地方志保存历史人物资料十分丰富，明清时期纂修的地方志保存了大量的古代地
方官员资料。由于当时地方官员任命实行严格的任职回避制度，本省官员多为客籍，
而客籍地方官治理地方亟需了解掌握当地地情，特别倚重地方志，故对所辖区域内方
志的纂修极为重视。这就直接催生了明清两代全国方志纂修的高潮，当时纂修的通志
也收录保存了相对较为丰富的省级官员资料。学术界不乏利用方志资料，对古代省级
官员进行个案研究，但在个案分析的基础上，把一省几个朝代省级行政主官作为一个
历史群体和历史现象看待加以实证性研究，并上升到当时政治、财经制度层面加以剖
析，探求省级行政主官治省理政规律的研究尚不多见。本文依据光绪《山东通志》和
一些相关府、州、县志等基础资料，对明清时期山东巡抚这一官员群体在个案分析的
基础上进行实证性研究，分析比较当时山东省行政主官在籍贯、学识出身上的共性特
征，归纳其治省理政的主要内容和举措，研究其济世安民的思想，阐释山东地方历史
政治文化传统和特点，以求从中总结出明清时期山东一省行政主官在治省理政方面的
经验，揭示治省理政的内在历史规律。
一、山东巡抚的设置与职权
山东作为政区名称始于金代。金天会十五年（1137），金朝实行“天眷新制，把
全国划分为17路，今山东地区设为山东东路和山东西路，“山东”正式作为政区名称
出现。元代，山东省直属中书省管辖。明洪武元年（1368），明朝设山东行中书省，
山东正式建省；明正统五年（1440），明中央政权正式设置山东巡抚一职，该职全称
为“巡抚山东等处地方督理营田兼管河道提督军务”。正统十三年（1448）又特别规
定：巡抚一职必须由中央官员都御史（正二品）专任此职。另外，中央在给巡抚的公
文中大都有“听尔便宜行事”之语。这样，明代山东巡抚全权负责山东省军政事务，
成为山东地方最高行政长官，但尚属临时派遣，无固定任期。根据对光绪《山东通志》
所载资料统计，明代山东共有12位巡抚。清朝于顺治元年（1644）设山东巡抚一职，
驻济南，官阶为正二品，并成为定制；康熙五十三年（1714）兼办理临清关事务；乾
隆八年（1743）兼提督衔；道光十七年（1837）兼理山东盐政事务。由于有以上兼职，
实际上清朝山东巡抚为从一品，是代表中央统管山东全省军政事务的最高地方行政长
官。另设其办事机构“巡抚衙门”，又称“巡抚部院署”或“巡抚院署”，是全省最
高行政机关，驻济南珍珠泉院内。衙门内部没有固定的组织机构，只有“六房书吏幕
友”和一些附属职员，“六房”即吏、户、礼、兵、刑、工各房，分掌其事；书吏幕
友掌管文书案件。其组织机构特点为决策的官员少而精，办理具体事务的胥吏多。据
光绪《山东通志·职官志》载，清代（1840年鸦片战争爆发前）山东共有116位巡抚。
二、山东巡抚任职资格规定及籍贯地域特点
巡抚作为一省地方最高长官，是中央政策的执行者，也是中央政权和地方社会势
力接触的界面，位高权重，责任重大，其选拔任用十分慎重。明代巡抚选拔“九卿共
之，吏部主之”，即由朝廷共同推荐方可；清代巡抚任命要由军机处等核心权力机构
提名，皇帝批准。此外，明清两代还对巡抚选拔任用资格有许多规定。其中共性的规
定有二：
第一，严格的任职回避制度。为加强中央集权、防范官员操控地方，戒绝地方官
员间因乡谊结党营私，明清两代规定，巡抚一职实行严格的任职回避制度，即回避本
籍、亲属和寄居地，回避祖上产业和妻家田产所在地，并且定期轮调，以求达到“官
无徇私之嫌，士无不平之叹”。这样，明清两代山东巡抚基本上由外省籍官员担任。
在这些客籍主官中，又以南方籍居多。据对光绪《山东通志·职官志》所载资料统计，
在明代12位巡抚中， 南方籍的有9位，占总数的75%。清代共有116位巡抚，南方籍有
30人，北方籍28人，其余58人为满洲亲贵，南方籍人数也多于北方。
第二，巡抚选拔任用资格上，大量任用进士出身的官员，重视其文化教育背景。
明清两代实行重文国策，以科举取士，优秀者任用为官。明代12位山东巡抚中，全都
取得科举功名， 除1位是举人外，其余11人全为进士，而在这11位进士中，南方籍进
士有8人，占总数的73%；北方籍进士为3人，占总数的27%。在清代116位山东巡抚中，
有科举功名的为55人，占总数的47%，其中进士为41人，占总数的35%，举人贡生等为
14人，占12%；南方籍巡抚为30人，其中进士为23人，进士比例高达77%。没有取得科
举功名而又能出任巡抚之职的多为满洲亲贵。
由此可见，明清两代山东巡抚籍贯地域分布有一个共同的特点：从地域上看，南
方籍占多数；从个人文化教育背景上看，有进士等功名的比例很高，其中又以南方籍
比例最高。这种现象有其深刻的社会历史原因：一是南宋以后，中国经济文化重心由
北方的黄河流域南移至长江流域，富庶的经济为当地士人的科考提供了坚实的经济基
础；二是江南素为人文渊薮之地，文化积淀深厚，教育发达，书院林立，再加之江南
人桑梓情深，前贤后昆相互汲引，就出现了明清时期江南进士冠绝海内的文化盛景。
三、山东巡抚主要施政内容及特点
据对光绪《山东通志·职官志·宦迹》所载巡抚施政资料分析，明清两代山东巡
抚施政内容大体可分为经济、社会管理和文教三个方面。
（一）经济方面
发展地方经济、维护百姓生计既是一省主官的首要职责，又是百姓和地方的根本
要求，也是后世评价其政绩大小的重要根据。按照光绪《山东通志·职官志·宦迹》
所载各项具体经济活动出现的频率，由高到低依次为：第一，发展农业生产的政策措
施。鼓励开垦荒地，调减土地赋税，实行军民屯垦。在封建社会，土地是社会最基本
的生产资料和最根本的社会财富。耕地开垦的数量既是一个重要的农业经济指标，又
是当时考核官员政绩的重要数据指标。如明朝山东巡抚大都奖励垦荒，承认农民对原
无主荒地的所有权，并且“永不加赋”。清初山东巡抚方大猷等制定一系列奖励垦荒
的优惠政策，如垦荒归己，三年内不征赋税，由官府贷给农民耕牛、种子和资金等。
同时，巡抚们根据山东的实际情况进行赋税改革。雍正元年（1723），山东巡抚黄炳
提议把丁税摊入田亩，受到雍正帝的重视；雍正三年（1725），山东全面推行摊丁入
亩赋税改革，全面废止人头税。这种赋税改革调动了农民生产积极性，把劳动力稳定
在土地上，大大促进了农业经济的恢复和发展。第二，治河、治水、兴修水利。水利
是农业生产的命脉，同时由于大运河等流经山东，漕运又是当时交通大动脉。治水、
治河不仅是山东，也是国家的头等大事。明清两代山东有作为的巡抚任内莫不大兴水
利。明代成化年间山东巡抚牟俸治理大小清河，隆庆年间山东巡抚傅希挚疏浚运河等。
康熙年间山东巡抚张鹏治理小清河，“躬历下邑，询河要害，浚河故道，通锦秋湖而
清河泊不受水患”。⑴乾隆年间山东巡抚崔应楷“浚荆山桥旧河，以泄济宁鱼台积水”。
⑵此外，他们还大力倡导种桑养蚕和植树。乾隆年间山东巡抚阿尔泰因地制宜，通令
全省在山坡隙地广植桑柘，并免其科税，极大地推动了山东桑蚕业的发展，青州、莱
州、登州等地“弥山遍谷，一望蚕丛”。⑶道光年间巡抚贺长龄提倡全省在沟渠旁广
种树木，“沟旁种树，枝叶茂密，由是收获倍常，行旅亦便”。⑷
（二）社会治理方面
第一，赈灾。由于古代社会生产力低下，抵御各种自然灾害的能力较弱，所以自
然灾害对社会危害甚大。明代仅从万历元年（1573）至天启二年（1622）这49年间，
山东境内发生河堤决口、大旱、蝗灾等大规模灾害达23次之多，平均每两年一次。特
别是万历四十三年（1615）至四十四年（1616）连续发生旱灾和蝗灾，造成“济南、
兖州、青州、武定、郓城一带大饥，人相食”。⑸清代自然灾害也非常频繁，“康熙
年间，山东大饥，白骨枕藉，鬻子女者仅值数百钱。”⑹乾隆年间胶莱大水，沂州府
郯城、兰山地势低洼，“十岁九灾”，百姓“游食四方，浸以成俗”。⑺由此，赈灾
成为山东巡抚的重要职责，也是考验巡抚治省理政能力强弱和个人品行官德的一个重
要尺度。明代中央与地方的财赋分配是由朝廷规定的钱粮上缴、存留比例数额，各省
先将划归朝廷的数额上输，用存留的财赋安排当地赈灾等经费支出，但花费开支仍需
事先上报中央批准。清代实行“悉数解司”和户部严格的“奏销”制度，财赋地方存
留的比率比明代大幅度降低，地方财赋支出收入，统一受中央户部的严格节制。清代
共有44个巡抚列入《山东通志·职官志·宦迹》中，其中有赈灾活动的巡抚有16名，
占总数的36%。 雍正二年（1724）山东巡抚陈世倌，上任伊始遇上蝗旱大灾，他密访
被灾各县灾情，一并考察各地吏治。在摸清基本情况后，兴办“社仓”救灾新政，即
“社仓通有无、济丰歉，古今可行。请令每乡立印簿，捐者自注籍，谷不拘多寡，举
公正乡约三人输管出入，册报官查。春夏之交许民间借领，至秋每石收息两斗，歉则
减之”。⑻社仓由百姓自己推举公正人士管理，官府只是定时督察，这就避免赈灾中
官员贪污这一痼疾，使赈灾真正惠及百姓。此举得到朝廷的嘉许，皇帝诏令全国推广
山东赈灾新政经验，令各省“宜于一省中先行数州县，俟著有成效，然后广推”。乾
隆年间山东巡抚方观承继“社仓”新政后又兴办“义仓”新政，他认为“义仓之便，
与社仓略同，但社仓例借种，义仓则借与赈兼行”，义仓设立“宜在乡，不宜在城，
积谷宜在民，不宜在官。”⑼这就进一步发展了“社仓”救灾新政，在当时发挥了重
要作用。
第二，为民请命，不与民争利，恤裕民生，从而缓和社会矛盾。表现在：减免地
方百姓赋役。明正德年间巡抚赵璜把大量荒地分给农民耕种，并免租赋，但皇帝要求
山东加征租赋以供僧侣斋戒之用，赵璜上疏抵制：“臣违天子诏，得罪一人当死；无
信于民，亦当死，且今后无复有垦荒复业者，臣宁死不奉诏”。面对这样勤政爱民的
忠良，皇帝也只好让步，收回诏令。清代顺治朝巡抚方大猷提议减免山东盐商税，以
振兴商业；巡抚丁文盛奏请免明末所增牙杂两税，节约军费；康熙年间巡抚周有德因
灾奏请免除全省租赋，实行以工代赈。明代规定，地方城池的修造必须由中央决定。
成化年间朝廷动议花巨资修建馆陶县城（明清时期馆陶县尚属山东），巡抚原杰上疏
反对。他指出；“吾劳民力，当瞻民财，且令后之修补者，不致籍口以病民也”。⑽
最终使朝廷停止大兴土木修城计划，保护了当地百姓的利益。抑制土地兼并，打击既
得利益集团不法行为，严禁地方乱摊派，缓解社会矛盾。土地兼并是封建社会根本的
社会矛盾， 也是引发众多社会问题的根源， 危及社会， 动摇国本。 康熙二十三年
（1684）巡抚张鹏翮就指出：“今见山东人民逃亡京畿近地及各处甚多，皆由地方势
豪，侵占良民田产，无所倚靠，乃至于此。”⑾清初实行严厉的海禁政策，“片板不
许下海”，这严重影响到山东沿海渔民的生计和海上贸易。康熙年间山东巡抚周有德
放宽海禁政策，准许渔民出海捕鱼，以资生计。乾隆年间山东巡抚鄂容安允许山东进
行海上粮食贸易。其它还有整饬吏治，严惩贪官污吏及不法豪强，改革陋习，体恤民
生。上述社会治理活动客观上调节了社会财富在各阶级、阶层中的分配关系，缓和了
社会矛盾，减轻百姓的负担，从而化解社会危机，维护社会正常秩序。
（三）文化教育建设方面
明成化年间山东巡抚盛颙在山东各府建祠纪念前代圣贤中有功于齐鲁者，兴办学
校； 弘治年间山东巡抚钱钺遍采古书中为人处事格言， 结合朝廷律令、条例，编成
《至道编》一书，在全省各地刊行颁示，注重社会风化；万历年间山东巡抚黄克瓒崇
尚学术，在济南设立历山书院。清代山东巡抚方大猷重儒学，建议祭祀孔子，亲订阙
里仪制；康熙年间山东巡抚张凤仪主持续修《山东通志》；雍正年间山东巡抚岳浚重
修《山东通志》三十六卷；乾隆年间山东巡抚毕沅性好著书，广招文士，著书立说，
著有《续资治通鉴》、《经典文字辨正》等；嘉庆年间山东巡抚铁保因“山左为文会
之地，泺源书院日久废驰”，于上任后第二年筹议增修济南书院。⑿
四、治省理政的历史规律及启示
在明清两代，山东巡抚作为一省最高行政主官，管理山东一省行政和社会事务，
其活动体现了以下治省理政的历史规律：
第一，明清时期山东的经济发展表明：发展经济必须遵循经济发展的客观规律，
调动劳动者的积极性和创造性，才能达到政通人和、经济发展。这种发展经济的做法
对于今天搞经济建设同样有借鉴意义。各级领导对经济和社会发展规律的认识和运用，
组织领导经济建设，是科学治省理政的重要内容。
第二，明清山东巡抚治理社会的经验表明：必须坚持以民为本，不断地推进改革，
依靠体制机制的改革创新来解决各种新旧矛盾和挑战；改革成功与否很大程度上取决
于是否坚持“以民为本”。历史上有作为的巡抚注意减轻地方百姓负担，体恤民生，
不与民争利；当今同样要坚决杜绝不切实际的高指标，搞劳民伤财的“形象工程”、
“政绩工程”，避免引发社会矛盾，维护人民利益和社会公平。
第三，明清山东巡抚兴办文教事业的思路和做法表明：从当地的历史文化特点出
发，发掘地方历史文化遗产，按照精神文化生产的自身内在规律来组织文化建设。明
清山东巡抚广建学校，兴办书院；根据山东历史文化传统和特点，纪念山东历代先贤，
尊崇孔子和儒家学说，著书立说；主持编修《山东通志》等活动，从而支撑当时社会
的价值象征体系，传播当时社会主流文化价值观念。这些做法和思路对于今天全国和
山东的文化建设也有一定的启发借鉴意义。
第四，明清巡抚治省理政的历史表明：灾难和困局既是对一省主官的考验和挑战，
但也是创造政绩的机遇。前文中山东巡抚陈世倌赈灾一例，对于当前各级领导干部深
入基层、为民务实，树立正确的政绩观有启发意义。
当然， 明清两代100多位山东巡抚政绩有大小，又各有侧重。一般来说，历史上
新政权建立之初的巡抚，大多在政治、经济、文化等方面都有所建树，政绩较为全面，
如清初方大猷等；中期的巡抚则根据当时遇到的具体问题，力求在某一方面有所建树
和创新，如陈世倌办救灾新政，阿尔泰兴办水利等；新政权初期的巡抚大多勤政廉洁，
锐意进取，后期的巡抚则多因循守成。他们对山东经济文化的发展和社会治理都起了
一定的积极作用，也为后世留下了可资借鉴的治省理政经验。
注释
⑴⑵孙曜修，孙葆田总纂：光绪《山东通志·职官志》，民国四年山东通志刊印
局印，上海商务印书馆民国二十三年影印。版本下同。
⑶李希贡修，潘迂莘纂：乾隆《沂州府志》卷三十三，乾隆二十五年刻本。版本
下同。
⑷⑻⑼⑽孙曜修，孙葆田总纂：光绪《山东通志·职官志·宦迹》。
⑸孙曜修，孙葆田总纂：光绪《山东通志·荒政》。
⑹徐珂：《清稗类钞》卷八十五，中华书局1984年版。
⑺李希贡修，潘迂莘纂：乾隆《沂州府志》卷四，《风俗》。
⑾孙曜修，孙葆田总纂：光绪《山东通志》卷首，《训典》一。
⑿孙曜修，孙葆田总纂：光绪《山东通志·职官志》。
（本文刊载于《中国地方志》2007年第9期）