《普通发票即开即奖
管理办法》。即开即奖普通发票由省国税局监制，套印"全国统一发票监制章"，具有
刮奖功能。从事商业零售的单位和个人，销售金额超过10元，无论消费者是否索要发
票，一律按规定逐笔开具即开即奖普通发票，如消费者索要发票，无论金额大小，一
律予以开具。从事修理修配的单位和个人，提供加工、修理修配劳务，都须按规定开
具即开即奖普通发票。为配合全省开展普通发票即开即奖活动，规范票种结构，提升
发票管理的科技含量，自2003年11月起，在全省范围内启用由省国税局统一监制、具
有即开即奖功能的"山东省商品销售统一发票"、 "山东省修理修配统一发票"和"山东
省定额专用发票"。 自次年1月1日起，全省国税系统对其负责监制管理的普通发票，
开展即开即奖和举报有奖活动。2003年，全省共印制各类普通发票29406.59万份，向
用票单位发售各类发票31771.61万份，共检查230440户次，查出违法违章发票134785
份，罚款金额近660万元，全省普通发票管理秩序和税收管理秩序得到有效改善。
2004年56月，全省国税系统对"四小票"（运输发票、废旧物资发票、农产品收购
发票和进口货物海关代征增值税专用缴款书）开展专项检查，共检查使用"四小票"企
业7246户；本地核查"四小票"346055份，发函协查5284份；查补税款4876.5万元，罚
款310.1万元，加收滞纳金103.3万元。通过专项检查，纠正了开具不规范的、伪造变
造的、虚开代开的"四小票"抵扣税款问题和对外虚开代开和出借"四小票"问题。7月，
为发挥普通发票控管税源的基础性作用， 省国税局制定《普通发票监控管理办法》,
具体规定发票发售监控管理、普通发票开具的监控、发票检查等内容。普通发票监控
管理利用高科技和现代信息技术，以全面推行计算机开票和税控装置为突破口，根据
纳税人行业、经营规模、纳税信用等级等特点，在核定纳税人使用发票种类的基础上，
对纳税人实施不同的监控，以有效发挥普通发票的税源监控作用。根据此办法，各地
逐步取消手工版发票。 当年，全省国税系统共印制各类普通发票49323万份，向用票
单位发售各类发票45674万份。 从用票情况看，使用商业、修理修配类发票和定额发
票40743万份， 比上年增长50%；共检查用票单位290218户，发现违法违章发票46753
份， 罚款951万元，比上年增加292万元。通过完善违章举报奖励制度、开通"12366"
纳税服务热线等一系列措施，加大社会对普通发票使用的监督力度，保证举报渠道的
畅通、有效，对普通发票协查工作进行电子化试点，提高普通发票协查的工作效率和
准确性。
图2－12 2005年5月25日，莱芜市莱城区苗山镇刘志功（右）高兴地领到5000元发票中奖奖金。
2005年7月， 为加强农产品增值税抵扣管理， 省国税局规定， 农产品收购企业
（增值税一般纳税人， 下同）须按规定要求逐栏逐项如实填开"山东省××市农业产
品收购统一发票"等农产品收购发票。 对未按规定开具的，一律不得凭其进行税款抵
扣。对收购发票一律采用验旧购新办法。主管税务机关根据农产品收购企业的经营规
模， 合理确定收购发票的发售量，每次最多不超过1个月用量。根据实际需要，全省
只保留千元版农产品收购发票，各市原自行监制的万元版收购发票，准予限额使用至
2005年8月31日， 逾期一律作废。农产品收购企业向农民个人收购免税农产品的，自
行开具收购发票，向其他单位和个体经营者收购的，须按规定向售货方索取发票。各
类农产品收购发票，只限在本县（市、区）范围内开具，设区的市是否可在市区跨区
开具使用发票， 由所在市国税局确定。8月，根据国家税务总局《关于规范未达增值
税营业税起征点的个体工商户税收征收管理的通知》要求，省国税局规定，未达起征
点业户生产、 经营需要领用发票的，主管税务机关一律限量供应"山东省定额专用发
票"，并根据实际情况确定限购数量和版位,原则上每月供应的票面总金额不得超过起
征点标准，按月结报、缴旧购新。同时加大对未达起征点业户发票使用情况的检查力
度，防止为他人代开发票或转借、倒卖发票等违法违章行为。同月，"一机多票"开票
方式在山东省开始试点，增值税一般纳税人可以使用同一套防伪税控开票系统同时开
具增值税专用发票、废旧物资发票和增值税普通发票等。9月1日起，山东省启用新版"
山东省××市废旧物资收购统一发票"， 供具备免税资格的废旧物资回收经营单位向
城乡居民个人(不包括个体经营者)及非经营性单位收购废旧物资时使用。当年，全省
国税系统共印制各类普通发票54361.21万份， 比上年增加5037.99万份，其中，商业
类发票增加4263.32万份， 其他类发票合计增加774.66万份；使用各类发票53799.05
万份，其中，向用票单位发售50230.70万份，税务机关填用9.54万份，税务机关核销
3558.81万份； 检查用票单位21.77万户， 发现违法违章发票4.67万份，比上年减少
0.53万份，罚款609.56万元，比上年减少342万元。
二、增值税专用发票管理
1994年全省国税、地税机构分设后，国税系统负责管理增值税专用发票。10月，
省国税局制定《增值税专用发票稽核试行办法》，自同年1月1日起执行。11月，为加
强专用发票的安全管理，省国税局建立被盗、丢失专用发票报告制度。
1995年4月7日， 省国税局制定《增值税专用发票管理暂行办法》。7月规定，对
年销售额在亿元以下的一般纳税人不得使用大面额版专用发票，商业零售企业原则上
也不得使用大面额版专用发票；年销售额在亿元以上、每次销售额经常在百万元以上
的一般纳税人，继续使用大面额版专用发票，各地领用千万元版专用发票的企业，报
省国税局备案。 9月，为纠正某些地方擅自将专用发票委托税务咨询公司、事务所等
单位发售的做法，省国税局规定，增值税专用发票一律由主管国税机关直接向用票单
位和个人发售，并按规定收取工本管理费，不得以任何形式委托税务咨询公司、事务
所等单位发售。
自1996年7月1日起，省国税局对全省所有一般纳税人领购、保管增值税专用发票
的人员， 实行持证上岗制度。10月1日起，省国税局制定的《增值税管理操作规程》
和《增值税纳税操作规程》实施，原《增值税专用发票稽核试行办法》和《增值税专
用发票管理暂行办法》同时废止。
自1999年5月1日起，根据国家税务总局关于推行"金税工程"工作要求，加快防伪
税控系统的推行，全省停止发售使用手写十万元版增值税专用发票。一般纳税人开具
每笔销售额在10万元（含）以上的专用发票，须申请纳入增值税专用发票防伪税控系
统， 并一律通过防伪税控系统自行开具。随着电子技术和商用收款机的广泛应用，7
月，省国税局决定在商业领域启用税控收款机专用发票"山东省商业销售发票"，供从
事商业经营的纳税人发生经营业务采用税控收款机收受款项时使用，其类型有平推式
和卷筒式两类。 平推式发票规格为72K，基本联次为两联，第一联为发票联，第二联
为存根联；卷筒式发票基本联次为一联，即发票联。11月起，山东省对新认定的以及
仍按C类进行管理的一般纳税人使用的增值税专用发票电脑票实行监管自开， 不再由
税务机关代开，手工票仍实行代管自开。国税征收机关审核增值税专用发票抵扣联准
予作进项税额抵扣时，加盖"已抵扣税款"专用戳记。专用发票管理岗位与其他工作岗
位进行定期轮岗，执行验证售票、限量供应、验旧购新制度，对专用发票的管理实行
责任追究制度。
2001年10月，省国税局制定《增值税防伪税控开票系统最高开票限额管理暂行办
法》 。核定最高开票限额为1亿元的生产企业，其年增值税应税销售额不得低于10亿
元或专用发票平均开票金额在1000万元（不含）以上；核定最高开票限额为1000万元
的生产企业，其年增值税应税销售额不得低于1亿元或专用发票平均开票金额在100万
元（不含） 以上；核定最高开票限额为100万元的生产企业，其年增值税应税销售额
不得低于1000万元或专用发票平均开票金额在10万元（不含）以上；年增值税应税销
售额在1000万元（含）以下的生产企业，其最高开票限额，区别不同情况，分别核定
为10万元、1万元或1000元。核定最高开票限额为1亿元的商贸企业，其年增值税应税
销售额不得低于20亿元或专用发票平均开票金额在3000万元（不含）以上；核定最高
开票限额为1000万元的商贸企业， 其年增值税应税销售额不得低于2亿元或专用发票
平均开票金额在300万元（不含）以上；核定最高开票限额为100万元的商贸企业，其
年增值税应税销售额不得低于2000万元或专用发票平均开票金额在30万元（不含）以
上；年增值税应税销售额在2000万元（含）以下的商贸企业，其最高开票限额。区别
不同企业情况， 分别核定为10万元、1万元或1000元。对年增值税应税销售额或专用
发票平均开票金额达不到以上标准，销售单位价格在1000万元以上且不可分割的货物
的特殊企业，可核定其最高开票限额为1亿元；销售单位价格在100万元以上且不可分
割的货物的特殊企业，核定其最高开票限额为1000万元；销售单位价格在10万元以上
且不可分割的货物的特殊企业， 核定其最高开票限额为100万元；新认定的一般纳税
人纳入防伪税控系统管理的，其最高开票限额一般不得超过10万元。对生产规模较大，
其开票限额核定为10万元及其以下限额，确实不能满足销售需要的个别企业，按规定
权限报批较高一级最高开票限额。
图2－13 山东省国税系统使用的山东增值税专用发票和山东增值税普通发票。
2003年4月1日起，省内的增值税一般纳税人停止开具手写版专用发票，通过防伪
税控系统开具增值税专用发票，税务部门继续使用手写版专用发票为小规模纳税人代
开。 2003年， 全省国税系统共对1523.37万份专用发票抵扣联进行认证， 涉及税额
1616亿元，认证相符发票占99.97%。
为推进税收管理信息化建设，山东省于2004年开始推行网上认证专用发票工作。
省国税局建立增值税专用发票网上认证中心，自4月1日开始启用。济南、淄博、潍坊、
烟台、威海等市相继建立市级认证中心。除上述5市之外的纳税人，自8月起，通过省
国税局网上认证中心开展专用发票认证工作。各市在推行网上认证过程中，采取纳税
人自行扫描认证、手工录入发票电子信息认证、办税服务厅自助认证等多种方式，由
纳税人根据认证专用发票数量情况自行选择。