优化方志管理是确保第二轮修志工作新起点新水平的关键(刘秋增)

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目前,第二轮修志工作已全面展开,立足于首轮修志工作打下的良好基础,置身
于变化了的社会、经济和人文环境,第二轮修志工作就不能是对首轮修志工作的机械
照搬,而应与时俱进,以新的思路和举措,树立修志工作新形象,在新起点上走可持
续发展的良性道路。要做到这一点,笔者认为,应该以科学发展观为指导,结合首轮
修志管理方面的经验,继续抓好行政与业务的管理。

一、优化方志管理是地方志工作性质和时代的要求
(一)优化方志管理水平是地方志工作的本质要求
编修新方志不仅是史志系统的事情,也是一项社会性极强的工作。它涉及到各行
各业,需要百业支持和社会协作。一部志书,从总体设计到布置任务,从宣传发动到
具体业务开展,再到出版发行与应用,每个环节都渗透着科学规范的管理要求。要确
保这一工作的顺利铺开,应从大处着想,细处着手,充分调动各方面的积极性、主动
性,最大限度地发挥各自潜力。正如李铁映所说:“地方志工作涉及到政府工作和社
会生活的各个方面,必须在当地政府的支持下,把各方面的力量组织起业,提供必要
的支持才能完成。”随着形势不断发展,地方志工作已经由传统的一本书修志活动转
向了多个舞台服务于社会的综合性工作,由抱残守缺的僵化继承转向了超越传统的创
新。工作的内涵与外延得到了科学的拓展:编修行政区域志、各类专志;编辑地方年
鉴与专业年鉴;研究地情;收集地情资料与信息,开展地情咨询服务与宣传教育;研
究地方史;整理旧志;推广地方志成果的应用;研究方志理论;建设方志队伍;开展
地方志数字化、网络化建设等等。这些工作仅做了一小部分,更多的项目等待我们去
制定规划,适时开展,等待我们的业务管理和指导水平有新的提升。为此我们不仅要
把这些新事物纳入地方志工作的管理范围,更要从工作模式、技术手段和服务上探索
改革创新之路,想方设法保护这些新的萌芽,为其健康发展创造一定的条件。
地方志不同于一般的史书,而是一种有特殊体例的著述,是记述各地历史和现状
的全面、系统、科学的官修地情书。志随政出,官修的性质决定着它必须有极强的权
威性。它对地情的调查、分析、记述、评价和定论,不是代表某一个人或某一个单位
的看法,一旦出版,就代表着政府的态度和认知水平,传达的信息应反映出政府的执
政能力及效果,体现人民的根本利益,也是政务公开、透明的一个窗口。这种自我认
定与总结,要客观、严谨,不可不慎。因此,每个主管部门都要加强宏观管理,严格
把关,把这项政治任务做好。同时,方志的地方性要求从管理的角度不断创新,探索
出既有特色又适合自身的工作模式。地方志工作要干出地方特色。中央虽有统一的规
定,但大都是业务上的宏观指导,对各地如何组织开展工作没有具体的意见。各个地
区条件不同,历史传统有差异,别人的经验只能借鉴或激发自己的工作灵感,不能照
搬,应结合实际情况和地方特色,不断探索适合自己工作的运行模式。
(二)地方志工作要走可持续发展之路,必须全面提高方志工作水平
当前社会处于各种事物更新换代、高速发展变化的进程中,世界进入了高科技、
智能型的信息化、网络化时代,社会结构、政治结构、经济结构、文化结构、管理结
构、阶层结构和人民生活内容都发生了翻天覆地的变化。任何一种文化形式想要不落
后于时代,就必须全方位地吸纳时代精神,与时俱进。首轮修志工作是计划经济体制
下的管理,政府或行政主管部门一纸公文就可展开。但随着政治体制改革的深入和市
场经济体制的建立,政府职能发生转变,行业变化很大,消亡的、合并的、新增的部
门剧增,一些原本有行政职能的单位变成了行业协会,再由他们牵头组织,在影响力
上就会大打折扣。再按原来的“管什么,写什么”的原则去开展工作,就会遇到相当
大的困难。同时物质世界的发展,要求志书的指导思想、编纂理论、组织方法、内容
结构、体例和技术手段也要与时俱进。这些都给地方志工作的行政和业务管理提出了
新挑战和新要求。
首轮修志给我们留下了可继承的工作体制:“党委领导,政府主持”,主编负责
制,总纂制等。但也存在管理不到位 (如经费的规定,仅有笼统的要求,没有具体问
题具体分析,一些中央驻地方单位就以此为借口不开展工作) ,认识不到位,业务指
导部门在某些方面准备不足导致指导滞后等一系列问题。这些问题正是第二轮修志工
作管理优化的对象,是提升整体管理水平的着眼点。

二、解放思想,更新观念,树立新的管理理念是优化方志管理的先导
(一)突破固定的思维模式,树立科学发展观
中央提出的科学发展观是指导我国现代化建设的崭新的思维理念。当前,史志战
线存在着思维模式落后、观念僵化、视野狭隘、知识储备陈旧、精神风貌上安于现状
等问题;从管理层讲,领导干部头脑里的发展观念与科学发展观的要求还有较大差距,
如:把这项工作简单理解为编写一本书,不是一项事业;把这项工作当作临时性工作,
没有长期的规划与安排;把这项工作当作摆不上桌面的“支流工作”,不给予应有的
地位和重视;把这项工作看作是完成上级交给的一项任务,没有既要创造历史、也要
书写历史的责任心。这些都是影响第二轮修志事业发展空间和生命力,选择什么样的
发展道路和模式,如何发展得更好的问题。因此,我们要以科学发展观为指导,真正
落实科学发展观的根本要求,保证整个史志事业全面、协调、可持续发展。这是优化
方志事业管理的逻辑起点。
(二)树立大局观念,明确事业的奋斗目标,确定管理的努力方向
面对这项工作,如果仅局限在事业的内部考虑问题,就事论事,事业就会出现后
劲不足、难以持续发展的状况。首先必须认识大局--方志生存的大环境。志书是时代
的产物,必须反映当时的广阔社会,体现时代精神,并以当代的理论和观念去阐释历
史,为现实服务。因此第二轮修志要立足时代的制高点,突出反映改革开放和三个文
明建设的主体内容,反映20多年来思想解放、经济发展、社会变革的特点。党的十六
大提出了全面建设小康社会的宏伟目标,指出新世纪新阶段,发展要有新思路,改革
要有新突破,开放要有新局面,工作要有新举措。这给史志事业提出了崭新的命题:
如何给自己定位、定向,如何写下自己最为光彩的一笔。其次要在经济社会变革的大
背景下全方位地审视地方志工作,在不同文化形态相互激荡的现实中思考地方志工作,
在中国特色社会主义总体发展战略中考察地方志工作。这样看问题才有助于提高地方
志的思想品位和宏观含量。在首轮修志工作中,存在质量不高等问题,一个重要原因
是在工作中没有很好地树立大局观念:仅当作一本书,就志论志,没有战略上的深思
考。没有了大局观,分析、记述事物就不深刻;由于大局观念弱化,导致书中资料简
单零碎等等。因此,我们把工作的最终目标应锁定在努力体现、宣传、建设和代表民
族的科学的大众的社会主义文化,促进全民族思想道德和科学文化素质的不断提高,
满足人民群众日益增长的精神文化要求,为经济发展、社会进步提供精神动力和智力
支持上。这样,第二轮修志工作就有了新的定位和前进的方向,在多种文化竞争中有
了理论根据。我们对事业的设计才能更鲜活、更科学、更有魄力,工作才能做大做活。
(三)树立市场和效益观念
方志是文化资源,能否在文化市场中生存,要看它能否占到足够的市场份额。文
化建设若与市场经济结合得好,其物质基础就相对较好,发展亦较好;远离了市场,
就会被抛弃和冷落。首轮修志编纂周期过长,费用过大,投入与产出有较大落差。在
市场经济条件下,政府要计算行政成本,这就要求我们不但要对政府负责,还要面向
社会,按市场经济规律办事。要千方百计突出自己的特色,树立自己的品牌;要加快
编纂速度,增加志书的时效性和实用性。
(四)树立新的服务观念,改变工作作风
地方志内在的社会价值和作用已得到历史的证明。新时期,大部分修志人员忙于
编撰,真正利用它为社会服务的局限性很大。随着社会发展和技术进步,资政、存史、
教化的功能认识已受到冲击,这种计划经济体制下“教化者”的形象已不受欢迎。面
对新的形势,我们要树立大的服务观念,促使方志由单向服务转向综合服务,由低水
平服务转向高水平服务,从以往的案头工作转向适应新时代要求的社会服务工作。为
此,作为业务指导与服务部门,我们首先要增强服务的主动性和自觉性,由教化者转
为服务者,不断优化服务环境,加强沟通,共同协调解决工作中存在的问题。其次提
高服务水平和质量。我们要拓宽服务面,指导要到位。既不以势压人,也不低声下气,
用服务质量打动人,以业务水平征服人,形成良好的机关新形象。同时提高工作的前
瞻性,多出新举措,让各承编单位在工作中感到有业务后盾和技术支持。
新方志工作已开展了20余年,但仍然有人对此一头雾水。这一方面与社会认知有
关,另一方面与修志工作者不善于宣传自己,未能主动参与到活生生的社会实践当中
有密切关系。从实践来看,修志者多是被动地完成上级交代的任务,不能以发现的眼
光,主动寻找与现实的结合点;不善于推销自己,不注重塑造良好的形象,导致了众
多的误解。这其实是一种自我管理严重弱化的后果。没有人剥夺你闪光的机会,关键
是你有没有主动参与竞争的意识。

三、优化方志事业的宏观管理,打造良好的工作氛围与基础
(一)深化和统一对第二轮修志工作的思想认识,加大宣传力度,营造有利于发展
的社会氛围
当前,对修志意义的把握和对修志工作的认识,在一些领导层中仍有模糊观念。
认识上的误区、思想上的不统一,多多少少地妨碍着地方志事业的发展。第二轮修志
工作正值我国改革开放的重要时期。做好这一时期的修志工作,不单单是编一部书,
更重要的是通过认真回顾、总结改革开放和社会主义现代化建设的历史进程与实践经
验,为新时期更好地推进改革开放、全面建设小康社会提供借鉴,真正做到用伟大的
成就激励人,用成功经验教育人,用历史教训警示人。要看到它是代表、宣传和建设
先进文化的载体,是为党立言、为人民立言和为改革开放立言的政治任务,是为人民
服务的一项事业。用发展的、战略的眼光看待修志的时代意义和历史意义,是事业发
展的巨大动力。
当前,修志机构要利用一切时机,动用一切途径做好宣传工作:第一,充分发挥
各级文件与领导讲话的推动力。利用期刊、工作动态或简报等形式,编发各级领导的
讲话、谈话和各级政府颁发的有关地方志的方针、政策,获得社会的尊重和理解;第
二,结合各种会议、专题汇报等去呼吁。在召开工作会议、经验交流会、志书首发式、
表彰会、展览会、评比会、评议会、培训会和专门汇报会上,向上呼吁领导重视和支
持,向下宣传修志工作的形象;第三,通过各种新闻媒体宣传成就,宣传形象,宣传
作用,宣传社会地位,扩大知名度;第四,结合区域经济、文化建设主题,开展课题
研究,靠作为来加深人们对其价值乃至整个方志工作的认识;第五,配合各种各样的
活动,推出有方志特色的配套工程,充分发挥我们的优势。
(二)着眼事业的组织、规划、协调与控制工作
第一,进一步优化“党委领导、政府主持、各编委会组织实施、各部门密切配合”
的工作体制。在领导体制上,要继承首轮修志留下的宝贵经验,在某些环节上更要理
顺关系,明确职责。进一步树立各级机构的权威性,尤其一些参加单位多的分志,如
果牵头单位不能发挥协调作用,将影响整体工作。同时坚持适应性原则,随时根据实
际情况调整、充实各级班子,不能因人员调整、人员不齐、不得力而影响工作。积极
推行主编负责制,强化契约和奖励机制。
第二,搞好事业规划。首轮修志工作中,有些单位缺乏严密的工作计划,导致了
工作的被动。第二轮修志工作中,我们应当运用方志系统的全部资源,制定发展规划
和工作目标。首先明确史志事业的发展目标。不同层次的机构在设计工作时,要了解
党的大政方针,了解上级的工作要求,要了解本地区、本行业的历史与现状,从实际
出发,制定符合自身的发展规划。山东史志工作者在制定新时期的规划时,立足大局,
结合建设“大而强、富而美”社会主义新山东的奋斗目标,设计了发展规划--以发展
为主题,以续修为主业,以建设“三个中心”为主线,多出快出成果,初步建立与社
会主义市场经济和史志事业发展规律相适应的史志事业体系、工作机制。其次,确定
工作方针,就如何达到远景目标进行宏观设想,把工作程序化、具体化,并分解落实。
再次,编制财政预算,探索行之有效的经费路子。当然目标与规划要切实可行,能体
现史志事业的特点,同时随着工作的开展,不断调整、完善规划,保持它的前瞻性、
指导性。
第三,建章立制,创立严格规范的工作环境。首先建立健全岗位责任制,搞好目
标管理。一般应从职务要求、岗位责任条例、工作范围、工作量、考核规章、奖惩条
例及实施细则等方面加以明确。对总纂、副总纂、责任编纂、主编、副主编、编辑明
确责任和目标,以制度管人。其次制定管理规章。为避免工作的随意性,应制定一系
列的规章制度,如方志管理原则、工作方式、方法和程序,第二轮志书编纂实施细则,
三级志书行文规定,成书设计与印刷方案,为现实服务的实施意见,交叉内容的处理
意见,承编单位编纂人员的职责,评稿、改稿、校稿注意事项,全面质量规定等。再
次把方志工作进一步程序化。一般来讲,工作分为准备(组织发动等) 、实施(撰写初
稿等)、验收(评议总纂等)、出版发行几个阶段。各阶段都有着制定计划、组织指挥、
控制协调和检查总结的程序,开展工作时要突出重点,明确管理细则,在人员组合、
力量搭配、财务使用上合理安排,循序渐进,搞好衔接,及时转换工作任务。
第四,优化人员结构,构建内部环境。首先要有合理的领导结构。既要有组织、
思想领导,还要有学术领导。他们的主要职责是:根据上级提出的任务,结合本地区
本部门实际,制定工作目标和计划,并就实施过程中任务调整、力量组织和经费安排
等一系列新情况做出决策,解决妨碍工作的问题;别具慧眼,知人善任;通过检查协
调,及时发现问题。作为一个群体结构,政治素质、专业知识、智能和年龄结构要搭
配合理。其次要有合理的工作人员结构。不但要有德才学识兼务的专业骨干,还要有
掌握现代化技术的技术人才,以及专门的研究人才。不同的人才,互相弥补,互相促
进,各展才能。
第五,做好组织与指导工作。目前第二轮修志工作处于组织启动阶段,组织准备
工作很有必要。如思想准备上加强宣传,提高认识;组织准备上解决班子问题;理论
准备上,加强理论学习与总结。向业务启动阶段过渡时,就要组织好人员培训、篇目
审批。史志办和各单位在行政上没有隶属关系,但代表政府监控此事,在业务上有指
导地位。1.培训业务骨干。通过培训班、主编研讨会、理论研讨会等,多层次、多环
节、多渠道地培训人员。2.抓典型引路。遵循从个案到普遍、再从普遍到个案的认识
路线,树立典型示范和试点,以点代面,层层推进。通过解决个案,积累经验,形成
措施,再加以推广。中国地方志指导小组推行的第二轮修志试点工作将会起到良好的
示范作用。3.区别对待,分类指导。各单位因思想认识、客观条件的差别,在工作中
会遇到不同的问题,我们在指导上不能一刀切,对那些已进入业务启动阶段的单位再
讲提高思想认识就会有画蛇添足之嫌,对尚未有工作人员的单位大讲篇目设计,他们
无心去听。我们要摸清情况,加强“田间”管理,分不同类型,制定指导方案。4.抓
现场促进与带动。可以走出去学习先进地区的经验,开拓思路和视野;参加各种评议
会、审稿会及经验交流会,获得有用信息。可以请进来,请人传经送宝。5.加强交流,
互相启发。史志系统内部要通过会议、刊物、书信、工作动态等途径交流,互相启发,
还要和史志相关各行业交流,借鉴他们的好经验、好做法。6.抓专题研究。组织相关
专题研究,深化对问题的认识,提高解决问题的能力。7.关注落后单位。采取以大局
促个别、以先进促落后的方式,提前介入工作,以我们的主动和诚意打动他们,促成
他们行动上的自觉。
第六,做好监督检查与协调工作。史志办公室作为职能监管部门,要对部署的工
作进行监督、检查、总结、分析,反馈信息,确保工作有序开展。成立分志指导小组,
分别召开座谈会,或深入实际到第一线检查。要通过对单位检查摸底,制作各志进度
情况表,通过反馈的信息调整工作计划。建立定期通报制度,表扬先进,鞭策后进。
协调行政力量、学术力量、社会力量和个人力量,形成合力;解决好内外上下左右的
关系,清除可能出现的内耗因素。

四、严格标准,规范程序,提高每个业务环节的管理水平
史志部门在志书编纂、资料收集鉴别及保管、地情研究、机关管理等方面都有规
范的统一标准,而且自成体系。标准制定得越科学,程序越规范,运用得越熟练,各
业务环节的管理水平就越高。
(一)调查研究,集思广益,继承创新,搞好业务总体设计与规划是优化业务管理
的起点
编纂方案的制定、篇目设计、成书方案是总体设计的中心工作。各单位应结合上
级方案和自己的实际,制定编纂工作方案,就指导思想、基本原则、体例内容、方法
步骤、组织领导和时间安排提出明确要求。指导思想包括政治指导思想、工作指导思
想、业务指导思想和基本原则。体例规范包括编纂体例和行文规范,从志名、断限、
体裁体式、结构及行文规范方面加以明确。并就“一纳入,五到位”提出建议。篇目
设计是理顺整体思路的关键。第一,明确指导思想。坚持马列主义、毛泽东思想、邓
小平理论和“三个代表”重要思想为指针,运用科学发展观,设计志书的内容。篇目
结构上,按科学性、整体性和逻辑性要求,确定框架。第二,突出特点、特色,保持
内容新颖。我们应抓住时代主旋律,突出改革开放的时代特点,全面反映市场经济环
境下的地情。如要反映经济体制改革:以家庭联产承包责任制为主体的农村经济体制
改革;以经营机制改革和经济体制改革为导向的城镇经济体制改革;以开放流通渠道,
推进多元经营形式的商业贸易流通体制改革。要反映企业制度改革:记述推行承包、
租赁、委托、剥离、放开经营制,以及建立现代企业制度、实行股份制、组建企业集
团、横向经济联合等方面的史实。要从经济角度反映市场发育情况:交易、劳务、技
术、人才、信息、金融证券市场和物业管理等。要反映社会保障体系的建立:劳动就
业、养老保险、社会保险、医疗、住房及工资改革等。在突出地方特色上,如山东,
自然环境上突出物产和旅游资源;经济上突出大省风采,山东的公路、山东的外贸等;
人文环境上突出历史文化,展示人才资源和科技教育文化风貌。第三,力求创新。我
们要深入各行业调查研究,掌握第一手资料。把各项事业的发展演变弄清楚,删减消
亡的,增设新生的,合并萎缩的,浓缩变化不大的,才能把握好容量、分类、排列、
层次、标题、编次等问题。通过超前思考,使之适应于反映地情需要、编写工作需要
和读者查阅使用需要。成书方案是出书的完整方案和构想,包括开本、纸张选材、美
术、版式、卷册设计等,都应有严格统一的规定。
(二)规范和细化编纂工作流程
从制定纲目到科学的搜集、整理与管理资料,从辑录长编到大胆写稿、反复修改、
慎重定稿,从主编通贯合成初稿到反复评议修改,从形成送审稿到报送上级业务机关
审查,再到上级业务部门责任编纂、副总纂、总纂三审定稿和向政府写出出版报告,
及至出版发行,整个编纂过程都必须高屋建瓴,放眼全省,立足历史的高度,做好宏
观统筹工作,加强综合平衡,制定并遵循规章制度,前后照应,使每一环节恰当、合
理、严谨地互相衔接起来,确保工作流程正常畅通,速度与质量双达标。
(三)强化方志资源管理,提升整体工作水平
方志资源无限,关键在科学的开发利用和管理。这项工作做好了,将使史志工作
的深度、广度以及长效机制问题有一个质的飞跃。因此,我们不但要提高认识,而且
要顺应时代发展,改进运用和管理资源的手段,更新研究方法和认识事物的理论武器,
提供深层次的成果,走进决策,走进文化建设,走进信息咨询,走进宣传交流,走进
教育存史,为第二轮修志做资料和理论准备,提高第二轮修志工作水平。
(四)狠抓方志质量监控与评估体系的建立
志书质量标准的实践性决定着它必然随实践的发展而发展。一是整个工作的质量。
第二轮修志工作是一项事业,有无发展目标,有无中长期规划,有无完成目标的创新
举措,完成任务的质和量是否达到了要求,工作效率如何,成本与效益怎样,都是衡
量整体工作质量的指标。二是建立起具体的质量指标体系。内容方面,政治质量是志
书内容总体质量的第一项标准。志书的指导思想与政治观点是否符合马列主义、毛泽
东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想的立场、观点,是否符合科学发展观。
第二项标准是志书的内容是否全面系统。第三项标准是志书是否实事求是地看待历史、
反映历史。第四项标准是资料是否翔实。第五项标准是时代特点与地方特色是否突出。
从形式上讲,结构形式应适应社会发展和内在逻辑,符合时代特点和本地实际;志书
分类应科学准确、排列有序、横分恰当,有利于资料和内容的容纳,不单纯追求形式
上的完美;基本体裁和新增体裁如承前简述、补遗考订、专题记述等运用要科学等。
另外,校对、印刷、装帧质量都应按精品的要求来统一标准。
为此,我们要提高思想认识,学习和借鉴其他行业的质量管理模式或经验;要完
善管理程序,制定一系列细化的编审程序和质量标准。要结合国家规定制定包括门类、
条目、基本内容及要素、编辑、印刷在内的一套省、市、县志书基本标准;要严格审
批手续和验收制度;要做好志书评论工作。通过读志,总结志书的成败优劣,成功之
处加以升华,写入质量评估体系。

五、依法修志是优化方志事业管理的重要保障
纵观历史,行政手段推动了修志事业的发展。可以说,领导重视是地方志得以生
存发展的保障这一经验的总结,但在某种程度上也透出方志事业的尴尬处境。很多人
包括修志者都有一种认识定势:地方志是放不到领导案头的工作,领导关心一下是给
面子。依靠行政手段开展工作,在一段时间内是见成效的,但从长远看是不利的。解
决行政命令的随意性、不稳定性,确保地方志永不断章地向预定方向发展,从管理上
讲有很多措施,但最为稳当的是法律手段--尽快立法,这是方志管理科学化的成熟表
现。只有实现了法的意义上的管理,依法修志,方志才能实现真正意义上的日常性、
连续性。制定了相关地方志法规,就可以以法的形式确立地方志工作的社会地位;就
可以制定出细致有效的工作条例和要求,确立制度体系;就可以把地方志工作纳入各
级人大的法律监督之下,纳入各级领导班子任期目标管理,进行政绩考核;就可以建
立定期向人大汇报工作情况的制度,时刻把工作置于立法部门的监督之下,及时纠正
和解决存在的问题。
首轮修志工作中,国家和地方做了许多努力,国务院办公厅接连下发了通知,中
国地方志指导小组也相继出台了一些规定,这些都为地方志工作制度化、法制化建设
奠定了一定的基础。但随着改革的深入,有些规定已不能适应新形势的发展,或粗放,
或不到位,急需调整。目前,不少省市都启动了地方志立法工作,进行着有意义的探
索。《四川省地方志工作条例》已于2003年经省人大常委会通过,为各省的地方志立
法积累了经验,树立了榜样。山东曾操作过此事,1985年向省六届人大常委会第十五
次会议作了《关于我省地方志工作情况的汇报》,常委会审议和讨论了该报告,就加
强地方志工作做出了决议,并向省政府提出了意见和建议,一些如加强宣传、解决人
和经费的问题,曾责成有关部门研究办理。但这种良好的势头没有得到进一步发展。
现在,山东重新启动了该项工作。目前已经进入了立法调研程序,立法指日可待。
历史的事实与现实的实践表明,全国地方志立法的时机已经成熟。各省应做好探
索工作,积累素材和经验,促进国家级地方志法规的早日出台。
(作者单位:山东省地方史志办公室)