近十年来，山东史志事业法制建设取得重大进展。一是《山东省地方史志工作条
例》（以下简称《条例》）于2005年颁布实施，标志着山东史志事业立法从无到有，
结束了无法可依的被动局面。二是依法行政和“依法修志”的观念逐步形成。我们举
办《条例》 培训班，对全省史志系统100余名市县两级史志办公室主任进行依法行政
培训； 各地史志办公室也与当地法制部门联合举办培训班，培训史志执法骨干300余
名，提高了地方史志执法人员的法律素质；作为多年依法行政的省直部门，省工商局
提出“工商局要带头依法修志”，自觉地把修志纳入建设“法治工商”的范畴。三是
建立和完善史志法制监督制度。全省各级人大加强对《条例》落实的监督。2007年，
省人大执法调研组对全省贯彻落实《条例》的情况进行调研；市级人大也进行执法检
查。我们连续三年对《条例》贯彻落实情况进行调研督查。2006年，省政府办公厅向
各市政府发出督查通报，对深入贯彻落实《条例》提出具体要求。四是史志法制宣传
深入开展。全省各级政府高度重视《条例》的颁布实施。各级政府主要领导积极参加
多种形式的《条例》学习宣传活动，有的还发表电视讲话及署名文章；全省史志系统
通过报纸刊物、广播电视、地情网站等多种宣传途径，采取音像、图片、文字等多种
宣传手段，广泛深入地宣传《条例》，推动了全省学习宣传的深入开展。
上述工作的开展表明，山东史志事业法制建设取得重大进展。山东是全国第二个
完成史志立法的省份，史志事业法制建设走在了全国前列。
一、山东史志事业法制建设的动因
第一，地方史志工作必须的基础设施和各项保障没有得到很好地落实，史志事业
发展缺乏长效机制
有些地方在规划史志工作时，忽视现实社会的需要，不做长期打算，不设置史志
工作机构，“借三五个人，花几万块钱，三五年就完事了。”首轮修志任务完成后，
不是按照上级要求及时转向地情资料的征集、整理和地情资料库、地情网站的建设，
开展地情信息资源开发服务，而是匆忙撤销机构，遣散人员。在有的市、县，政府有
钱盖楼、买车、搞招待，就是舍不得花钱编史修志，个别市长甚至对史志部门负责人
说，“你们不干活可以，只要别来向我要钱。”特别是在县一级，不少史志工作机构
缺编、缺员、缺钱、缺少办公用房，不具备起码的办公条件。这些问题，直接影响到
史志事业的发展。
第二，地方史志工作广泛的社会参与性未能充分体现，第二轮修志工作启动困难
山东省首轮新方志编修工作，在当时计划经济的社会环境下，依靠强有力的行政
支持和众多部门的积极参与，花费了20多年的时间才全面完成。志书涉及内容包罗万
象， 第二轮修志面临的任务更为繁重，仅第二轮《山东省志》的编纂就牵涉到200多
个省直部门和单位。随着政府职能的转变和国有事业、企业单位的转轨改制，原政府
系统的许多单位已经进入市场领域，志书的部分内容已经失去了相应的承编部门。那
些改制后走向市场的行业和单位，认为修志工作不是自己的份内之事，不情愿为此投
入人力、物力和财力，有的干脆拒绝承担任务。从省市县三级志书编纂工作开展的情
况看，处于这种状态的单位不在少数。这些现象的存在，极大地阻碍了第二轮修志工
作的顺利进行。
第三，史志工作领域还存在诸多不规范行为
有些社会组织或者成员，急功近利，将编史修志当成了营利手段，乱摊派、乱收
费，谁给钱就替谁“树碑立传”，损害了史志事业的形象。在全省史志系统内部，也
存在一些违规操作现象，直接损害国家和他人利益，造成严重损失和不良影响。例如：
有些单位将政府规划内的志书委托给中介单位粗制滥造，变相营利；有的修志人员擅
自销毁或匿藏单位征集的史志资料，有的甚至将志书稿件据为己有；有的史志机构未
按规定程序审查、验收、批准，擅自将志书交付出版，造成严重后果；有些单位无故
拖延或拒绝接受志书编写任务；有的单位拒绝报送史志文献及数字化资料，影响史志
机构“地方文献中心”的建设等等。对于这些行为，史志部门没有有效的行政制约手
段和处罚措施，严重影响了史志事业的持续健康发展。
第四，史志事业的领导体制和领导行为亟需法律的规范与约束
改革开放以来，随着市场经济的确立和社会的转型，某些单位领导从单纯经济效
益出发，看不到传统文化的社会价值，没有充分认识地方史志事业在经济发展和社会
进步中的重要作用，对史志工作必要的人力、物力、财力投入不够，使史志事业发展
面临一定困难。对于这些急功近利、缺乏远见、不重视史志工作的干部，只有借助于
法律的手段来规范他们的行政行为，才能保证史志工作稳定健康的开展。
二、山东史志事业法制建设的基本经验
第一，史志事业法制建设必须以观念更新为前提
党和国家及社会各界逐渐认识到史志等文化事业法制建设的重要性和必要性。在
1997年的中共十五大上，提出“依法治国”的方略；在2002年的中共十六大上，又提
出要“加强文化法制建设” ；在2005年中央3号文件中，进一步提出“要重视哲学社
会科学领域立法工作”，为加快繁荣发展社会主义先进文化提供法制保障。党的十七
大又提出“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法制国家”；国务院颁布
的《全面推进依法行政实施纲要》，提出“运用法律手段管理经济、文化和社会事务”
的基本方针。作为地方和社会基础性文化建设的部门，我们史志系统不断解放思想，
转变认识，更新观念，较早地明确了走史志法制建设的路子，树立了与社会主义民主
法制和史志事业发展相适应的现代史志法制观，实现了史志事业发展从主要依靠行政
手段向依法办事的转变，从重人治向重法制的转变等。
第二，山东史志系统对史志事业发展规律的不懈探索为史志法制建设打下了根本
基础
《条例》 从制定到颁布，历时长达4年，这个立法制定过程实际上就是总结山东
史志事业发展经验的过程，特别是总结山东首轮修志的经验。从一定意义上说，《条
例》是总结经验的产物，是山东史志事业发展经验的结晶。山东史志事业发展的成就
和经验为法制建设奠定了根本基础。
另外，《条例》主要内容是把经过长期坚持的修志方针、政策法定化，把山东史
志事业发展基本规律和各项具体工作的特殊规律上升到法规的高度，从而更有力地推
动史志事业发展。从这个角度讲，《条例》的制定是全省史志系统对史志事业发展规
律不懈探索和广大史志工作者长期为之努力的结果。
第三，坚持史志法制建设与史志工作实践紧密相联，着力解决史志事业发展面临
的突出矛盾和问题
《条例》是由地方权力机关制定，并以强制实施的保证史志事业发展的行为规则。
它对解决史志事业发展面临的突出问题，如史志机构和队伍、史志工作内容和职权等
具有重要作用。
首先，《条例》规定县以上人民政府应具有稳定的史志工作机构和队伍，保障史
志事业发展的长盛不衰。 机构与队伍建设一直是制约史志事业发展的老大难问题。
《条例》第五条规定：“县级以上人民政府史志机构主管本行政区域内的地方史志工
作，”这里虽然没有明文规定县级以上人民政府必须设置“专门的、常设的、一级的
史志机构”，但是深入领会，“县级以上人民政府史志机构”是专门的、常设的、一
级的已经包含在其中。通过明确史志工作的合法性，确立了史志机构的稳定性。《条
例》第六条是关于史志队伍建设的规定，体现了“人员到位”的精神。根据山东史志
事业发展实际情况，史志队伍的组织形式为专职与兼职相结合。省市县三级政府史志
工作机构大都是专职队伍，有承编任务的省直部门和行业大都是专职与兼职相结合。
在志书编纂过程中，有时也吸收各行各业的专家、学者参与修改和审定志稿。
其次，《条例》赋予了史志机构丰富的工作内容，确保了史志事业的繁荣兴旺。
《条例》第五条创设了县级以上人民政府史志工作机构具体承担的任务。《条例》不
仅授予了史志工作机构行业管理的职能和执法主体地位，并具体规定了七项工作任务。
县以上人民政府史志工作机构工作任务的确立，从根本上保证了地方史志事业的可持
续发展。
再次，《条例》规定了史志工作坚实的保障措施，保障史志事业的顺利发展。一
是领导保障。《条例》第四条规定：“县级以上人民政府应当加强对地方史志工作的
领导，将地方史志工作纳入国民经济和社会发展计划；”二是机构保障。《条例》第
五条规定：“县级以上人民政府史志工作机构主管本行政区域的地方史志工作，”这
就从根本上确立了史志工作机构的合法性和稳定性；三是财政保障。《条例》第四条
规定：地方史志工作“所需经费列入同级财政预算”；四是人才保障。《条例》第六
条规定：“从事地方史志编纂业务的人员应当具备相应的专业知识和学术水平。地方
史志编纂工作应当吸收社会各界专家、学者参加；”五是资料保障。《条例》第九条
规定：“人民政府史志工作机构可以向机关、社会团体、企业事业单位和其他组织以
及公民征集有关地方史志资料。”
上述规定解决了长期困扰史志事业发展的突出问题，为史志事业的发展提供了根
本保障。
第四，省委、省政府的关心重视加快了史志法制建设的进程
原分管史志工作的蔡秋芳副省长积极支持史志法制建设，是史志法制建设的积极
倡导者、 推动者和领导者。2003年9月，她明确要求，省地方史志工作立法条件已经
成熟，请省法制办给予支持，争取列入2004年立法确保计划。2005年春节期间，她又
利用拜年的机会，拜托省人大副主任、省人大法制委员会主任邵桂芳关照地方史志工
作立法。作为分管史志工作的副省长对地方史志工作立法的高度重视，深深打动了邵
桂芳副主任，为后来的《条例》出台起到了积极地推动作用。韩寓群省长在2004年省
十届人大二次会议上所做的《政府工作报告》，把“依法修志”作为政府的一项任务
正式提了出来。在2005年全省地方史志工作会议上，韩寓群省长提出，要坚持依法修
志， 促进史志事业持续健康发展。2003年5月，山东省人大常委会正式发文，下达了
经中共山东省委批准的《山东省人大常委会2003年度地方立法计划》 ， 我们呈报的
《山东省地方史志工作条例》列入其中。2004年4月，省政府办公厅以鲁政办发[2004]
37号文发出《关于印发山东省人民政府2004年度立法计划的通知》，《山东省地方史
志工作条例》 列入《山东省人民政府2004年度立法计划》。2005年2月，省政府第25
次省长办公会同意将《山东省地方史志工作条例》列入2005年省政府立法计划。2005
年7月， 省政府第48次常务会议研究同意《山东省地方史志工作条例（草案）》，确
定省法制办会同有关起草部门，根据会议提出的意见进一步修改后，提请省人大常委
会审议。 2005年9月，省十届人大常委会第十六次会议表决通过《山东省地方史志工
作条例》。同日，山东省人民代表大会常务委员会发布第61号公告，公布《山东省地
方史志工作条例》 。 2005年10月， 省政府以鲁政发［2005］150号文发出关于印发
《山东省地方史志工作条例》等法规的通知。2005年11月，张昭福副省长出席《条例》
颁布施行新闻发布会，对贯彻实施《条例》提出具体要求。2005年12月，张昭福副省
长在《大众日报》发表《依法推进地方志事业》的署名文章。
第五，强化督导，注重《条例》贯彻落实的效果
全省各级政府和史志系统积极贯彻落实《条例》精神，全省史志事业和史志系统
的面貌发生了深刻变化。
一是各级史志机构的基础建设不断加强。 《条例》 颁布实施后，各级政府依据
《条例》的规范性要求，制定了切实可行的措施，“一纳入”、“五到位”得到了较
好地落实。首先，各级史志机构普遍得到加强。各级政府按照《条例》要求，设置了
能够承担史志工作任务的史志机构，多数为独立设置，其他或设置在政府办公室，或
与党史研究室、档案局等部门合署办公，机构规格多为政府直属的一级事业单位；专
职修志人员编制数量有一定增加，年龄层次、知识结构趋于合理，基本扭转了首轮修
志结束后的散乱局面。济宁市的兖州市、鱼台县、梁山县等地恢复设置了正科级史志
机构，修志队伍进一步壮大。其次，各级政府对史志工作的经费投入逐步增加。全省
绝大多数市、县都能按照《条例》的要求将史志经费列入同级财政预算，保证及时足
额到位并逐年增加。菏泽市的东明县、郓城县在地方财政非常紧张的情况下，史志经
费分别增加到10万元和15万元；枣庄市山亭区一次拿出30万元用于《山亭区志》的编
修；莒南县拨付24万元用于改善史志机构的基本工作条件。有些县政府还在正常的业
务、办公经费之外为修志工作拨付专项经费，加大基础设施建设力度，保障了工作的
顺利开展。
二是第二轮修志稳步推进。全省各级政府高度重视第二轮修志工作，普遍将修志
工作纳入国民经济和社会发展“十一五”规划，写入政府工作报告，大规模培训修志
人员，使全省第二轮修志工作稳步推进，呈现出蓬勃发展的良好势头。同时，各级政
府和史志机构按照《条例》的规范性要求，严格执行审批备案制度。同时结合修志工
作实际，把质量意识贯穿到修志的每个环节，制定了一系列规章制度来规范修志行为，
做到质量、进度一起抓，进度服从质量，为第二轮修志工作打下了坚实的基础。
三是地情资料库和地情网站建设成效显著。全省各级政府按照《条例》要求，加
大地情资料库、地情网站的工作力度，为广大群众提供多层次、广覆盖的文化服务网
络和高质量、低成本的文化服务产品。首先，全省地情资料库建设稳步推进，建库数
量不断增多，馆藏更加丰富。其次，地情网站建设进展顺利。全省省市县三级地情网
站已全部建成， 走在了全国地方志系统的前列。2008年5月，山东省情网被省委宣传
部授予优秀网站称号。全省史志系统网站管理规范，内容不断更新，软件升级改造工
程不断进行。淄博市将地情网站升级改造纳入政府重点工程，全力予以保障；滕州市、
博兴县和沾化县足额拨出建设地情网站专项经费，确保网站的建设进度和质量。
四是史志资源开发利用成果丰硕。按照《条例》开展地情研究、开发利用地方志
资源、为公众读志用志提供服务的有关规定，全省各级史志机构充分利用自身优势，
大力开展史志资源开发利用工作，积极为当地经济建设和社会发展服务，取得了丰硕
成果，极大提高了史志事业的地位和参与中心工作的能力。沂源县史志办公室积极参
与全县旅游业发展，为多个重点旅游景点的建设提供资料；枣庄市峄城区、惠民县的
旧志整理工作成效显著，抢救出的资料在城市规划、旅游开发等方面发挥了重要作用；
枣庄市台儿庄区史志办公室为古城重建设计规划提供了大量资料，并提出建议对策，
得到重视和采纳；东营市东营区史志办公室开展的区情讲座、邹平县史志办公室编辑
的《史海絮语》、长岛县史志办公室编辑的《长岛风物》等都成为当地开展爱国、爱
乡教育的重要教材；潍坊市寒亭区史志办公室启动了“旧志整理、地方文献保护、地
情资料普及、地方文献信息化”四大工程，并投资拍摄52集纪录片《话说寒亭》，在
地方文化的保护和开发利用方面发挥了重要作用；泰安市泰山区史志办公室结合志书
资料对全区22个历史文化遗迹进行了调查，为挖掘、研究和开发这些资源提供了重要
依据；鱼台县旧县志中的资料，为确定境内两大煤矿的选址提供了重要依据；沂南县
史志办公室配合完成的专题片《智圣诸葛亮》、费县史志办公室编辑的《奇石志》和
《颜真卿志》等，为宣传当地做出了重要贡献；曹县史志办公室积极为外地客商回乡
寻亲祭祖提供服务，沟通了感情，促进了当地招商引资；巨野县史志办公室开展麒麟
传说研究，被国家列入非物质文化遗产名录，为打造历史文化名城发挥了重要作用。
三、启示
启示一：必须不断解放思想，更新观念，对史志事业的领导体制、机制进行制度
创新
随着由计划经济体制向社会主义市场经济体制的过渡，社会经济成份、组织形式、
利益关系等日益多元化，各级政府也由“全能政府”向“有限政府”、“责任政府”
转变，政府主要职能也发生很大变化，原来仅仅依靠政策性文件和行政手段来组织推
动地方志工作的体制、机制，已难以适应需要，甚至在一些行业和领域不起作用；另
外，全省各地、各单位修志工作随意性大、主观性强，全省发展也不平衡。上述情况
就要求我们史志系统必须转变观念，从主要依靠组织行政手段转向依靠行政、法制两
种手段并用。法律法规的生命在于实施。《条例》颁布实施后，全省史志系统要在依
法行政和“依法修志”方面继续深入探索，大胆实践，充分发挥法制这一手段推动山
东史志事业的发展。
启示二：史志立法和执法也要逐步完善和探索
《条例》属于协调性法规。从立法技术上看，原则性表述多，可操作性不是很强。
立法本身规律要求，高层次的法律法规可以较为原则，低层次法规文件则必须详细，
最后能够达到解决法规执行过程中可能遇到的所有问题。史志立法技术上的局限，会
在一定程度上影响法规应有的效力，再加之史志执法对于史志机构来说属于新生事物，
没有经验可资借鉴，所以，对史志机构的执法，全省史志系统还需要在工作实践中认
真探索。