薛允锋
1997年9月12日， 江泽民同志在党的十五大报告中正式提出了“依法治国，建设社会
主义法治国家”的政治目标，并作为党和国家的基本治国方略。国家权力严格依照既
定的法律规范运作，是现代化国家的基本形态。地方史志工作既然被确立为各级政府
的一项日常性工作，那么“依法修志”就应是依法治国的组成部分，也是地方史志事
业发展的内在需求。《山东省人大常委会2005年度地方立法计划》和《山东省人民政
府2005年立法计划》同时将《山东省地方史志工作条例》列入提供审议的项目，山东
依法修志的目标即将实现，这必将为推动全省史志工作健康持续发展提供有力保障。
一、山东省地方史志工作立法的提出
山东省是全国第六个完成首轮省、市、县三级修志任务的省份，修志工作走在全
国的前列。20多年来，在完成三级志书主体任务的同时，还编纂出版部门志、行业志、
企事业单位志、乡镇志及年鉴、地情书刊5000余种，积累资料近百亿字，并适时开展
了全省第二轮修志工作，确立了史志事业“三个中心”的建设目标，正朝着建立史志
工作长效机制的方向迈进。地方志编修工作是一项涉及社会各个方面的宏大系统工程，
事关全社会根本利益。自1981年启动社会主义新方志编修工作以来，在计划经济条件
下，依靠行政手段组织调动各项社会资源，花费20多年的时间完成了首轮修志任务。
改革开放以来，随着市场经济体制的建立和政府职能的转变，原来由政府直接管理的
社会组织，有的已变成了自主经营、自我发展的市场主体、民事主体和市场经济条件
下独立的利益主体，社会呈现利益多元化趋势。为了自身利益的最大化，有些社会组
织往往不愿承担修志的社会成本。在新的形势下，地方史志工作面临失去绵延庚续的
源泉，靠行政手段推动地方史志工作己经力不从心。广大史志工作者越来越认识到，
要保持地方史志事业的长期稳定发展，最根本、最可靠的办法是在“依法治国”方略
下实行依法修志，这就不会受领导人的变动和领导人个人意志的影响。根据党的十五
大提出的依法治国基本方略和国务院《全面推进依法行政实施纲要》关于“运用法律
手段管理经济、文化和社会事务”的精神，山东省人民政府决定，推动地方史志工作
立法，使地方史志工作实现法制化管理，以法律手段来调整修志工作中发生的各种社
会关系，规范不论职位高低、权力大小的政府机构以及与修志有关的社会组织和人员
的行为、义务和权利，以保障这项事业健康有序持续发展。
二、官职官责是我国修志的传统模式
志书官修自古至今已成定式。汉武帝时，朝廷命令地方官纂修“地志”。隋代大
业年间，“普诏天下诸郡，条其风俗、物产、地图，上于尚书”。唐代诏令修图经，
德宗建中元年(780年)，朝廷规定每三年修一次图经上报(后改为5年)。宋承唐制，制
定“凡土地所产，风俗所尚，具古今兴隆之因，州为之籍，遇闰岁造图以进”。明清
时期，方志编修趋于鼎盛，最高统治者不仅诏令纂修，而且颁发了统一的凡例，如明
永乐十年(1412年)、十六年(1418年)先后两次颁降《纂修志书凡例》。清代顺治、康
熙、雍正、乾隆等朝，都重视方志纂修，雍正六年 (1728年) 十一月二十八日上谕，
“着各省督府，将本省通志重加修葺，务期考据详明，采摭精当，既无缺略，亦无冒
滥，以成完善之书”，提出了重质量的问题。民国期间，政务院三次“迭令纂修”，
颁发了《修志概要》(民国18年)、《地方志纂修办法》(民国33年)、《地方志纂修办
法》(民国35年)，规定“省志30年纂修一次，市志及县志15年纂修一次”。
当代社会主义新方志的编纂， “官职”“官责”的传统也被传承下来。1996年5
月7日， 中共中央政治局委员、国务委员李铁映同志在全国地方志第二次工作会议上
讲话指出：对各级政府领导来说，修志可以说是“官职”“官责”；修志是各级政府
的职责和任务，各级政府在这方面不能疏职，更不能使这项事业废弛。李铁映同志并
代表党中央、国务院提出了“一纳入” (即把修志工作纳入各地经济社会发展计划和
各级政府的任务之中)、“五到位”(即领导到位、机构到位、经费到位、队伍特别是
职称到位、条件到位)的要求，对事关地方志工作的全局性问题作了明确的指示。省、
市、县三级形成了党委领导、政府主持，社会各界积极参与的修志格局。
三、当前史志工作立法的必要性
改革开放以来，几代领导人都很重视编修地方志工作。江泽民同志指出：“编修
社会主义新方志是两个文明建设的重要组成部分，是社会主义文化建设的系统过程，
是承上启下、继往开来、服务当代、有益后世的重要事业”。但是，江泽民同志也说
过：“修志工作是一项不容易引起重视的重要工作”，要使全社会都来重视这项工作，
需要法律的强力支持。但在社会法制还不够健全的一段时间，立法机关不可能顾及到
地方史志工作的立法。随着“依法治国、建设社会主义法治国家”这一社会主义政治
文明建设的重要目标的实现，地方史志工作理应建立自己的法规体系。
一是“依法修志” 是实施依法治国方略的需要。1999年3月15日，第九届全国人
民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》，依法治国被列为宪法
的重要内容。“依法治国，建设社会主义法治国家”是党和国家的基本方略。必将对
我国各个领域产生重大影响，推动我国政治、经济以及社会、文化等多方面的发展与
进步。作为各级政府的一项常规性工作，地方志工作理应走向法制化轨道。山东省省
长韩寓群在2003年省人大十届二次会议上所作的《政府工作报告》提出“依法修志”，
不是一时的权宜之计，而是建设中国特色社会主义政治文明的重要内容，是发展社会
主义先进文化的客观需要，是地方史志编修工作长期、稳定、健康发展的重要保障，
是地方史志工作发展的必然要求。
二是将已经行之有效的地方史志工作方针政策上升到法的层次。新方志编修工作
开展20多年来，国家召开过三次全国地方志工作会议。江泽民、万里、李鹏、李铁映、
王刚等党和国家领导人先后发表过重要讲话。李鹏同志在1996年召开的全国第二次地
方志工作会议讲话中指出：“编修地方志要制定章程或规定，以便有章可循。”李铁
映同志讲话指出：“要在总结修志经验的基础上，形成制度，制定法规”。1996年国
务院办公厅发出《关于进一步加强地方志编纂工作的通知》(国办发［1996］47号)，
就史志工作的若干问题作了明确规定。 1985年8月，山东省六届人大常委会第十五次
会议通过《关于加强地方志工作的决议》，中共山东省委、省政府先后10多次就史志
工作下发文件， 2001年， 中共山东省委、省政府根据国务院通知精神，联合下发了
《山东省续修新方志工作纲要》，2002年10月，张高丽书记主持召开省地方史志编委
会九届一次会议并作重要讲话。韩寓群等省领导都对地方志工作做过重要指示。以上
对地方史志工作起到过指导推动作用的政策精神迫切需要以法的形式确定下来。
三是保护开发地方志文化资源需要法律保障。山东省是地方志文化资源大省，现
存旧方志600多种。 经过20多年的不懈努力，首轮规划的《山东省志》84部分志、14
部市(地) 志和128部县(市)志已全部出齐。此外，还编纂出版了5000多种地情资料，
积累资料近百亿字。面对市场经济的冲击和西方商业文化的浸染，地方史志文化资源
的保护开发引不起社会的足够重视，必要的投入得不到保证，亟需法律的强制性提供
有力保障。
四是发扬光大修志传统需要法律支持。 1981年启动首轮修志到2004年3月志书全
部出版发行，依靠强有力的行政支持和众多部门的参与尚花费20多年时间才大功告成。
当前，随着政府职能的转变一些政府机构和单位进入市场领域，各级志书所设计的志
目分工，许多已失去相应的承担部门。已走向市场的行业和单位，认为投入人力、财
力搞史志不是份内之事，有的态度不积极，有的甚至拒绝承担任务。志书是全面系统
的地情资料，缺少哪一个部门、行业的参与都不全面，必须依靠强有力的组织协调机
制。修志是中华民族独特的文化传统，是社会主义先进文化的重要载体，代代编修，
绵延庚续，只有靠法律的支持，形成全社会的意志，才能使这项事业发扬光大。
五是有效调动社会各界力量参与修志需要法律作依托。地方志工作涉及面广、工
作量大，新一轮修志任务更加繁重。根据规划，1部《山东省志》(83部省志分志) 、
17部市志、139部县(市、区)志。仅《山东省志》就涉及200多个部门、单位，其中既
有已走向市场的各类经济实体，也有省委、省人大、省政协、省军区的众多部门，还
有中央有关部门、企业的驻鲁单位。首届修志实践证明，面对这么多单位，仅靠行政
力量推动有时事倍功半。韩寓群省长在2004年《政府工作报告》中提出“依法修志”，
就是力促将修志工作从单纯政府行为转变为全民意志。依法修志，将促使全社会都来
关心、支持这项利在当代、功在千秋的事业。
四、地方史志工作立法规范的方向
一是厘清地方史志工作性质、指导思想、业务范畴；二是确认政府主导修志的地
位，将“一纳入”“五到位”精神列入保障条款；三是确定政府地方史志工作部门业
务性质和行政职能；四是规定社会有关层面在修志工作中的义务；五是地方史志工作
管理和质量保障规范；六是依法为公民和社会组织提供服务的条款；七是有关奖励和
处罚规则等。