崂山农村基层组织演变

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王明义臧先锋
崂山地区村落多为明初从云南、山西等地迁来,至清末隶属即墨县仁化乡、里仁乡、
海润乡。当时的基层政权组织和基层社会组织为县下设乡,乡下置社,社下辖村,数
量不等,少的每社6个村庄,多的辖30余个村庄,主要办理粮银赋税的征收。1897年,
德国侵占青岛,设胶澳租借地,崂山大部划入李村区。时以崂山各村庄为基础划分若
干小区,各小区置区长或庄长,办理行政事务。1922年中国政府收回胶澳,辟胶澳商
埠。1929年改为青岛特别市,崂山地区属之。村级组织设村长、首事、地保等,具体
处理日常事务。1936年崂山地区建立村镇组织,50户以上的村设村长1人,副村长1~
4人。不足50户的设村长1人,或与邻村合设村长。村民10户为一邻设邻长,10邻为一
闾设闾长。1936年,国民党政府开始实行乡镇保甲制。《厘订地方自治法规原则》中
规定“将保甲容纳于自治组织之中,乡镇内编制为保甲”,实行各户互相监视和互相
告发的连坐法。
乡、镇的划分以10保左右为原则。乡、镇设乡、镇公所,置乡、镇长,副乡、镇
长;保的编制以10甲左右为原则。保设保办事处,置保长、副保长,由乡、镇公所推
定,呈县政府备案;甲的编制以10户左右为原则。甲置甲长,由户长会议“选举”产
生,由保办事处报告乡、镇公所备案。1937年崂山地区推行保甲制度。甲长、保长由
乡、镇、区长召集所属保甲内公民推选之;甲长由本甲内各户户长推选之,保长由本
保内各甲甲长推选之。甲长之推选或改选,由甲内户长联名报告于保长,转报县政府
并省政府备案。保长、甲长任期均为一年,连选得连任,但乡、镇、区长认为保长、
甲长不能胜任时,得报县政府令原推选人改选之。保内公民有过半数以上之户,公认
保长有违法或失职时,得请乡、镇、区长召集各甲甲长改选之;甲内公民有过半数以
上之户,公认甲长有违法或失职时,亦同。保长不得兼任甲长,乡、镇、区长不得兼
任保长或甲长。此时保甲制已受区(乡)控制较多。
1949年6月崂山解放后, 废除旧的保甲制,先组织村农会,代行政权机构职能,
后建立村行政委员会,设不脱产的村长(或主任委员)。1949~1951年,基层人民政权
领导群众完成生产、救灾和减租减息、剿匪反霸、土地改革、镇压反革命、征收公粮
等任务。1951年4月,青岛市人民政府崂山办事处下设9个区公所,共92个乡 (镇) 、
330个行政村, 形成了区、乡、村3级基层行政单位。1954年9月,遵照《中华人民共
和国宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》规定,崂山地
区行政村不再作为一级政权机构,而成为自我管理、自我教育、自我服务的群众性自
治组织,设村主任(村长)协助政府工作,下设村民小组。1955年底,随着农业合作化
高潮的到来,村的组织形式演变为农(渔)业生产合作社,时崂山有114个农业合作社、
9个渔业合作社。1958年9月,境内普遍建立农村人民公社,并取代原来的区、乡(镇)、
村基层组织。公社实行政社合一体制,既行使政权职能,是国家政权基层组织;又组
织领导经济活动,是集体经济基本单位。以村建立生产大队,生产大队设管委会,下
辖生产队(原村民小组),为公社的直属单位。“文化大革命”中,1967年“造反组织”
夺了大队管委的全部权利。农村基层政权组织遭到极大破坏,工作机构被撤销,领导
干部被停止工作。1969年1月,各大队相继建立革命委员会。1981年1月,撤销革委会,
同时成立生产大队管理委员会。1958~1983年这25年间,崂山的农村基层组织形式主
要是生产大队。一般由大队党支部任命一名副书记兼任大队长。
1982年, 《中华人民共和国宪法》 规定全国农村按居住地区设立村民委员会。
1983~1984年6月, 崂山地区撤销政社合一的人民公社体制,人民公社管理委员会撤
销,成立乡镇人民政府。本着“方便群众,有利自治”的原则设置,公社所辖大队管
理委员会同时撤销, 成立村民委员会。一般以原生产大队为范围建立1个村委员会,
个别以自然村建立。村民委员会下设村民小组,小组的划分同原生产队的规模。1985
~2004年,崂山区先后进行了八届村(居)民委员会换届选举。1~5届换届选举在各级
党委、政府的统一领导下,由各村 (居) 民主选举产生选举工作领导小组,组织本村
(居)有选举权的村(居)民进行选举。先由村(居)党支部、妇委会、团支部、村(居)民
小组推选或10户以上选民联名提名村(居)民委员会成员候选人,报经乡镇政府批准后,
组织选举。 由选举工作领导小组组织工作人员带票箱走街串户, 填写选票,或由村
(居)民会议或村(居)民代表会议采取无记名投票的方式,进行差额选举,直接产生村
(居) 民委员会主任、副主任和委员。一般5至7名,设主任1名,副主任1至2名。每届
任期三年。村民小组设组长1人,由小组内村民选举产生。
1984年10月, 南窑、栲栳岛两村根据需要,改为社区居委会。1989年5月,大麦
岛村改居。之后随着改革开放的不断深化,全区的城市化建设并入青岛市城市发展规
划,农民的生产、生活方式和主要收入来源逐步非农化,城区街道管理体制逐步深化,
“村改居” 逐步进行。1994年青岛市行政区划,成立新崂山区,辖3个居民委员会,
135个行政村。1997年10月,沙子口街道新成立“龙泉村”,崂山区所辖村(居) 达到
139个。1995年至2003年3月,徐家麦岛村、山东头村、金家岭村、小埠东村、中韩村、
东韩村、王家麦岛、北村、王家村、石老人村和沙子口村相继设立居民委员会,其管
辖范围与原村建制不变。 2004年8月,全区全部村庄统一实施“村庄改社区居民委员
会”。原则上一个村民委员会改为一个社区居委会。在未办理农转非和集体资产处置
前,保持户口性质不变,土地财产所有权和使用权不变,计划生育政策不变,涉农政
策不变。