高中华蒋庆立
一、晚清山东河政体制
清朝的黄河管理实行分级、分段的军事管理体制。晚清山东河务管理多承旧制，
略作变化。管理上分为河、道、厅、汛和堡五级，河是最高行政级别，堡是最小管理
单位。分段就是划分成不同的区域进行管理。治河官吏有河督(又名河台)、管河道、
同知、主簿和县丞等。东河总督(全称河南山东河道总督)专管山东和河南段黄河水道。
嘉庆年间山东下设一道即兖沂曹道， 驻兖州，辖曹县、单县段黄河，内设道员2人，
下设曹河厅、曹考厅和粮河厅，厅级文职长官为同知或通判，武职为守备或协办守备。
厅下设曹中汛、曹单汛等，汛级文官为主薄和县丞，主簿和县丞也是县令佐官，便于
调动地方力量，武官分千总、把总、分防外委和外委四级。晚清河政管理体制的变化
之一就是在东河河督属下增加河南山东道，驻济宁，辖运河及郯、沂等地，加强地方
河务管理。河督有专属军队，厅级和汛级武官具体负责统领河营兵。从山东一地来看，
计有本标中、 左、右三营及济宁城守营与驻守运河、黄河、淮河和豫河各营，共8个
营，有兵3000余人，河兵略多于堡夫。1860年，兰阳汛以下撤防，河兵减少。属于北
河道的曹考厅下设漕上汛， 加上兰阳下汛和考城汛的人数，河兵和堡夫总数各为192
员、206员。
黄河改道山东(1855年)前，山东河防基本上由东河总督(全称河南山东河道总督)
负责，实行军事管理和行政管理相结合的方式；改道之后，在山东巡抚和河督联合管
理的同时，山东巡抚的管理权限逐渐扩大。首先表现为运河管理权的增大。黄河和运
河水灾具有极强的并发性，形成规模不等的黄运洪灾。1855年后，山东中西部地区成
为黄运交汇处， 共流经16州县，全长800余里，山东段黄河对运河影响加重。1861年
仅留东河总督，黄河以北运河段归山东巡抚兼管；1901年废除漕运后，山东段运河全
归本省自管。1902年运河道撤消，该河段兖沂曹济道的权力移交运河工程局，由山东
巡抚兼管。其次拥有了黄河下游修防管理权。黄河下游的修防起初由山东巡抚与直隶
总督兼管。1875年，经山东巡抚丁宝桢奏准，“山东黄河工程统归山东巡抚管理，自
后一切责任与河道总督无涉”。东河官衙由山东济宁迁至河南开封后，东河总督对黄
河下游管理松弛；1902年裁撤东河总督，河道事务归巡抚兼管；1904年，山东巡抚周
馥奏请将黄河两岸菏泽、濮阳21州县改为兼河之缺，原设同、通、佐二等官，酌量移
往河干，以辅助州县不及之处，加强州县一级河政管理。
同时，为加强河政管理，清政府制定了一系列的河务奖惩条例，加强对河官的奖
惩以督导治河。《大清律例》中规定，对治河有功之臣多予嘉奖，对防治不利者则予
以相应惩罚，如革职、革职留任、降级留任等，如黄河修筑不固在一年内冲决的，培
修防守官员、总河、同知等都要被革职、降级调用或培修立功。作为清政府委任治黄
的最高级官员东河总督和山东巡抚，治河成效一定程度上决定了他们的升迁废黜。自
1855年至1902年河督之职废撤， 期间有18人担任过该职，因治河不利被革职7人，降
职4人，调任他职5人。如李鹤年于1885年署理东河河督，兼署河南巡抚，因河决降职，
1887年复职，逾年郑州河工复决，又发配军台效力，黄河合龙开复原官。文冲、钟祥、
梅启照和成孚等都因治河不力被革职， 颜以焕、任道等因治河不力被降职。1854-
1899年间先后有8人任职山东巡抚，其中有两人调任水河总督，3人因治河不力被革职。
山东巡抚丁宝桢在郓城侯家林黄河决口后，不及两月就堵塞决口，清政府评论其“勇
于任事，督率有方，著部从优议叙”，后迁四川总督。陈士杰因1855年黄河在历城、
长清、章丘、邹平、利津等县决口20余处，降三级留任；1886年又以“疏于防范”黄
河多处溢决革职留任。张曜因1890年夏黄河决口山东齐河高家民埝，以“疏于防范”
降三级留任，并遵照“迅将漫口堵筑”的谕旨，“莫不亲临其事，一岁中奔走河上凡
三百日”，不到两月将缺口堵合，清廷认为其“堵合齐河高家套民埝，竣工妥讯”，
遂撤消处分。但赏罚不明之事时常发生。
治黄经费来源主要有中央统一调拨和地方筹借两种。晚清时期，清政府有六种特
别之款，“一曰军饷，二曰赈款，三曰河工，四曰河防，五曰偿款，六曰杂款”，与
河有关的就占了两项，常例开支十七项中也包括办河工和办漕等费用。据《再行水金
鉴》载，山东黄河河工每年修防经费开支不等，其中，1885-1892年间每年用银6万两，
1893-1898年间每年用银40万两， 1898-1906年间每年用银70万两，1907年用银170万
两，成阶段性上升趋势。《清实录》中有河决后山东巡抚奏请中央政府解拨银粮钱款
修防堵河的大量史实，每次调拨数额不等，少则几十万，多则几百万，并非每报必拨，
或被裁减，或被延拨，甚至被挪作他用。1886年北运河决口漫溢，清政府只拨银12万
两。1890年山东巡抚奏报的修河银2855余万两，清政府却无钱调拨。晚清时期的财政
危机严重制约了治河的力度。清政府对外大量赔款使国库空虚，经费日拙。太平天国
革命爆发后，清政府忙于筹措军饷，无力拨巨款修河；太平天国失败后，东南各省督
抚开始把持地方财政，中央政府对地方财权的控制力减弱。“各省多级推诿，未能全
数解察，且有三年丝毫未解者”。内困外扰造成了清政府治河经费降低，而且没有明
确的治河方案，加上吏治腐败，河政体制更为懈怠。
二、关于黄河流向的争论
1855年黄河决口河南铜瓦厢，北流山东夺大清河入渤海，1884年建起新堤防。在
长达三十年时间里，清政府内部围绕是否堵复缺口的问题进行了长期的争论，不仅延
误了治河良机，更加大了沿黄地区的受灾程度。
1855-1863年近10年间黄河处于漫流状态， 改道山东入海渐成定局。适值清政府
集中财力、物力镇压太平军和捻军，无暇顾及黄河泛滥，也没有及时提出明确的治理
方案。黄河决口不久，咸丰帝颁布谕旨：“黄流泛滥，行径三省地方，小民荡析离居，
朕心实深轸念。惟历届大工堵河，必需帑项数百万两之多，现值军务未平，饷糈不继，
一时断难兴筑。若能因势利导，设法疏消，使横流有所归宿，通畅入海，不至旁趋无
定，则附近民田庐舍，尚可保卫，所有兰阳漫口，即可暂行缓堵。”咸丰面对黄流泛
滥和小民“荡析离居”的局面，唯一可做的就是“因势利导”，使黄河顺流入海，防
堵之事只能缓行。 1864-1884年清政府修筑了新河堤防。咸丰年间的黄河治理停留在
疏导上。
同光年间在治理方案上又起分歧。其间围绕黄河流向出现了两次大的争论高潮，
分别出现在1868-1872年间和1886-1887年间，核心就是黄河是否流经山东入海。最初
有三种不同意见，即顺山东入海、复古道和古道分水三分，后来分流说并入复古道说，
成为两种主要意见。争论初期，坚持黄河复故道的官僚极少，山东巡抚和东河河督、
漕督都持“顺流说”。1868年12月，山东巡抚丁宝桢、东河河道总督苏廷魁等九人联
名上书，坚持顺流入海、反对挽河归道，并提出三点理由。首先“中原军分初年，库
藏空虚，难筹巨款”；其次，“荥工在河之南岸，地处上游，兰工在河之北岸，地处
下游，论其形势，自应先堵荥则后堵兰阳，势难同时并举。荥口分溜无多，大溜仍有
兰口直注利津牡蛎口入海，奔腾澎湃，势若建瓴，其水面之宽，跌塘之深，施工之难，
较之荥工自增数倍”。最后是“数十万之丁夫，聚集沿黄数千里间，倘驾驭失宜，滋
生事端，尤为可虑，”若再招募，更不可行。山东官僚集团起初同意黄河从山东顺流
入海，但随着黄河水灾对山东地方利益影响的加大，地方官僚集团的态度开始发生转
变。到1872年，丁宝桢就改为力主黄河复归故道从淮河入海，他会同漕督文彬联合上
书，提到数条理由，即“再斯筹思，诸多窒碍，似仍以堵合铜瓦厢使河复淮徐故道为
正办，彼此相衡，计有四便：就现有之河身，不须弃地业民，其便一；因旧存之堤岸
培修，不烦创筑，其便二；汛裁撤未久，制度犹可查考，人才亦尚有遗留，其便三；
漕艘灌塘渡黄不虑阻阂，即船数米数，逐渐扩充，无难徐复旧规，其便四。”主张复
古道的，除山东巡抚外，还有东河总督李鹤年、北洋大臣李鸿章等。江南实力派则坚
决反对回复故道。山东地方官僚集团还曾一度坚持“分流说”。1886年山东巡抚张曜
提出利用淮徐故道分水三分以减轻下游水患。张曜说：“全河挽归故道，势难实行，
分水入两河，事尚可办。”后来分流派归入复故派，坚持黄河从淮海入海。对于分流
说，不仅江南实力派反对，连直隶等省也持异议。1883年黄河泛滥严重，山东巡抚提
出开马颊河以分减黄流，直隶总督李鸿章以地势和民情不宜为由极力抵制。清政府河
政管理举无定措，对此分歧也不置可否。1896年又出现督府变址之议，且议决山东、
河南两省河工是否由两省巡抚兼办。山东巡抚主张将河督督府移驻山东济宁，专治山
东河务。东河河督任道力阻，认为两省“官吏不相属，号令不能行，必致不便，河
督几同虚设，同时筹备办河款项办两省河工，亦难分支”。不久河督一度废撤，迁府
之议终止，地方治河权利增长，两省巡抚兼办河工成为事实。
1887年11月，清廷颁布上谕，“黄河筹复故道，迭经臣工条奏，但费巨之繁，又
当郑州决口，部库骤去数百万之现款，此后筹拨甚形竭蹶，断难于漫口未堵之先，同
时并举克期集事。该尚书等此奏于故道之宜复，但止空论其理，语义简疏，其一切利
害之重轻，地势之高下，公用之浩大，日时之迫促，并未全局通筹，缕时奏覆，如此
大事，朝廷安能据此寥寥数语定计决疑。此时万分吃紧，惟在郑工之速求堵合，故河
道之议，可暂作缓图”。光绪帝在这份上谕中明确指出当时复归故道的种种不利条件，
除了自然条件外，利害的轻重和费用之大都决定了不可能立刻将黄河复归故道。此时
距黄河改道山东已有32年，漕运基本实现了从河运到海运的转变，其地位一落千丈，
山东运河段的经济地位已下降，加之新堤防在1883年也已修成，这场争论遂告以平息。
这场争论的最根本目的就是利益之争。地方利益集团力量的对比变化一定程度上
左右了清政府的治河举措，影响到治河方针的变化，也直接影响到新河堤防的建设成
效。1883年，清政府派游百川察看黄河工程，奏报治河之法，决定修筑黄河下游两岸
长堤。当年开始修筑，次年五月大堤完工，长约1000余里，但“(山)东民仍守临河堤
有司矣，令先守民埝，如埝决再守大堤。而堤内村庐，未议迁徙，大涨出漕，田庐悉
淹，居民随决堤泄水，管亦不能禁。嗣是只守埝不守大堤”。各地民众只知守埝，且
以邻为壑，治河成效难得明显。钦差河工大臣李鸿藻说，我们只负担堵塞决口之责，
而且堵塞决口的款项，至多不过数百万元。若是疏若干河道，分别入海，无从预算；
将来效果如何，更无把握。1891年，清政府为疏缓山东运河，“议将黄河南岸山东运
河归山东巡抚兼管”，但没能成行。1898年后实行海运，河督地位下降，清廷遂于当
年七月裁撤河督，九月维新变法失败后慈禧太后复设，说明了漕运派官僚集团为维护
自身经济利益，不会轻弃运河管理权。治河权分化加剧了河督巡抚间的矛盾，利害之
争贻害无穷。1872年，直隶省东明石庄户决口就是一例。起初决口不过是“系串滩之
水，仅有大河一二分溜势，(次年)二三月以后漫水益涸，口门甚窄，本非必不可办之
工”。但当时奉命堵口的山东巡抚文彬为驱河南流，移祸于人，竟然谎称“筑堤堵口
之举，时日既迫，形势又复变更，难以兴办”，一味拖延，仅就山东“酌修堤工以防
漫水”。至年底，“口门竟成全河直下之势，水窄处数里宽，宽处数十里至百余里远，
汪洋浩瀚，直注东南，……大势不可收拾”。
1883年，山东出现全省性黄河水灾。1884年到1911年间，黄河治理在时决时堵、
时断时修中进行，没有明确方案，加之治理不力，1900年，内河漕运废止，清政府也
就完全放弃了对运河的疏浚治理，山东黄运交叉处至临清段日久淤成陆地。
三、黄河治理中的弊端
时至清嘉道年间，吏治腐化日深，危机四伏。“天下事，三大虞，一河二路三官
吏”。河政腐败使晚清河政管理日趋松懈。晚清山东吏治弊窦丛生加大了黄河水灾的
危害程度，黄河水灾又提供了山东吏治腐败的机会。东河河督许振指出晚清河政管
理中存在着“把持之弊”“失算之弊”和“忙乱之弊”，即河防管理、修防管理和治
河财政管理存在诸多混乱之处。
黄河改道山东后，山东河务渐由巡抚兼任，具体事宜则令沿河州县借用地方候补
人员分段承防。清廷多次谕令山东巡抚于绵延千里、险工日出的黄河堤防，“必当上
下奔驰，寝馈讲求，方可得其要领”。当时山东地方事务繁重，使历任巡抚“政务殷
繁，未遑兼顾”，何曾顾及“河渠立法与行水之法”，对黄河“河道之曲直与地势高
下，及挑坝镶扫之宜，亦复如作云雾。”历任巡抚多是顾此失彼，或提议添设河道总
督专心河务，或建议将山东黄河划归东河总督，自有其迫不得已的苦衷。1898年黄河
决口时，山东巡抚张汝梅正忙于查阅地方兵团，当时列强争夺租界权引起的危机更使
其无法专心河务。地方营委也是“近河者少，远河者多”“心分于民事，智困于簿书”。
加上东河总督和山东巡抚更调频繁也于治河不利。“心不专属，事无责成，每年防汛，
五月上堤，九月下堤，明年汛期或委甲，后年又委乙，孰肯专心考究 (河务) ？”据
《清代职官年表》统计，从1855年到1902年48年中，共换了18任东河总督，除许振
任职近七年外，短的不及一年，甚至有一年连换三任。山东巡抚从1855年到1911年更
换多人，平均任期只有两年半，根本无暇探究河工治理，“不识水性”“不通治法”，
只会因循守成，得过且过，正所谓“人不与河习，河务安得而理？”何况朝廷用人并
非全以才论人，河务难见起色。1884年，吏部给事中孔宪谷针对山东河政废弛的状况
曾尖锐抨击：“近年国家眷念东邦，屡饬司家筹在吏督修，无如历任督修不得其人，
始于文格之搪计时、周恒祺之废弛，而河患遂成；继以任道之铺张、张士杰之巧滑，
而河患更剧。”
河道总督一般由朝廷直接委任，其他河官升调则主要靠保举。河道总督离任前可
以推荐一批河官，但多为其亲僚或需贿纳才可保荐。同时河官捐纳，他们上任后，大
肆搜刮钱财以补其资。河官贪取河款的名目繁多，《河工简要》中有这样一则史料。
“至如临河危急，抢护下埽，节节生险，用帑过多，限于抢修钱粮定有额数，不能以
此案汇销者，便须另题名曰‘大工’，然得保固一年后，方得归入岁修”。大工用款，
总是归入“专款另案”中报销。上下官吏串通舞弊，已成风气。黄河决口之繁与河官
体制有着密切的联系。
晚清山东各级地方官吏不仅逢灾不积极堵复缺口，反而把黄河决口当成升官发财
的途径。那些“谋差营保”的官僚常常相聚而曰：“黄河何时而福我而决乎？”黄河
一决口，他们就可以籍办河工，既能私吞工款，又能谋取保举。为此，他们采取破坏
堤防、私控水道等方式，人为地制造灾荒，所以山东省有“开归道”之称，意思是黄
河一“开”，不少人就可以借此“保归值班”，期盼黄河“垮得更快，塌得更快，冲
走得更快”，以便争得更多治河款项。道光后，河工日益腐败，河道梗阻，河防松弛，
河道频频决口。河官动用河工专款，并用霜酬、河夫银等名义克扣治河经费，调拨治
河经费实际上真正用于治河的多不及三分之二，甚至更少。承办具体工程中，管工者
偷工减料相沿成习。俗称“文官吃草，武官吃土。”各指购取物料、培修堤防时贪污
银款和偷工减料。御史黄元善在奏折中指出“近闻山东水修道工程，多有偷减，所领
款项，不能尽归实用。营私肥己，弊窦滋多。”“河工弊端，渔民失控，大堤汛官玩
视险工，不能日夜巡防，一则不肖员艾，辄将上游之堤挖通，反先开口，一则委员希
图甚费，草率从事。”吏治腐败进一步削弱了抗灾能力，恶性循环已无法扭转。世人
为此感叹：“嗟乎，国家岁靡巨帑以治河，然当时频年河决，皆官吏授意河工掘成决
口，以图报销保举耳。”同时指出，“南河岁修经费，每年五、六百万金，然实用这
一程者不及十分之一，其余以供官员之挥霍”“竭生民之膏血，以供贪官污吏之骄奢
淫僭，天下安得不贫苦。”
可见，河政腐败是导致河患加剧的主要原因。山东巡抚阎敬铭在奏陈山东吏制情
形时说山东官僚集团积习日深，“以作伪轻捷为有才，以欺诈弥缝为得计，以谣言诽
谤为逞能”“究其心志，无非利争财，专图私便，国计民生，罔念及若钱粮则侵挪捏
冒交代则多平不给”。为地方利益趋势，“异地之官竞护其境”也是造成河患加剧的
主要原因。直隶地处上游，且只有一隅之地，黄河决溢为害不大，但漫水下注，山东
一省首当其冲。直隶因利益较轻，对于境内河务往往敷衍了事，不做处理，以致决溢
为常。据统计，黄河改道山东后决口成灾的52年中，省外决口而在山东成灾的有14年，
占年数的27％，其中绝大多数源于直隶境内的河段。正如山东巡抚孙宝琦所言，黄河
中下游一线，“必兼筹并治，则痛痒相关。若划守分疆，则秦越相视，分合之际，利
益判然。”虽然清朝法律有对官员守河不力的种种惩罚，但多流于条文。如仅山东巡
抚陈士杰一人弹劾的治河不力之官，就有前任巡抚任道案、德州知州茅方廉案、福
山知县曾谊识亏短银两案、蒲台县知县龚葆琛镇压民抗阻堤案和张谦偷安误工案等几
十起，他自己也在1883因堤防决口被查处。这些不关痛痒的处罚无力阻止官员更大的
腐败。山东巡抚张汝梅因1898年河决受查处，又以任人唯亲、贪赃枉法被罢官。当年
他购买10万两昭新股票， 为水灾捐银1万两，其三子都被封官。济南道张上达两次主
持河务都因贪污、玩忽职守被两次撤职，为外国传教士庇护官复原职。
黄运水灾加剧了晚清社会的动荡，从社会矛盾的加剧到革命运动的发生都与其有
关，并往往成为社会矛盾激化的导火索。每次大的黄河水灾后，都会出现大量饥民，
涌入无灾地区或外地，既造成了灾后劳动力的流失，又给流入地带来巨大的社会隐患，
一定程度上削弱了地方政府的控制能力。咸同年间，捻军队伍中有很多山东饥民。山
东地区的农地暴动和辛亥革命都与黄运水灾有着密切联系。从黄运水灾的发生频率和
农民暴动的关系来看，黄运水灾之年常常是农民暴动之年。正如赵丰田所言，“关于
民生状况，其影响最大者，水旱疾疫等天灾外，有三大端焉，一曰战乱，二曰捐税，
三曰官吏之剥削。”晚清时期，黄河水灾成为影响国计民生的四大患之一，而山东地
区成为四种灾害的集中地和承受地，最终影响了近代山东社会的历史走向。
参考书目：
1、《清德宗实录》(三)(四)，中华书局，1987年。
2、《再续行水金鉴》，《山东河工成案》，同治十二年。
3、《再续行水金鉴》，《黄运两河修防学程》，咸丰十年。
4、《清史列传》，王钟翰点校，中华书局，1987年。
5、《黄河水利史述要》，水利电力出版社，1982年。