王明义臧先锋
崂山地区村落多为明初从云南、山西等地迁来，至清末隶属即墨县仁化乡、里仁乡、
海润乡。当时的基层政权组织和基层社会组织为县下设乡，乡下置社，社下辖村，数
量不等，少的每社6个村庄，多的辖30余个村庄，主要办理粮银赋税的征收。1897年，
德国侵占青岛，设胶澳租借地，崂山大部划入李村区。时以崂山各村庄为基础划分若
干小区，各小区置区长或庄长，办理行政事务。1922年中国政府收回胶澳，辟胶澳商
埠。1929年改为青岛特别市，崂山地区属之。村级组织设村长、首事、地保等，具体
处理日常事务。1936年崂山地区建立村镇组织，50户以上的村设村长1人，副村长1～
4人。不足50户的设村长1人，或与邻村合设村长。村民10户为一邻设邻长，10邻为一
闾设闾长。1936年，国民党政府开始实行乡镇保甲制。《厘订地方自治法规原则》中
规定“将保甲容纳于自治组织之中，乡镇内编制为保甲”，实行各户互相监视和互相
告发的连坐法。
乡、镇的划分以10保左右为原则。乡、镇设乡、镇公所，置乡、镇长，副乡、镇
长；保的编制以10甲左右为原则。保设保办事处，置保长、副保长，由乡、镇公所推
定，呈县政府备案；甲的编制以10户左右为原则。甲置甲长，由户长会议“选举”产
生，由保办事处报告乡、镇公所备案。1937年崂山地区推行保甲制度。甲长、保长由
乡、镇、区长召集所属保甲内公民推选之；甲长由本甲内各户户长推选之，保长由本
保内各甲甲长推选之。甲长之推选或改选，由甲内户长联名报告于保长，转报县政府
并省政府备案。保长、甲长任期均为一年，连选得连任，但乡、镇、区长认为保长、
甲长不能胜任时，得报县政府令原推选人改选之。保内公民有过半数以上之户，公认
保长有违法或失职时，得请乡、镇、区长召集各甲甲长改选之；甲内公民有过半数以
上之户，公认甲长有违法或失职时，亦同。保长不得兼任甲长，乡、镇、区长不得兼
任保长或甲长。此时保甲制已受区(乡)控制较多。
1949年6月崂山解放后， 废除旧的保甲制，先组织村农会，代行政权机构职能，
后建立村行政委员会，设不脱产的村长(或主任委员)。1949～1951年，基层人民政权
领导群众完成生产、救灾和减租减息、剿匪反霸、土地改革、镇压反革命、征收公粮
等任务。1951年4月，青岛市人民政府崂山办事处下设9个区公所，共92个乡 (镇) 、
330个行政村， 形成了区、乡、村3级基层行政单位。1954年9月，遵照《中华人民共
和国宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》规定，崂山地
区行政村不再作为一级政权机构，而成为自我管理、自我教育、自我服务的群众性自
治组织，设村主任(村长)协助政府工作，下设村民小组。1955年底，随着农业合作化
高潮的到来，村的组织形式演变为农(渔)业生产合作社，时崂山有114个农业合作社、
9个渔业合作社。1958年9月，境内普遍建立农村人民公社，并取代原来的区、乡(镇)、
村基层组织。公社实行政社合一体制，既行使政权职能，是国家政权基层组织；又组
织领导经济活动，是集体经济基本单位。以村建立生产大队，生产大队设管委会，下
辖生产队(原村民小组)，为公社的直属单位。“文化大革命”中，1967年“造反组织”
夺了大队管委的全部权利。农村基层政权组织遭到极大破坏，工作机构被撤销，领导
干部被停止工作。1969年1月，各大队相继建立革命委员会。1981年1月，撤销革委会,
同时成立生产大队管理委员会。1958～1983年这25年间，崂山的农村基层组织形式主
要是生产大队。一般由大队党支部任命一名副书记兼任大队长。
1982年， 《中华人民共和国宪法》 规定全国农村按居住地区设立村民委员会。
1983～1984年6月， 崂山地区撤销政社合一的人民公社体制，人民公社管理委员会撤
销，成立乡镇人民政府。本着“方便群众，有利自治”的原则设置，公社所辖大队管
理委员会同时撤销， 成立村民委员会。一般以原生产大队为范围建立1个村委员会，
个别以自然村建立。村民委员会下设村民小组，小组的划分同原生产队的规模。1985
～2004年，崂山区先后进行了八届村(居)民委员会换届选举。1～5届换届选举在各级
党委、政府的统一领导下，由各村 (居) 民主选举产生选举工作领导小组，组织本村
(居)有选举权的村(居)民进行选举。先由村(居)党支部、妇委会、团支部、村(居)民
小组推选或10户以上选民联名提名村(居)民委员会成员候选人，报经乡镇政府批准后，
组织选举。 由选举工作领导小组组织工作人员带票箱走街串户， 填写选票，或由村
(居)民会议或村(居)民代表会议采取无记名投票的方式，进行差额选举，直接产生村
(居) 民委员会主任、副主任和委员。一般5至7名，设主任1名，副主任1至2名。每届
任期三年。村民小组设组长1人，由小组内村民选举产生。
1984年10月， 南窑、栲栳岛两村根据需要，改为社区居委会。1989年5月，大麦
岛村改居。之后随着改革开放的不断深化，全区的城市化建设并入青岛市城市发展规
划，农民的生产、生活方式和主要收入来源逐步非农化，城区街道管理体制逐步深化，
“村改居” 逐步进行。1994年青岛市行政区划，成立新崂山区，辖3个居民委员会，
135个行政村。1997年10月，沙子口街道新成立“龙泉村”，崂山区所辖村(居) 达到
139个。1995年至2003年3月，徐家麦岛村、山东头村、金家岭村、小埠东村、中韩村、
东韩村、王家麦岛、北村、王家村、石老人村和沙子口村相继设立居民委员会，其管
辖范围与原村建制不变。 2004年8月，全区全部村庄统一实施“村庄改社区居民委员
会”。原则上一个村民委员会改为一个社区居委会。在未办理农转非和集体资产处置
前，保持户口性质不变，土地财产所有权和使用权不变，计划生育政策不变，涉农政
策不变。
崂山农村基层组织演变
王明义臧先锋
崂山地区村落多为明初从云南、山西等地迁来，至清末隶属即墨县仁化乡、里仁乡、
海润乡。当时的基层政权组织和基层社会组织为县下设乡，乡下置社，社下辖村，数
量不等，少的每社6个村庄，多的辖30余个村庄，主要办理粮银赋税的征收。1897年，
德国侵占青岛，设胶澳租借地，崂山大部划入李村区。时以崂山各村庄为基础划分若
干小区，各小区置区长或庄长，办理行政事务。1922年中国政府收回胶澳，辟胶澳商
埠。1929年改为青岛特别市，崂山地区属之。村级组织设村长、首事、地保等，具体
处理日常事务。1936年崂山地区建立村镇组织，50户以上的村设村长1人，副村长1～
4人。不足50户的设村长1人，或与邻村合设村长。村民10户为一邻设邻长，10邻为一
闾设闾长。1936年，国民党政府开始实行乡镇保甲制。《厘订地方自治法规原则》中
规定“将保甲容纳于自治组织之中，乡镇内编制为保甲”，实行各户互相监视和互相
告发的连坐法。
乡、镇的划分以10保左右为原则。乡、镇设乡、镇公所，置乡、镇长，副乡、镇
长；保的编制以10甲左右为原则。保设保办事处，置保长、副保长，由乡、镇公所推
定，呈县政府备案；甲的编制以10户左右为原则。甲置甲长，由户长会议“选举”产
生，由保办事处报告乡、镇公所备案。1937年崂山地区推行保甲制度。甲长、保长由
乡、镇、区长召集所属保甲内公民推选之；甲长由本甲内各户户长推选之，保长由本
保内各甲甲长推选之。甲长之推选或改选，由甲内户长联名报告于保长，转报县政府
并省政府备案。保长、甲长任期均为一年，连选得连任，但乡、镇、区长认为保长、
甲长不能胜任时，得报县政府令原推选人改选之。保内公民有过半数以上之户，公认
保长有违法或失职时，得请乡、镇、区长召集各甲甲长改选之；甲内公民有过半数以
上之户，公认甲长有违法或失职时，亦同。保长不得兼任甲长，乡、镇、区长不得兼
任保长或甲长。此时保甲制已受区(乡)控制较多。
1949年6月崂山解放后， 废除旧的保甲制，先组织村农会，代行政权机构职能，
后建立村行政委员会，设不脱产的村长(或主任委员)。1949～1951年，基层人民政权
领导群众完成生产、救灾和减租减息、剿匪反霸、土地改革、镇压反革命、征收公粮
等任务。1951年4月，青岛市人民政府崂山办事处下设9个区公所，共92个乡 (镇) 、
330个行政村， 形成了区、乡、村3级基层行政单位。1954年9月，遵照《中华人民共
和国宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》规定，崂山地
区行政村不再作为一级政权机构，而成为自我管理、自我教育、自我服务的群众性自
治组织，设村主任(村长)协助政府工作，下设村民小组。1955年底，随着农业合作化
高潮的到来，村的组织形式演变为农(渔)业生产合作社，时崂山有114个农业合作社、
9个渔业合作社。1958年9月，境内普遍建立农村人民公社，并取代原来的区、乡(镇)、
村基层组织。公社实行政社合一体制，既行使政权职能，是国家政权基层组织；又组
织领导经济活动，是集体经济基本单位。以村建立生产大队，生产大队设管委会，下
辖生产队(原村民小组)，为公社的直属单位。“文化大革命”中，1967年“造反组织”
夺了大队管委的全部权利。农村基层政权组织遭到极大破坏，工作机构被撤销，领导
干部被停止工作。1969年1月，各大队相继建立革命委员会。1981年1月，撤销革委会,
同时成立生产大队管理委员会。1958～1983年这25年间，崂山的农村基层组织形式主
要是生产大队。一般由大队党支部任命一名副书记兼任大队长。
1982年， 《中华人民共和国宪法》 规定全国农村按居住地区设立村民委员会。
1983～1984年6月， 崂山地区撤销政社合一的人民公社体制，人民公社管理委员会撤
销，成立乡镇人民政府。本着“方便群众，有利自治”的原则设置，公社所辖大队管
理委员会同时撤销， 成立村民委员会。一般以原生产大队为范围建立1个村委员会，
个别以自然村建立。村民委员会下设村民小组，小组的划分同原生产队的规模。1985
～2004年，崂山区先后进行了八届村(居)民委员会换届选举。1～5届换届选举在各级
党委、政府的统一领导下，由各村 (居) 民主选举产生选举工作领导小组，组织本村
(居)有选举权的村(居)民进行选举。先由村(居)党支部、妇委会、团支部、村(居)民
小组推选或10户以上选民联名提名村(居)民委员会成员候选人，报经乡镇政府批准后，
组织选举。 由选举工作领导小组组织工作人员带票箱走街串户， 填写选票，或由村
(居)民会议或村(居)民代表会议采取无记名投票的方式，进行差额选举，直接产生村
(居) 民委员会主任、副主任和委员。一般5至7名，设主任1名，副主任1至2名。每届
任期三年。村民小组设组长1人，由小组内村民选举产生。
1984年10月， 南窑、栲栳岛两村根据需要，改为社区居委会。1989年5月，大麦
岛村改居。之后随着改革开放的不断深化，全区的城市化建设并入青岛市城市发展规
划，农民的生产、生活方式和主要收入来源逐步非农化，城区街道管理体制逐步深化，
“村改居” 逐步进行。1994年青岛市行政区划，成立新崂山区，辖3个居民委员会，
135个行政村。1997年10月，沙子口街道新成立“龙泉村”，崂山区所辖村(居) 达到
139个。1995年至2003年3月，徐家麦岛村、山东头村、金家岭村、小埠东村、中韩村、
东韩村、王家麦岛、北村、王家村、石老人村和沙子口村相继设立居民委员会，其管
辖范围与原村建制不变。 2004年8月，全区全部村庄统一实施“村庄改社区居民委员
会”。原则上一个村民委员会改为一个社区居委会。在未办理农转非和集体资产处置
前，保持户口性质不变，土地财产所有权和使用权不变，计划生育政策不变，涉农政
策不变。