各区委、区政府，市委各部委，市政府各部门，开发区、雪野旅游区工委、管委会，
各人民团体，市直各企事业单位，军分区：
《莱芜市统筹城乡一体化发展纲要》已经中共莱芜市委十二届三次全体会议
审议通过， 现印发给你们，望结合实际，认真贯彻落实。
中共莱芜市委
莱芜市人民政府
2008年1月14日
莱芜市统筹城乡一体化发展纲要
建立以工促农、以城带乡的长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局，是
落实党的十七大精神、统筹城乡发展、全面建设小康社会的基本要求和重要任务。我
市工业化、城镇化、农业产业化水平较高，具备统筹城乡一体化发展的良好基础条件。
当前和今后一个时期，必须以统筹城乡一体化发展为主线，把工业与农业、城市与农
村、市民与农民统筹考虑、整体谋划，逐步破除城乡二元体制，促进城乡共同发展。
为此，特制定本《纲要》。
一、统筹城乡一体化发展的总体要求和目标任务
总体要求：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，
加快工作指导转变，以完善城乡总体规划为先导，统筹城乡基础设施、产业、人口等
布局；以深化城乡配套改革为动力，优化城乡资源配置；以完善公共财政体制和多元
化投入机制为支撑，统筹城乡事业发展和社会保障，逐步消除城乡差别，实现城乡融
合，促进城乡繁荣，初步形成以工促农、以城带乡、城乡经济社会发展一体化新格局。
目标任务：到2012年，基本建立统筹城乡一体化发展的体制机制，城乡差别、工农差
别进一步缩小，农村发展水平全面提高，城乡居民享有基本平等的发展权利和公共服
务。
——城乡经济协调发展。城乡经济发展迈上新台阶，经济布局更加协调，经济结
构更加合理，现代化产业体系基本建立。全市经济增长速度、主要经济指标人均占有
高于全省平均水平。2009年实现人均生产总值比2000年翻两番，2012年人均生产总值
达到8000美元，人均地方财政收入超过4000元。服务业增加值占全市生产总值的比重
提高到32%。 区镇实力明显增强，莱城区、钢城区地方财政收入进入全省“30强”，
所有乡镇地方财政收入过千万元， 力争有3-5个过亿元。城乡居民收入稳步增长，消
费结构更加合理， 城镇居民人均可支配收入、 农民人均纯收入分别达到26000元和
9600元；教育文化娱乐消费支出比重超过16％。
——城乡建设布局进一步优化。 全市逐步形成中心城区、 重点镇、农村新社区
（中心村）、居民点，梯次分明、发展有序的四级城乡空间布局结构，实现区域有机
联系， 人口相对集聚，资源集约利用。农村人口向城镇转移8万人以上，城镇化率达
到55%以上。
——城乡基础设施明显改善。城乡基础设施现代化水平显著提高，覆盖城乡的路
网、电网、水网、信息网基本形成。全市所有行政村通公共汽车，城市公交向重点镇
延伸；全面实施饮水安全工程，城乡居民全部用上安全饮用水；宽带网络覆盖全市农
村；农村生活环境明显改善，“一池三改”（沼气池、改水、改厕、改灶）全面推广，
基本实现生活垃圾集中处理；逐步实现重点镇和农村新社区（中心村）集中供气、供
暖。
——城乡社会事业同步发展。基本形成覆盖城乡的科技、教育、卫生、文体服务
体系。完善区、镇、村三级科技服务网络；高标准实施学前教育、义务教育、高中教
育，高等教育、职业教育办学质量明显提高；城乡卫生服务网络和疾病预防体系初步
建立；以镇村文化阵地为重点的农村文化服务网络基本形成。
——城乡社会保障更加健全。覆盖城乡的“十大民生保障体系”进一步完善，逐
步实现“应保尽保、应助尽助”，基本形成项目较全、形式多样、覆盖面广、相互衔
接的城乡社会保障体系，主要民生指标位居全省前列。
二、统筹城乡一体化发展的工作重点
（一）推进城乡经济发展一体化。建立完善城乡经济发展联动机制，促进城乡产
业互动发展。一是推进产业布局区域化。优化城乡产业布局，大力发展南部钢铁加工
物流、中西部姜蒜加工储运、北部生态旅游“三大产业板块”。以特色资源和专业园
区为依托，加快农业产业化基地、现代制造业基地、现代服务业基地建设，促进一二
三产业协调发展，努力形成城乡分工合理、区域特色鲜明、生产要素和自然资源禀赋
得到充分发挥的产业空间布局。二是推进产业发展集群化。充分发挥济青高速南线的
带动作用和接轨济南的桥梁作用，加快建设市高新区、莱城工业区、钢城经济开发区、
雪野旅游区等“四个功能区”，使其成为产业集聚的优良平台和对外开放的主阵地。
三是推进要素配置市场化。健全完善城乡一体的区域性要素市场，促进资本、人才、
信息、劳动力等生产要素在城乡之间加速流动、高效配置。四是大力发展镇域经济。
把镇域经济发展作为统筹城乡一体化发展的基础和关键，进一步拓宽发展领域、激活
发展主体、创新发展方式，加大促强扶弱力度，靠强乡镇的支撑和带动，促进城乡互
动、融合发展。
（二）推进城乡建设管理一体化。一是建立布局合理的城乡规划建设体系。编制
中心城区、重点镇、农村新社区（中心村）、居民点布局规划，加快中心城区建设，
扶持重点镇发展，大力发展农村新社区。二是建立城乡一体的基础设施建设体系。加
快农村基础设施与城市联网对接，构建便捷畅通的城乡交通骨架网络和通讯网络；加
快城市公交、供气供暖、污水处理、垃圾集中处理等公共服务设施向农村延伸。三是
建立城乡一体的管理体系。搞好“城中村”改造和新型社区建设；按照城市社区属地
化、网格化管理要求，逐步建立社区管理长效机制。推进城市管理职能向农村延伸，
强化城镇执法、环卫保洁、园林绿化、道路养护等工作。按照“村容整洁、环境优美”
的要求，实施村庄整治工程，基本实现“三清（清理土堆、粪堆、垃圾堆）四改（改
路、改水、改厕、改线）五化（硬化、绿化、亮化、美化、净化）”。
（三）推进城乡社会事业发展一体化。加大对农村社会事业的投入，构建城乡一
体的公共服务平台，使城乡居民平等享受公共服务。一是建立城乡一体的公平教育体
系。在继续加大教育投入的同时，进一步整合城乡教育资源，优化城乡学校布局，逐
步引导高中教育向主副中心城区集聚，农村初中教育向重点镇集聚，农村小学、幼儿
教育向农村新社区（中心村）集聚。二是建立城乡一体的公共卫生服务体系。进一步
整合城乡卫生资源，健全以市、区级医院为龙头，乡镇卫生院为骨干，村卫生室为基
础的城乡医疗卫生服务网络，建立城市医院与农村、社区卫生服务机构双向转诊制度，
完善覆盖城乡的疾病防控、医疗救治、卫生执法监督和公共卫生信息网络体系。三是
建立城乡一体的公共文体服务体系。整合社会文体资源，健全城乡文化服务网络，抓
好以乡镇综合文化站为重点的农村文体基础设施建设，加快以文化艺术培训辅导为重
点的基层文化队伍建设，逐步构建覆盖城乡的公共文体服务体系。四是建立城乡一体
的科技服务体系。完善区、镇、村三级农技推广网络，大力发展各类专业技术协会，
构建适应市场、面向群众的科技推广体系。五是建立城乡一体的精神文明建设体系。
深化“城乡文明牵手共建”活动，扎实开展以创建文明村镇为主要内容的群众性精神
文明创建活动，组织实施社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德“四德”建设工
程，着力构建和谐人际关系，加快文明和谐新农村建设。六是建立城乡一体的社会保
障体系。按照“城乡一体、全面覆盖、低点起步、逐步提高”的思路，以制度创新为
动力，健全完善就业、养老、医疗、住房、救助、教育、文体、环保、安全、权益等
“十大民生保障体系”，扩大覆盖面，提高保障标准，让人民群众实实在在的感受到
生活每年都有新改善，保障一年更比一年好。就业保障体系：加强市、区人力资源市
场建设，实现市、区、乡镇（街道）、村四级人力资源市场信息网络互联，建立城乡
统一的公共就业服务体系、覆盖城乡的就业政策扶持体系和各类就业群体社会保障制
度，促进城乡劳动者平等就业。每年新增城镇就业1.9万人，转移农村劳动力2.4万人。
养老保障体系：不断扩大城乡居民参保范围，提高保障水平；坚持个人账户与社会统
筹相结合，做好被征地农民基本养老保险工作，逐步形成农村养老保险、城镇职工基
本养老保险、被征地农民基本养老保险相衔接的养老保障体系。医疗保障体系：完善
城镇职工医疗保障制度和以“新农合”为主要形式的农村医疗保障制度，全面推行城
镇居民基本医疗保险制度。住房保障体系：完善以货币直补为特点的保障机制，解决
包括“城中村”居民和进城务工人员在内的城市低收入家庭住房困难；逐步解决农村
低收入家庭住房困难。困难救助体系：进一步提高城乡最低生活保障水平、大病补助
标准和农村“五保”对象、城市“三无”人员集中供养率；以就业促救助，加快解决
有就业能力和就业愿望残疾人的就业问题。教育保障体系：逐步免除城乡义务教育阶
段学生课本费，加大对家庭困难学生救助力度，使城乡学生平等接受教育。公共文体
服务体系：建立城乡联动机制，广泛开展群众性文体活动，不断满足人民群众日益增
长的文体需求。公共安全体系：以“平安莱芜”建设为重点，建立完善教育预防机制、
社会矛盾调处机制、社会治安综合治理机制、安全生产和应急管理机制，为城乡居民
提供和谐有序的生产生活环境。权益保障体系：进一步落实好基层民主管理制度，不
断拓宽群众意愿诉求渠道。
（四）推进城乡生态环境建设一体化。按照“建设资源节约型、环境友好型社会”
的要求，统筹城乡生态环境建设，大力实施“碧水蓝天”工程。一是建立一体化的生
态保护体系。坚持开发与保护并重，规划建设以雪野旅游区为主的北部生态区、以莲
花山旅游区为主的南部生态区和东部水源地保护区，确保区域生态安全；加快主干河
道整治和小流域治理，持续开展造林绿化活动，努力建设山清水秀的生态环境。二是
建立一体化的污染治理体系。严格执行环境评价制度，加大现有企业污染治理力度，
坚决关停土小企业，切实抓好大气、水体污染防治；按照“减量化、再利用、资源化”
的要求，鼓励发展循环经济，抓好企业“小循环”、园区“中循环”和社会区域“大
循环”。三是建立一体化的生态补偿机制。按照“污染者付费、治理者受益”的原则，
探索实行排污权交易制度，走污染治理市场化的路子。整合现有财政转移支付和补助
资金，多层次、多渠道筹措生态补偿资金，专项用于生态环境建设。城市大气质量优
良率达到95%以上， 污水处理率达到90%以上，城市绿化覆盖率提高到44%。
三、推进城乡统筹一体化发展的主要措施
（一）强化规划的先导作用。按照城乡发展规划一体化的思路，精心编制城乡产
业发展、土地利用、基础设施建设、社会事业发展、生态环境保护等专项规划，形成
城乡统筹、相互衔接、全面覆盖的城乡规划体系。严格按城乡一体化规划推进城乡建
设和发展。
（二）做好三篇文章，促进“三个集中”。一是做好土地流转的文章，促进土地
向规模经营集中。建立市、区、镇、村农村土地流转服务机构和网络，积极探索土地
经营权转包、转让、入股等新路子，促进土地向龙头企业和规模经营大户集中。二是
做好“飞地经济”的文章，促进工业向园区集中。认真落实促进“飞地经济”发展的
鼓励政策，重点引导不适合发展工业的地方特别是山区乡镇主动到“三大产业板块”、
“四个功能区”寻求发展空间。加大对全市重点园区的考核力度，提高各类园区建设
水平，增强吸纳能力，努力争创全省“一流园区”。三是做好破除城乡二元体制的文
章，促进人口向城镇集中。消除附加在户籍制度上的社会保障、劳动就业等各种差别，
加快“土地挂钩”试点、旧村改造等步伐，促进宅基地空间转移，规划建设一批农村
新社区和居民点，促进人口向城镇集中。
（三）深化“六项改革”。一是深化土地制度改革。重点围绕“三大产业板块”
和“四个功能区”的用地需求，合理确定土地流转的方向及规模，为土地向规模经营
集中、向城镇和工业区集中留足空间、创造条件。建立完善土地流转经营激励机制、
利益协调机制、管理服务机制，促进土地流转市场健康有序发展。二是深化户籍制度
改革。重点建立以居住地登记户口为基本形式、以合法固定住所或稳定职业为基本落
户条件、与市场经济体制相适应的新型户籍管理制度，逐步消除附加在户籍制度上的
社会保障、劳动就业、计划生育、服役退伍、文化教育等城乡差别，使进城务工农民
与城镇居民享受平等待遇，促进农村劳动力转移。三是深化财政体制改革。调整优化
财政支出结构，建立不断加大统筹城乡一体化发展的长效投入机制，改善农村公共产
品供给和公共服务，实现公共财政城乡全覆盖。四是深化投融资体制改革。完善市场
化运作机制，加快建立政府引导、市场运作、社会参与的多元化投融资保障机制，引
导和鼓励各类金融机构增加对乡镇的信贷投放，鼓励发展农村信贷担保机构，积极培
育小额信贷组织和资金互助组织。五是深化农村经营方式改革。发挥龙头企业、经营
实体、各类协会、社区组织、农民经纪人的作用，积极发展各类农村新型合作组织，
提高农民的组织化程度，增强农民抵御市场风险的能力。六是深化行政管理体制改革。
加快计划、规划、国土、建设、城管、环保、工商、劳动保障等部门职能向农村延伸；
积极有序地改革乡镇行政管理制度，强化行政管理统筹，降低行政成本，使乡镇行政
管理体制与统筹城乡一体化发展要求相适应。
（四）加强组织领导。一是成立领导机构。市、区两级建立由主要领导任组长、
分管领导为副组长、有关部门主要负责人为成员的统筹城乡一体化发展领导小组，下
设办公室，指导和协调统筹城乡一体化发展的各项工作。二是齐抓共管，形成合力。
统筹城乡一体化发展是全市工作的一条主线。各级、各部门要按照《纲要》要求，明
确任务，落实责任，积极作为。要服从大局，协调配合，形成统筹城乡一体化发展的
强大合力。三是实行分类指导。坚持从实际出发，试点先行，重点突破；鼓励大胆创
新，靠改革破解发展难题；坚持求真务实、循序渐进，不搞形式主义，不搞形象工程。
四是建立完善考核办法。把统筹城乡一体化发展的工作实绩作为检验各级干部执政能
力和执政水平的重要标志，作为考核各级干部政绩和工作水平的重要内容，形成分工
协作、责任明确、绩效考核的工作机制。
（莱发〔2008〕1号）