（2009年1月14日）
为全面贯彻党的十七届三中全会精神，深入贯彻落实科学发展观，进一步推进城乡
统筹发展，加快形成城乡经济社会一体化发展新格局，按照省委、省政府确定我市为全
省统筹城乡发展改革试点市的决策部署，结合我市实际，特作如下决定。
一、充分认识统筹城乡发展改革试点工作的重大意义
党的十七届三中全会指出，“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，
进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二
元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”，要求“必须统筹城乡经济
社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略”，并
强调要“加快形成城乡经济社会发展一体化新格局”。这是中央对贯彻落实科学发展观、
推进农村改革发展提出的重大战略部署，是我们加快城乡统筹发展的行动指南。
近年来，我市立足工业化水平较高、大企业带动能力较强、农业产业化发展较快、
城镇化水平较高的基础和条件，积极推进统筹城乡一体化发展，取得了良好开局，城乡
经济发展质量明显提高，发展后劲明显增强，居民生活水平大幅提升，城乡差距逐步缩
小，城乡面貌发生深刻变化，社会保持和谐稳定，呈现出又好又快的发展势头。实践证
明，统筹城乡一体化发展符合经济社会发展规律，符合我市实际，符合广大人民群众的
愿望，是打破城乡二元结构、解决“三农”问题的根本途径，是我市实现科学发展、和
谐发展、跨越发展的必由之路。
省委、省政府把我市确定为全省统筹城乡发展改革试点市，标志着我市统筹城乡一
体化发展进入了一个新的阶段。要充分认识到，这是省委、省政府赋予我们的一项重大
政治任务，作为试点市，必须先行一步，探索突破、系统创新，为全省统筹城乡发展提
供借鉴，任务光荣而艰巨。要充分认识到，这是我市实现又好又快发展的难得历史机遇，
为我们学习实践科学发展观，破解发展难题，实现又好又快发展提供了高位平台、注入
了强大动力。各级各部门单位要充分认识统筹城乡发展改革试点工作的重大意义，切实
增强责任感、紧迫感和机遇意识，继续坚持把统筹城乡一体化发展作为全市工作的主线，
举全市之力、聚全市之智，大胆探索、勇于创新，努力在重点领域和关键环节率先突破，
为推进经济文化强省建设做出积极贡献。
二、把握统筹城乡发展改革的指导思想、基本原则和总体目标
（一）指导思想
全面贯彻落实党的十七大和十七届三中全会精神，坚持以邓小平理论和“三个代表”
重要思想为指导，以科学发展观为统领，紧紧围绕破除城乡二元体制，加大改革创新力
度，加快重点领域和关键环节的改革，努力构建新型工农、城乡关系，建立健全城乡一
体的体制机制，率先形成城乡经济社会一体化发展新格局。
（二）基本原则
——坚持以发展为第一要务，把科学发展观贯穿到改革试点工作的各个领域和各个
环节，着力推动城乡经济社会又好又快发展。
——坚持改革创新，按照市场化的改革方向，探索建立统筹城乡发展的体制机制，
不断增强城乡发展活力。
——坚持以人为本，把实现好、维护好、发展好广大人民群众的根本利益作为一切
工作的出发点和落脚点。
——坚持一切从实际出发，因地制宜、分类指导，量力而行、尽力而为，循序渐进、
积极稳妥，有计划、有重点、有步骤地推进统筹城乡发展改革工作。
（三）总体目标争取用3—5年的时间，基本建立城乡经济社会发展一体化体制机制，
率先在全省形成城乡体制基本接轨、城乡产业相互融合、城乡社会协调发展、城乡差距
明显缩小的新格局， 为全省统筹城乡发展改革提供借鉴。
——综合实力明显增强。到2012 年，全市人均生产总值达到8000 美元，人均地方
财政收入超过4000 元。 力争莱城区地方财政收入进入全省“30强”，钢城区进入全省
“20 强”，所有乡镇地方财政收入过千万元，力争3 .. 5 个乡镇过亿元。
——发展方式明显转变。到2012 年，全市工业园区集中度达到80%，城镇化率达到
58%，土地规模经营率达到30%；单位GDP 能耗年均降低6.73%。
——城乡差距逐步缩小。农村居民收入渠道逐步拓宽，人均纯收入不断增长，城乡
居民收入差距逐步缩小。到2012 年，非农收入占农民人均纯收入比重达到68%，全市90
% 的农户进入农业产业化经营体系，70% 的农产品实现加工增值。农民居住质量指数提
高到65%。
——科学发展体制初步形成。 到2012 年，基本建立城乡一体、充满活力、富有效
率、更加开放、有利于科学发展的体制机制。经济、政治、文化、社会建设得到全面发
展，改革发展的成果惠及城乡居民，城乡、区域和人与自然更加协调发展。
总体上分三步实施：第一步，制定出台莱芜市统筹城乡发展改革试点工作方案，启
动改革试点工作；第二步，探索行之有效的改革模式和制度体系，在重点领域和关键环
节的改革上实现突破，初步打破城乡二元体制；第三步，全面深化改革，基本建立工农、
城乡协调互动发展机制，构建起统筹城乡一体化发展格局，形成在全省乃至全国具有推
广价值的经验和做法。
三、大力推进“六个一体化”，加快统筹城乡发展步伐
（一）推进城乡规划布局一体化。坚持规划先行，按照“全域莱芜”理念，把全市
2246 平方公里作为一个整体， 确定不同的功能区块，统一规划布局。加快编制统筹城
乡发展总体规划，编制全市域的产业、人口、用地、城乡建设、生态环境等专项规划，
加强各类规划之间的衔接，构建城乡一体的规划体系。统筹规划中心城、小城镇、农村
社区（中心村）、基层村布局，重点加快农村新社区规划建设，逐步形成城乡人口相对
集中、基础设施配套完善的城乡空间布局结构。健全城乡规划管理体制，实施集中统一
规划管理，建立起“横到边、纵到底”的规划管理网络。
（二）推进城乡产业发展一体化。按照“经济区域化、产业集群化、资源配置市场
化”的思路，推动城乡产业融合发展。进一步优化产业区域布局，加快发展北部生态旅
游板块、中西部姜蒜加工储运板块、南部钢铁加工物流板块“三大产业板块”，打造城
乡经济融合发展的聚集区；加快建设市高新区、莱城工业区、钢城开发区、雪野旅游区
“四个功能区”，打造城乡经济发展的平台。探索大企业带动、产业化带动、园区带动、
旅游开发带动等各具特色的发展路子，推动城乡资源的对接整合，促进城乡经济、一二
三产业互动发展、共同繁荣。
（三）推进城乡基础设施建设一体化。大力推进农村基础设施与城市联网对接，加
快建设和完善贯通城乡的网络化基础设施体系。加快城乡道路建设，构建高速公路、国
道、省道、城镇连线、村庄连线互联互通的市域快速通道。整合城市公交和公共客运资
源，推进城乡公交一体化。加快城市供水、供气、供电、供暖等基础设施向农村延伸，
推进城乡广电网、电信网、互联网“三网融合”。加强农田水利设施建设，搞好造林绿
化、河道和小流域治理等，改善农村生产生活条件。大力实施碧水蓝天工程，建立城乡
一体的生态保护体系、污染治理体系和生态补偿机制。实施农村清洁工程，加快改水、
改厨、改厕、改圈，发展沼气等清洁能源，健全农村垃圾集中处理长效机制，不断改善
城乡人居环境。
（四）推进城乡公共服务一体化。按照“公共服务向农村覆盖、城市资源向农村延
伸、城市文明向农村传播”的思路，健全完善城乡一体的文化、教育、卫生、科技、体
育、精神文明建设体系，促进城乡各项社会事业均衡发展，城乡居民享有均等化的公共
服务。继续推进广播电视村村通、文化信息资源共享、乡镇综合文化站和村文化室建设、
农村电影放映、农家书屋等重点文化惠民工程；深化文化体制改革，大力发展文化产业，
繁荣发展群众文化，丰富城乡文化内涵。进一步深化教育体制改革，优化城乡学校布局，
健全城乡教师交流机制，完善义务教育免费政策和经费保障机制，加快普及高中阶段教
育，促进城乡教育公平。健全兼并、托管、合作等城市医院与乡镇卫生院融合发展的长
效机制，加快乡镇卫生院领办村卫生室步伐，推进城市卫生资源向镇、村延伸，不断提
高融合发展水平；健全完善城乡公共卫生服务、疾病防控和卫生安全监管体系。健全完
善科技创新体系和科技服务体系，加大科普工作力度，提高全民科学素质。深入开展全
民健身活动，加强城乡精神文明建设，努力提高城乡人民群众的健康素质和文明素质。
以农村社区服务中心建设为突破口，着力打造农村公共服务平台，全面提升农村社区化
服务水平。
（五）推进城乡就业和社会保障一体化。统筹城乡劳动就业，完善城乡统一的劳动
就业政策体系和服务体系，健全城乡统一的人力资源市场。积极开展城乡劳动力就业教
育培训，多渠道扩大就业途径，促进城乡劳动者平等充分就业。落实和完善创业培训、
小额贷款、税费减免等促进全民创业的政策机制，激活各类发展主体，大力推动全民创
业，以创业促就业。按照“城乡一体、全面覆盖、低点起步、逐步提高”的思路，进一
步健全养老、医疗、住房、就业、救助、教育、文体、环保、安全、权益等“十大民生
保障体系”，扩大覆盖面、提高保障水平、缩小城乡差距；逐步推进农村与城镇社会保
障制度的衔接，实现城乡社会保障制度全面接轨。加强农民工权益保护，制定农民工社
会保障政策，实现农民工劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等与城镇居民享有
同等待遇，扩大农民工工伤、医疗、养老保险覆盖面，特别是加大农民工就业安居扶持
力度，促进农民工由就业性转移向居住性转移转变。
（六）推进城乡社会管理服务一体化。积极稳妥地推进户籍制度改革，建立城乡统
一的新型户籍管理制度，促进人口合理有序流动。深化完善城市社区“网格化管理”模
式，推进社区居住人口户籍、计划生育、劳动就业、低保、社会治安等属地化管理，并
逐步向农村延伸。坚持服务与管理相统一，创新流动人口服务和管理体制。建立和完善
为民服务全程代理制度，结合农村社区服务中心建设，建立小半径、广覆盖、多项目的
便民服务网络。加强农村法制建设，强化法律服务和法律保障，逐步建立农村公益法律
服务体系。完善村民自治制度，扩大基层民主，实现政府依法行政和村民依法自治良性
互动。健全党和政府主导的维护群众权益机制，拓宽社情民意诉求渠道，做好信访工作，
加强人民调解，及时排查化解矛盾纠纷。健全重大灾情、疫情等公共突发事件预防和应
急机制，加强社会治安综合治理，建设平安和谐莱芜。
四、着力促进“三个集中”，努力在统筹城乡发展的关键环节上实现新突破
（一）做好土地流转的文章，促进土地向规模经营集中。按照依法自愿有偿原则，
鼓励农民采取转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多
种形式的适度规模经营，提高农业产业化、规模化、标准化发展水平，促进传统农业向
现代农业转变。进一步完善土地流转激励机制和扶持政策，加大政策落实力度，充分调
动农户、企业、镇村参与流转的积极性和主动性。健全市、区、镇、村四级联动的信息
服务网络，加强土地流转服务中心建设，建好土地流转交易平台，规范流转行为。
（二） 做好“飞地经济” 的文章，促进工业向园区集中。进一步完善和落实促进
“飞地经济”发展的财政分成、考核激励等政策措施，重点引导不适合发展工业的地方
特别是山区乡镇到重点工业园区寻求发展空间。加强工业项目管理，新上工业项目原则
上必须到重点工业园区落户。加快高新区、莱城工业区、钢城开发区、泰钢工业园等重
点工业园区建设，优化发展环境，提高发展水平，增强对项目的吸纳和承载能力。
（三）做好户籍制度改革的文章，促进人口向城镇集中。突破束缚人口有序流动的
瓶颈制约，逐步消除附加在户籍制度上的各种城乡差别，为人口向城镇集中创造条件。
完善劳动力就业、社会保障、补偿安置等相关政策，探索建立市域内宅基地有序转移的
制度机制，引导农村居民自愿退出宅基地，到城镇和集中居住区居住。强化规划的指导
作用，创新建设用地、资金运作方式，规范建设管理，加快农村居民集中居住区建设。
不断提升城镇居住质量、产业支撑、交通和环境设施水平，创造良好的就业和生活环境，
提高城镇对人口的吸纳和承载能力。
五、深化“六项改革”，为统筹城乡发展提供动力和保障
（一）深化户籍制度改革。在全市取消农业、非农业户口性质划分，实行城乡统一
的户口登记制度的基础上，探索按居民常住居住地和有无承包地来划分城镇人口和农村
人口。实行以具有合法固定住所、稳定职业和生活来源为基本条件的户口迁移准入制度，
凡符合条件的申请人，准予其户口迁移至常住社区落户。落实属地管理原则，取消单位
管理户口方式，建立社区管理人口的新型模式。进一步建立健全进城农民就业、培训、
就医、定居、社保、子女入学等方面的制度和政策，促进进城农民安居乐业。
（二）深化土地管理制度改革。加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全流
转市场。探索建立耕地保护、征地补偿和保障被征地农民长远生计的长效机制。探索建
立农村集体建设用地流转制度，建立城乡统一的土地市场和集体建设用地使用权出让、
划拨、转让、抵押等土地使用制度。积极稳妥地开展集体土地产权登记，完善集体建设
用地使用权和宅基地使用权流转后的土地登记办法。做好“双挂钩”试点工作，探索打
破区级行政区划界限，在全市范围内统筹设置拆旧复垦区、安置区、建新区的发展模式
和经济补偿机制，优化城乡建设用地布局。挖潜盘活存量建设用地，严格执行供地标准，
提高土地使用准入门槛和土地集约化水平，进一步完善节约集约用地评价体系和考核制
度，完善工业用地招拍挂出让和租赁、退出、考核等机制。
（三）深化农村经营方式改革。积极发展新型集体经济组织，大力培育农民新型合
作组织，发展各种农村社会化服务组织，鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制，
提高农民组织化程度。按照服务农民、进退自由、权利平等、管理民主的要求，扶持农
民专业合作社加快发展，使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织。
继续深化集体林权制度改革，激发林业发展活力。
（四）深化投融资体制改革。鼓励国有商业银行和地方金融机构在乡镇设立分支机
构，引导和鼓励各类金融机构增加对农村的信贷投放。放宽准入，鼓励发展村镇银行、
小额贷款公司和农村资金互助合作社等新型农村金融组织；大力发展小额信贷，鼓励发
展适合农村特点和需要的各种微型金融服务，建立普惠性的农村金融体系。加快农村信
用体系建设，鼓励发展农村信贷担保机构，扩大农村有效担保物范围。发展农村保险事
业，健全政策性农业保险制度和农业灾害风险转移分担机制，降低农民生产经营风险。
探索建立以政府投入为导向、社会资金参与的多元化投资机制，引导不同经济成份和各
类投资主体参与城乡基础设施、公用事业领域的建设。
（五）深化公共财政体制改革。建立健全覆盖城乡的公共财政制度，改革完善财政
预算制度，强化预算硬约束，形成财政投入城乡统筹、向乡倾斜的稳定增长保障机制。
调整优化财政支出结构，加大对“三农”的投入力度。健全市、区财政分配体制，继续
实行税收属地入库、市区财力总额分成的财政管理体制，完善市对区、区对乡镇的财政
转移支付制度和财政激励约束机制，加快发展镇域经济。
（六）深化行政管理体制改革。转变政府职能，加强依法行政和制度建设，推进服
务型政府建设。加快发改、规划、国土、建设、城管、房管、环保、工商、劳动保障等
部门职能向农村延伸，为统筹城乡发展提供良好的服务环境。加快乡镇机构改革步伐，
着力提高乡镇政府社会管理和公共服务职能。进一步减少和规范行政审批项目，优化行
政审批服务，完善“联审联批”机制，简化办事程序，提高行政效能。
六、加强组织领导，确保各项目标任务落到实处
（一）认真制定工作方案。深入开展调查研究，认真总结自身实践，充分借鉴国内
外推进统筹城乡发展的先进经验，广泛听取有关专家和干部群众的意见，按照十七届三
中全会精神和省改革试点工作要求，制定出台推进统筹城乡发展改革试点工作方案，进
一步明确试点工作的指导思想、目标任务、工作重点和保障措施等，并按有关程序报省
政府审批。
（二）健全完善领导保障体系。将市“推进统筹城乡一体化发展领导小组”调整为
“统筹城乡发展改革试点工作领导小组”，负责指导、协调全市推进统筹城乡发展改革
试点工作；领导小组办公室和各专项推进工作组作相应调整，形成统筹协调、分线推进
的工作机制。各区要建立相应的组织领导体系。
（三）健全完善规划政策体系。在前段工作的基础上，进一步制定完善各项规划、
意见和相关配套政策，搞好各项政策文件的衔接，形成较为完善的规划政策体系，更好
地指导试点工作开展。及时将成熟的改革经验转化为制度，巩固改革成果。
（四）健全完善考核评价体系。科学设置全面准确反映推进统筹城乡发展改革试点
工作的监测评价指标，完善统计监测、调度督查、考核评价的各项制度，细化分解年度
目标任务，加大调度督查和考核奖惩力度，确保统筹城乡发展改革各项任务和措施落到
实处。
（五）做好宣传发动工作。各级各部门单位要按照市委、市政府的决策部署，统一
思想，统一行动，进行层层宣传发动。采取多种形式，强化对开展统筹城乡发展改革试
点工作的宣传报道，营造推进统筹城乡发展改革的浓厚氛围。
（此件公开发布）
（莱发〔2009〕1号）