（2009年9月22日）
9月14日至19日， 市委书记、市人大常委会主任于建成带领市委政研室、市推进
办、市农业局以及两区区委主要负责同志，赴全国统筹城乡综合配套改革试验区成都
市考察学习。考察团先后实地考察了锦江区现代农业示范点“五朵金花”，新津县花
源镇公共服务中心，双流县彭镇葡萄园和蛟龙工业园、西南航空港工业园以及成都市
农村产权交易所等，并与成都市有关领导和部门进行了深入座谈。通过考察学习，大
家亲眼目睹了成都统筹城乡发展改革带来的显著变化，强烈感受到他们在破除城乡二
元体制、推动城乡一体化发展上，思想解放，眼界宽广，改革创新的力度大，工作推
进的速度快，很受震动，深受启发。
成都市辖9区4市6县， 面积12390平方公里， 人口1125万人。去年地区生产总值
3901亿元，地方财政收入354.6亿元，城市居民人均可支配收入16943元，农民人均纯
收入6481元。从2003年以来，他们紧紧抓住“大都市带大郊区、城乡发展不协调”这
一突出矛盾，坚定不移地把统筹城乡一体化发展作为全市工作的中心，解放思想，先
行先试，强力推进，经济社会发生了巨大变化，2007年获批全国统筹城乡综合配套改
革试验区。一是经济发展实现大提速。与2003年比，GDP由1871亿元增加到3901亿元，
翻了一番多；地方财政收入由46.6亿元增加到354.6亿元，增长了6.6倍；农民人均纯
收入由3655元增加到6481元， 增长了近1倍。二是“三个集中”效果显著。把布局分
散、规模偏小的116个工业区整合为21个工业集聚区，工业集中度由43.1%提高到68.2
%；20多万农民集中到各类新型社区，城镇化率由45.1%提高到63.5%；100亩以上的土
地规模经营项目405个，流转面积92.2万亩，占耕地总面积的17.8%。三是城乡面貌发
生巨大变化。先后获得“国家环境保护模范城市”、“中国十大最具经济活力城市”、
“十大中国大陆最佳商务城市”、“中国最佳旅游城市”、“国家森林城市”、“全
国文明城市”、“中国人居环境奖”等称号。同时，民生保障水平不断提高，城乡社
会事业快速发展，城乡居民初步享受到均等化的公共服务。
一、把统筹城乡发展摆到统揽全局的战略位置，举全市之力强力推进。他们深刻
认识到，统筹城乡发展既是贯彻落实科学发展观的内在要求，也是顺应从“城乡分离”
到“城乡融合”再到“城乡一体”发展规律的必然选择。为此，他们把统筹城乡发展
作为全部工作的重中之重，要求各级各部门政策制定向城乡统筹倾斜，工作力量向城
乡统筹强化，全力加快统筹城乡一体化进程。在发展理念上，牢固树立“抓统筹就是
抓发展、就是抓民生、就是抓和谐”的思想，坚持城乡“一盘棋”，不断破除城乡二
元体制障碍，促进资源要素向农村流动、公共设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖，
实现城乡良性互动、协调发展。在思路目标上，实施以推进城乡一体化为核心，以规
范化服务型政府建设和基层民主政治建设为保障，城乡统筹，经济、政治、文化、社
会“四位一体”科学发展总体战略，力争到2017年建设成为“统筹城乡科学发展的先
行样板、区域协调发展的成功典范、构建和谐社会的示范窗口”。在工作推进上，成
立由市委、市政府主要负责同志任组长的高规格推进机构，建立系统完善的领导保障
体系、规划政策体系、监测评价体系和目标考核体系，明确规定“不懂统筹的‘一把
手’必须换人，找不到位置的部门没必要存在”，先后有20多名干部因“推行城乡一
体化不力，工作不在状态”被免职。通过强化责任、严格奖惩，全市上下形成了想统
筹、抓统筹、促统筹的浓厚氛围和强大合力。
二、坚持重点突破，力促“三个集中”。他们深刻认识到，工业向园区集中、人
口向城镇集中、土地向规模经营集中，既是联动推进新型工业化、城镇化、农业现代
化的必然要求，也是加快推进统筹城乡一体化发展的必由之路。重点做了两方面工作：
一方面，狠抓规划引领。把规划作为城乡一体化发展的基础和龙头，按照“全域成都”
的理念，建立了编制、实施、监督一体化规划管理体制，聘请北京大学、中国规划设
计院等50多家国内外一流的规划设计单位，形成了以城乡总体规划为核心，以产业发
展、集中居住区建设、基础设施建设等30多个专项规划为支撑，民生保障、社会事业、
基层民主等60多项保障性规划相配套，城乡一体、全面覆盖、有机衔接的规划体系，
成为指导“三个集中”纲领性文件。主要有三个特点：一是“高”，就是着眼长远、
定位高远，深刻把握城乡协调发展的内在规律和趋势，研究制定了具有前瞻性、预见
性和管长远的发展规划，力争用15年左右的时间，实现城乡一体化发展新格局。二是
“细”，就是把规划具体到每一个项目，落实到每一项工程，明确责任主体、质量目
标、配套政策和完成时限等，真正做到了精准规划、细致管理。三是“严”，就是规
划已经制定就纳入法制管理，并成立“规划警察”，对各类规划执行情况严格监督检
查。目前，他们正把这些“图上画的、墙上挂的”规划一步一步地变为现实。另一方
面，狠抓示范带动。按照“政府引导、示范带动、整体推进”的思路，把培植典型作
为促进“三个集中”的突破口，带动面上工作开展。在土地集中方面，依托特色农业
优势，在全市铺开了60多个大型农业产业化龙头项目，促进土地向龙头企业、集体经
济组织、专业合作社和种植大户集中。如引导锦江区三圣乡红砂村、幸福村、江家堰
村、驸马村、万福村等5个村发挥传统优势，采取“土地有偿流转、业主规模经营”、
“土地量化入股、 村企合作经营”等模式，流转土地15000多亩，大力发展花卉观光
农业，创造性地打造出幸福梅林、江家菜地、东篱菊园、荷塘月色、花香农居“五朵
金花”，年接待游客1200多万人，实现旅游收入3亿多元，花卉销售收入5.6亿元，成
为成都市统筹城乡一体化发展的一大品牌。此外，还涌现出了双流县5000亩葡萄园、
大邑县5万亩食用菌、 蒲江县10万亩猕猴桃等大型示范点。通过土地规模经营，既提
升了农业标准化水平，又促进了农民持续稳定增收，农民有了“租金”、“薪金”、
“股金” 、“社会保障金”等多元收入，工资经营性收入占比超过70%。在工业集中
方面，明确规定，所有新上项目原则上必须向21个重点园区集中。如新津县，对进入
工业园区的项目实行优先安排并保证工业用地、优先提供融资担保等“四个优先”政
策；对不进入工业园区的项目实行报建不审批、环评不通过、土地不提供等“七不”
政策；对未进园区又暂时不能调迁的企业，不再在区外审批其扩大用地规模的项目，
逐步引导企业向园区内搬迁。目前，工业集中区已先后引建投资54亿元的天威新能源、
投资32亿元的碧晶科技等100多个高新技术大项目，集聚了全县83%的工业企业，创造
了全县91%的工业增加值。在工业集中区的带动下，新津县地方财政收入由2006年的3
亿元猛增到去年的14亿元，今年可达19.7亿元，三年翻了两番多。目前，成都市21个
工业集中区集聚了全市82.4%的规模以上企业，创造了全市75.2%工业增加值，既提高
了工业集约发展水平，又彻底改变了“村村点火、户户冒烟”的状况。与2003年比，
成都市万元GDP能耗下降23.3%， 是全国同期下降水平的2.1倍。在人口集中方面，通
过促进集体建设用地流转，实施“社区建设示范工程”，深化户籍制度改革等措施，
有组织、分层次地引导农民向新型社区集中居住。在城郊区，以建设大型社区为突破
口， 实现农民就地城市化。像锦江区按照“人均35平方米以内按安置价每平方米350
元购买、 超过面积部分按市场价购买、个人购房契税全额补贴”等办法，引导7.4万
农民向3个集中居住区集中。目前，成都市6个近郊区（县）已建设20多个大型集中居
住区， 65%以上的农民实现了就地城市化。在远郊区，按照“宜聚则聚、宜散则散”
原则，建设各具特色的农民新区。如都江堰茶坪村结合灾后重建，探索社会资本联建
的路子，即由企业出资修建集中安置区，腾挪出的建设用地流转给企业用于开发建设，
农民基本不花钱就能住上新房，而且还可利用房屋与企业合作搞乡村旅游客栈，既解
决了灾后重建的资金制约，又拓展了企业发展空间，还促进了农民就业。另外，他们
还探索了大观镇“期权现房” 、向峨镇“指标换住房”等建设模式，目前40%左右的
远郊县农民生活条件得到改善。对跨区域的，通过深化户籍制度改革等措施，引导农
民自愿放弃宅基地使用权、放弃土地承包经营权、退出集体经济组织，政府给予一定
补偿，农民享受与市民同等待遇，引导农民进城集中居住。目前，成都市累计建设集
中居住区2802万平方米，30%以上的农民实现了集中居住，50%以上的农民生活条件得
到明显改善。
三、突出改革创新，增强城乡发展活力。他们把改革创新作为破除二元体制、统
筹城乡一体化发展的根本之举， 牢固树立市场化理念， 着力破解“钱从哪里来”、
“人往哪里去”、“商从哪里招”、“土地从哪里要”等一系列难题，有力地促进了
城乡各类要素资源的整合、流动，发展活力空前增强。如创新农业投融资体制，加大
农业投入力度。整合市农业、畜牧、农机、供销社等部门资金，将市级用于发展农业
的财政经营性支农资金和部分土地出让收益集中起来，分别注入资本金6亿元、1亿元、
3亿元， 组建了现代农业发展投资公司、小城镇建设投资公司和现代农业物流业投资
公司等三家涉农政策性投资公司，通过直接投资、委托贷款、贷款担保、贴息、补贴
等方式，集聚金融和社会资金投入现代农业。通过这种方式，使有限的财政资金产生
了倍增效应，起到了“以小搏大”的效果，目前三家涉农政策性投资公司累计向各级
金融机构融资196亿元， 启动项目337个，总投资达245亿元。现在，他们正在探索成
立农业保险公司和农业担保公司，进一步加大支农投入，降低农业风险。如改革农村
产权制度，加快农村各类资源资本化进程。积极推进农村“还权赋能”工作。一方面，
做好“确权”这项基础性工作。重点对农村土地承包经营权、农村房屋产权、集体建
设用地使用权、林权、农业类知识产权以及其他农村产权进行确权登记。如对农村集
体土地发放所有权证和使用权证， 对农民房屋发放所有权证，目前全市239个乡镇、
2199个村、151.5万农户已落实了土地和房屋财产权，分别占全市总数的92.6%、79.2
%和72.1%。另一方面，大力推动农村产权流转，变资源为资本。2008年成立全国第一
家农村产权交易所，在各区县建立交易分所，在乡镇设立交易服务站，构建起市、县、
乡（镇）三级农村产权流转服务体系。各交易所（站）设立了土地流转信息触摸屏、
土地流转电子显示屏，发布土地流转信息，并与全国50多家土地流转服务机构建立了
固定的业务关系。 目前，全市农村产权流转44879宗，涉及金额20.8亿元。如探索经
营城镇的路子， 解决项目建设融资难的问题。双流县占地350亩的国际网球赛事中心
项目，本来是个投资回报低、周期长、无人问津的项目，但他们通过双流兴城建设投
资公司， 对该项目进行商业化运作， 将周边300亩的地产开发与网球赛事中心项目
“捆绑” 开发，吸引川投集团投资建设，并通过川投集团从省里又多争取300多亩建
设用地指标，用于城镇开发。通过市场化运作，既解决了网球赛事中心项目建设融资
难题，又借此提高了城市品位，提升了城市价值，项目周边地区的地价由原来每亩的
20多万元提高到了130多万元， 为城市建设提供了充足的资金支持；投资公司也拓展
了发展空间，目前各类投资公司已由原来的1家发展到现在的12家，固定资产由不足2
亿元发展到100多亿元。 在整个项目运作过程中，其运作理念之新颖、运作方式之高
超，实在令人佩服，很值得我们学习。如积极探索“企业建园区”的路子，提高园区
市场化水平。双流县的蛟龙工业区，采取“企业为主、政园分开”的开发模式，引进
香港蛟龙集团作为园区投资开发、拆迁安置、招商引资和经营管理主体，政府主要为
入园企业搞好立项、审批等配套服务，农民以集体建设用地入股分红，并优先安排就
业。通过市场化运作，克服了政府办园区资金不足、成本偏高等弊端，走出了“企业
办园区” 的新路子，创造了“工业地产”的新典范，现已集聚发展800多家企业，年
销售收入超过50亿元。目前，成都市19个县市区中有5个进行了这方面的探索和实践。
另外，他们还通过建立异地招商、利益分配机制，发展“飞地园区”，有效地促进了
工业向园区集中。
四、打造高效政府，服务城乡群众。他们以服务基层、服务群众、服务发展为目
标，以加强制度建设、强化社会监督为手段，努力改进机关服务、转变干部作风、提
高行政效能。一方面，建立乡镇公共服务中心，解决群众办事难问题。在全市所有乡
镇建立公共服务中心，集中为农村群众办理各类公共服务事项。如新津县花源镇，从
去年开始，把与老百姓联系紧密的70多项服务事项向乡镇公共服务中心集中，将领导
班子和财政所以外的工作人员整体前移到开放式办公场所，实行授权、服务“两到位”，
服装、标识“两统一”，为群众提供窗口柜员式“超市服务”，现已为群众办理各类
服务事项8200多件（次），办结率98.6%，群众满意率99.2%。另一方面，建立“去向
告知”制度，接受群众监督。各乡镇党政办公楼均设置“去向告知牌”，规定单位领
导和工作人员外出办事必须在外出公示栏上告知外出时间、事由和去向，并说明需移
交的工作，确保干部工作时间真工作、群众办事找得到人，使干部的一举一动都置于
群众监督之下。同时，他们还整合城乡管理机构，对规划、交通、农业、水务等30多
个部门进行了调整合并；全面推行以基层党组织书记公推直选，开放基层党委常委会
（全委会）、人大常委会、政府常务会“三会”，社会评价干部为主要内容的基层民
主政治建设，有力地促进了城乡一体化管理。
考察结束之际，考察团连夜召开座谈会，就学习成都经验、加快我市城乡一体化
发展工作进行了深入研究，市委于书记作了重要讲话，提出了明确要求。大家一致认
为，统筹城乡发展改革是省委、省政府交给我们的一项重大任务，也为我市又好又快
发展提供了高位平台、重大机遇和强大动力。近年来通过全市上下的共同努力，我市
统筹城乡一体化发展取得了很大成绩。与成都市相比，我们在发展理念、领导思路上
并不落后，但在抓示范搞突破、抓改革促发展、抓服务创环境上还有很大差距。当前，
我市统筹城乡一体化发展正处于攻坚破难、向纵深推进的关键时期，特别需要各级各
部门进一步强化责任、完善措施、加大力度、全力推进。当前应重点抓好以下几项工
作：
一要实施“书记区长示范工程”，加大工作推进力度。把抓示范带动作为各区区
委书记、区长的“一把手”工程，精心组织，强力推进，努力打造一批起点高、特点
鲜明、措施配套、在全省乃至全国有影响的城乡一体化发展典型，带动面上工作开展。
一要抓好人口向城镇集中的示范点。一是城郊型示范点。对城中村和靠近中心城市的
村（居），应按照城市社区标准加大建设和改造力度，提高规划建设管理水平。二是
城镇型示范点。对镇驻地及周边村，应结合城镇建设规划，以镇驻地为依托，吸引周
边村向镇驻地集中居住，努力打造一批人口集中、产业集聚的新型示范点。三是特色
村示范点。对经济实力较强、产业特色鲜明的村，应结合农村产业特点和农业产业化
发展，尽快打造一批新农村集中居住区。二要突出农业向规模经营集中，下大气力培
植一批新的规模经营示范点。另外，各区应结合各自实际，从“六个一体化”和“三
个集中”中自主选择几项示范工程。两区应尽快制定示范点建设实施方案，强化工作
措施，加大工作力度，努力在示范带动上求突破。今年年底前，对各区书记、区长示
范工程推进情况进行现场观摩。同时，有关部门应尽快制定城乡一体化发展的监测评
价体系和目标考核办法，指导和激励各区加快推进。
二要以创新为根本动力，深入推进各项改革。重点做好三个方面工作：一是改革
农村投融资体制，解决农业投入不足、投资效益不高的问题。应抓紧研究制定关于加
快农业农村投融资体制改革的意见，尽快筹建现代农业发展投资公司、小城镇建设投
资公司、农村发展互助资金等。今后凡是与农业产业化、市场化有关的农业资金，要
走“拨改贷”的路子，以小引大、以小搏大，整合资金、集聚资源，搭建好农业农村
投融资平台。二是改革农村产权制度，推动农村资源向资本的转变。抓紧制定出台农
村集体建设用地流转办法，大力推进城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩，努
力做好空间转移的文章；抓紧研究农村房屋产权制度改革意见，做好确权、颁证等基
础性工作，探索农村房屋质押融资等路子，提高农村资产资本化程度；抓紧研究制定
农村产权交易平台工作方案，为农村产权流转创造条件。三是做好经营城镇的文章。
牢固树立“经营城镇就是经营规划”的理念，高标准制定好城镇发展规划，着力引进
能够完善城市功能、提高城市品位的重大项目，以此带动提升城市价值，破解城镇建
设资金瓶颈难题。为更好地鼓励和引导改革创新，应进一步改进和完善创新奖评选办
法，引导各级各部门重点围绕统筹城乡一体化发展，按照“领导出题目、专家搞论证、
社会作评价”的思路，确定重点创新项目。对创新项目，年初要进行立项，未立项的
年底一律不予评审，以此增强创新工作的指导性和目的性。
三要以服务为民、提高绩效为核心，强化作风建设。结合正在开展的“作风建设
年”活动，进一步改进机关服务，提高行政效能。一是以服务群众、服务基层、服务
经济建设为重点，积极推行乡镇开放式集中办公。各区应学习成都做法，抓紧制定试
点方案，今年抓出几个示范点，明年在所有乡镇全面推开。二是以强化监督为重点，
研究制定区镇机关工作人员“去向告知”制度。将乡镇和各部门工作人员每天的工作
时间、工作去向等登记公示，置于群众监督之下，引导干部努力干事创业、争先创优。
三是以提高绩效为核心，进一步完善农村支部书记考评办法。实行考评分开，重点考
村支部书记的发展实绩，评村支部书记的思想品德、工作作风、廉洁自律等，并将考
评结果与其工资待遇挂钩，以调动其干事创业、服务为民的积极性。
（市委研究室）
责任编校 刘纯伟
莱芜年鉴（2009）
莱芜市人民政府 主办
莱芜市地方史志编委会 编辑
济南世同苹果图文有限公司 设计印刷
889×1194毫米 16开本 25.25印张 700千字
2009年11月印刷
印数：1—1000
山东省内部资料性出版物准印证
2009年莱芜第10号