(2007年7月23日)
为做好民生保障工作，促进社会和谐，市委、市政府决定建立覆盖城乡的十大民
生保障体系。总的要坚持五项原则：一是坚持以人为本，着力解决群众最关心、最直
接、最现实的利益问题。二是坚持城乡一体，全面覆盖，低点起步，逐步提高。三是
坚持制度创新，建立保障民生的长效机制。四是坚持政府主导与市场运作相结合，实
现效率与公平的高度统一。五是坚持政策引导、群众自愿，充分尊重群众的选择权。
一、覆盖城乡的就业保障体系
1.以统筹城乡就业、实现充分就业为目标，以加强就业指导、政策扶持和创新服
务为重点，拓展就业渠道，完善政策体系，努力扩大城乡就业。
2.坚持就业是民生之本。把新增就业人员和控制失业率纳入国民经济和社会发展
宏观调控指标，把扩大就业作为经济社会发展和经济结构调整的重要目标，完善政府
促进就业的责任体系和目标考核制度，建立完善覆盖城乡、惠及全民的就业再就业政
策扶持体系。根据就业形势的变化和就业工作需要，积极调整财政支出结构，加大资
金投入，将促进就业再就业资金列入财政预算。建立完善各级政府就业工作联席会议
制度，形成统一领导，分工协作的工作机制。
3.坚持以创业促就业。大兴创业之风，推动全民创业、企业二次创业。实行就业
增长优先战略，注重发展劳动密集型产业，从市场准入、投融资、税收、技术、市场
等方面大力扶持第三产业、中小企业，鼓励发展个体私营经济，全方位拓展就业空间。
加大对就业再就业有较强带动作用项目的固定资产投入，对该类项目优先审批和备案。
深入持久地开展“全民创业促就业”、“再就业援助工程”、“技能岗位对接”等系
列活动， 增强就业活力。到2011年新增城镇就业9万人，转移农村劳动力12万人，城
镇登记失业率控制在2.8%以内。 2007年实现新增城镇就业1.8万人，其中失业人员再
就业7000人，困难群体再就业900人。
4.加强职业技能培训，提高就业能力。优化社会教育培训资源，抓好高级技工学
校建设，鼓励社会力量开展就业培训，逐步建立完善以劳动就业培训机构、技工学校、
各类职业院校为主体，社会力量广泛参与、特色鲜明、优势突出的就业培训体系，扩
大就业培训规模。加大财政扶持创业培训力度。市财政每年列支专项资金，对持《再
就业优惠证》人员和城镇其他失业人员提供一次性创业培训补贴。支持定点培训机构
为符合职业培训补贴条件人员提供免费培训， 对培训后6个月内实现就业的，由市政
府给予每人600-800元的职业培训补贴。 坚持教育与产业结合、专业与岗位对接，大
力开展“定单培训”，实施岗位成才和小企业孵化工程，提高劳动者的就业、创业和
职业转换能力。 2007年开展再就业培训4500人，其中创业培训500人，开展农村劳动
力转移培训和农民实用技术培训2.5万人。
5.加大政策扶持，帮助困难群体就业。实施城镇“零就业”家庭专项援助行动，
实行免费培训，免费职业介绍，免管理、登记和证照类收费，提供岗位补贴、社会保
险补贴和小额担保贷款贴息补助， 确保“零就业家庭”至少有1人就业。政府开发的
公益性岗位、机关事业单位工勤岗位，优先安排“零就业”家庭和“4050”人员等就
业困难对象。鼓励失业人员自主创业或灵活就业，对自主创业或灵活就业的，给予一
定的社会保险补贴；失业人员从事个体经营的，在一定期限内减免营业税、城市维护
建设税、教育附加费和创业所得税；失业人员、复退军人、返乡创业人员从事个体经
营的， 可申请2万元小额担保贷款。完善小额贷款政策扩大小额贷款发放规模，根据
金融机构新增再就业小额贷款数量，财政给予适当奖励。制定鼓励大中专毕业生面向
基层就业的扶持政策。完善实施《莱芜市农村扶贫小额贴息贷款实施办法》，2007年，
重点对雪野镇、茶业口镇部分低收入困难家庭发展风险小、收益快的项目进行贷款贴
息扶持。扩大失业保险覆盖面，提高失业保险金发放标准。从2007年5月1日起，将失
业保险金标准由每人每月232.5元提高到266元，失业人员医疗补助金由每人每月11.5
元提高到14元。
6.加快建设城乡一体化就业服务体系。高标准建设人才资源市场，加强劳务输出
组织管理，让更多的劳动力“走出去”就业。确保每年市外输出劳动力不少于1万人，
境外输出1000—2000人。加快乡(镇、街道)、社区劳动保障工作平台建设，2007年全
市所有乡(镇、街道)、社区均要建立劳动保障工作平台，并确保人员、职能、经费三
到位。 建立村级兼职劳动协理员制度，每个行政村选定1名村干部兼任劳动协理员，
其岗位补贴可从预算安排就业资金中解决。
7.转变择业就业观念，鼓励自主创业、自谋职业和灵活就业。继续加大就业再就
业工作宣传力度，大力宣传劳动者自谋职业、自主创业和企业积极吸纳就业的先进典
型，引导劳动者转变择业就业观念，适应市场就业。
二、覆盖城乡的养老保障体系
8.以城乡全覆盖为目标，以扩大城乡居民参保范围、提高参保水平为重点，在不
断扩大城镇社会养老保险覆盖面的同时，全面实施新型农村社会养老保险制度，建立
覆盖城乡、惠及全民的社会养老保障体系。
9.扩大城镇社会养老保险覆盖面。在继续抓好企事业单位人员参保的基础上，以
非公有制企业职工、城镇个体工商户、灵活就业人员和破产改制企业职工参保为重点，
大力推动城镇从业人员参加养老保险， 2011年城镇从业人员参保率达到90%以上。进
一步做好企业职工基本养老保险账户管理和离退休人员养老金社会化发放工作。
10. 实施新型农村社会养老保险制度。在最低生活保障线基础上，对65周岁以上
居民，按每人每月30元标准起步，实行社会基本养老保障，构筑起最低生活保障和社
会基本养老保障相结合的制度模式。重点建立“三个机制”：一是政府补贴和个人交
费相结合的筹资机制。坚持个人自愿参保、政府补贴、不参不补的原则，鼓励50周岁
以上的农村居民一次性交纳一定费用（360-720元） 参保。80周岁以上的，个人不再
交费，直接领取养老金。对生活困难群众，由镇、村补助交纳。市、区财政每年列支
专项资金， 对65周岁以上参保群众每人每年补贴180元。二是政府主导与保险公司商
业运作相结合的基金管理运作机制。政府主要发挥财政补助、保底、监管职能，保险
基金的管理运行和养老金发放委托中国人寿负责。三是规范健全的监督机制。成立专
门领导小组，设立综合、审计监督办公室，负责政策制定、解释、协调及基金管理、
养老金发放的监督等。争取通过几年努力，基本解决农村养老问题。2007年50岁以上
的农村老人参保率达到90%以上。同时，随着经济社会发展，逐步提高补助标准。
三、覆盖城乡的医疗保障体系
11. 以为城乡居民提供安全、有效、方便、廉价的公共卫生和基本医疗服务为目
标, 以完善服务体系、提高参保水平、强化安全监管为重点，巩固和扩大新型农村合
作医疗成果，探索建立城镇居民基本医疗保险制度, 强化公共卫生服务体系建设，推
进城乡卫生一体化，逐步形成以新型农村合作医疗、城镇职工医疗保险、城镇居民基
本医疗保险制度共同推进、相互衔接、互为补充的城乡医疗保障体系。
12. 提高新农合参合率。实施新型农村合作医疗行政村全覆盖，完善新型农村合
作医疗制度，建立科学的筹资和监管机制，2007年参合率达到85%以上。
13. 探索建立城镇居民基本医疗保险制度。在不断提高新型农村合作医疗、城镇
职工医疗保障水平的基础上，针对没有参加城镇职工医疗保险的居民，制定实施《莱
芜市城镇居民基本医疗保险试行办法》，按照“政府引导、自愿参保、以个人和家庭
缴费为主、市区两级财政补助为辅”的办法，重点解决城镇无业人员、国有集体企业
下岗失业职工等“空档”群体的医疗保障问题，实现城乡医疗保险全覆盖。2007年，
市区财政对老年居民每人每年补助100元，对一般居民每人每年补助40元。
14.提高医疗、工伤、生育保险参保水平。2007年，医疗保险新增参保2.3万人，
达到16万人； 工伤保险新增参保1.3万人，达到11万人；生育保险新增参保1000人，
达到6.3万人。2011年，全市医疗、工伤、生育保险覆盖面达到90%以上。
15. 加强城乡医疗卫生服务体系建设。重点加强农村三级卫生服务网络和以社区
卫生服务为基础的新型城市卫生服务体系建设。 2007年重点改扩建7处乡镇卫生院和
150个村卫生室， 力争2011年乡镇卫生院全面达标，卫生室实现行政村全覆盖；2007
年完成10处社区卫生服务建设，力争2011年实现社区全覆盖。
16. 强化公共医院的公共服务职能。在市级二级以上医疗机构、妇幼保健机构设
立惠民门诊和惠民病房，继续实行“十全免、七减免、一优惠”政策和临床检验“一
单通”制度，努力降低就医费用，缓解群众看病难、看病贵问题。同时，进一步加强
医德、医风建设，提高医疗服务水平。
17. 强化食品、药品安全监管。以保障城乡居民生命健康安全为目标，以提高药
品、饮水、食品、日常用品安全为重点，集中开展各项专项整治活动，依法惩处危害
群众生命健康的违法犯罪行为。突出抓好中小企业、个体工商户的执法监管，改善职
业卫生环境。
四、覆盖城乡的济困救助体系
18. 以提高救助标准为目标，抓住城乡居民最低生活保障这个核心，认真落实和
不断完善城乡最低生活保障制度，逐步形成基础性救助和专项性救助相结合、政府救
助和社会互助相结合的城乡一体的综合性社会救助体系。
19. 逐步提高城乡低保、农村五保户供养标准。按照“应保尽保”的要求，将符
合条件的困难群众全部纳入低保范围，并根据经济社会发展水平，不断提高各项救助
保障标准。2007年，将城乡居民最低生活保障线分别由每月180元、每年700元，提高
到每月220元、 每年1000元。提高农村五保户供养水平。2007年全面完成20处乡镇敬
老院改扩建工程， 五保对象集中供养率达到70%以上；力争2011年，农村五保对象集
中供养标准达到每人每年2600元以上，分散供养标准达到每人每年1800元以上，五保
对象集中供养率达到90%以上。
20. 提高困难家庭大病医疗救助标准。2007年，对患大病的重点优抚对象的救助
标准由3000元以内提高到5000元以内；对患大病的城乡低保对象救助标准由2000元以
内提高到3000元以内。
21. 大力发展慈善事业。加快社会福利服务设施建设，规划建设莱芜市儿童福利
院，加大对流浪乞讨人员的救助力度，2007年城市“三无”对象入住率达到70%以上。
扩大慈善救助范围，到2011年新增慈善社会救助5000人次，其中2007年新增慈善社会
救助1000人次。实施朝阳助学和烛光工程，到2011年救助特困高考新生及在校大学生
1000名、 城乡低收入家庭中的特困中小学生1500名、特困教师300名。实施爱心复明
项目、微笑列车项目和康复明天计划，从2007年开始，对特困白内障患者、城乡低收
入家庭患唇腭裂的儿童、先天性心脏病儿童实行资金救助，免费手术治疗。
22. 大力发展残疾人事业。引导鼓励各级机关、企事业单位、社会团体及各界人
士与困难家庭结对子，采取捐助、提供增收门路等形式，开展一对一帮扶。2011年前
结对帮扶5000户以上，其中2007年结对帮扶1000户以上。对独生子女伤残、死亡以及
夫妻双方没有生育能力的家庭设立救助基金实施救助。对残疾人、老年人、烈军属以
及行动不便人员的涉法援助事项，提供上门服务，现场办理法律援助手续，解答法律
咨询。建立司法鉴定援助制度，减轻弱势群众的诉讼负担。
五、覆盖城乡的住房保障体系
23. 以解决城乡低收入家庭住房困难、实现“居者有其屋”为目标，创新城市廉
租房和经济适用房运作办法，建立集救助机制、租购联动机制、退出机制为一体的城
市低收入家庭住房保障货币直补制度，并加快向“城中村”和农村延伸，建立起覆盖
城乡的住房保障体系。
24. 建立以货币直补为特点的救助机制。政府不再投资建房，而是将政策优惠转
化为货币补贴，直接补助到困难户，由其到市场自主购买（租赁）住房。变“暗补”
为“明补”、变“补砖头”为“补人头”。
25. 建立以尊重住房困难户自主选择权为核心内容的租购联动机制。符合条件的
低收入家庭，可以自主选择租赁廉租房或购买经济适用房；可以先申请廉租房，等经
济条件允许后，再选择经济适用房。同时，无论租或买，都可以自主选择房屋的位置、
结构、面积及新旧程度等。
26. 建立以动态管理、能进能出为重点的有序退出机制。采取激励退出的方式，
鼓励具备购买商品房能力的经济适用房家庭主动退出，退出的补贴资金流转用于其他
低收入家庭；采取复核退出的方式，对廉租房住户的补贴资格、额度等进行年度复核，
及时进行动态调整。
27. 加快住房保障制度向“城中村”和农村延伸。通过改革，每年解决城镇1000
户租赁住房户和235户适用住房户的住房， 有重点、有步骤地解决“城中村”家庭、
农村家庭住房难问题。 对重点优抚对象和农村低保户实施住房救助，2007年救助300
户，平均每户给予3000元补助。
六、覆盖城乡的优质教育保障体系
28. 以促进教育公平、实现均衡发展为目标，以加大政府投入、优化布局结构、
强化政策落实、提高师资水平为重点，优化教育资源配置，使城乡学生平等接受优质
教育。
29.加大教育投入，建立完善教育经费保障机制。提高农村中小学公用经费标准，
推进农村中小学布局调整，完成新增危房改造。大力推进农村中小学现代远程教育工
程、教学仪器更新工程和课桌凳更新工程，加强学校内部配套设施建设。继续实施城
区义务教育阶段中小学新建和改扩建工程，满足适龄儿童就学需要。
30. 加大政策扶持力度。全部免除农村义务教育阶段学生杂费，对农村家庭经济
困难学生实行“一免一补” ， 对城市低保家庭经济困难学生实行“两免一补”。提
高“一免一补”救助比例，其中，2007年莱城区和雪野旅游区由原来的12%提高到16%，
其他区由原来的8%提高到10%。对考入高等院校的特困大学生实行救助,帮助其顺利入
学,完成学业。同时，加大对职业院校家庭困难学生的资助。
31. 优化教育布局结构。优化城乡中小学布局和师资力量配置，切实办好义务教
育阶段每一所学校。坚持优质教育普及化、平民化，加快优质高中建设，做大做强职
业教育和民办教育，优化提升高等教育和成人教育，加快发展特殊教育。进一步发展
学前教育， 抓好区、乡（镇、街道）政府示范园，全市3—5岁幼儿入园率达到95%以
上。
32.坚持公共教育资源向农村和偏远山区倾斜。实施城乡学校“结对帮扶”工程，
提高农村教师整体素质，逐步缩小城乡教师收入差距。
七、覆盖城乡的公共文体服务体系
33. 以丰富城乡居民文化生活为目标，按照“政府主导、市场运作、共建共享”
的原则，加强城乡公共文化设施建设，健全文化网络，整合社会文化资源，大力实施
文化下乡，广泛开展贴近群众的文体活动，不断满足人民群众日益增长的文体需求。
34. 完善公共文化服务网络。以重点公共文化设施为骨干，以社区和乡镇基层文
化设施为基础，加强各类公共文化基础设施建设。加快规划建设一批标志性的重点文
化设施，到2011年，实现区有文化馆、图书馆，乡镇有综合文化站，行政村有文化大
院。2007年，规划建设10个乡镇文化活动场所，200个农村文化大院，160个农家书屋。
加快农村有线电视入户工程，2007年实现全市20户以上的自然村信号全覆盖。
35. 加大对公益性文化事业的投入。各级财政每年对文化的投入增幅不低于同级
财政经常性收入的增长幅度。保证一定数量的财政转移支付资金和新增文化经费主要
用于农村文化建设。
36. 深入开展各类文化下乡活动。开展以“科字号”服务“三农”工程为龙头的
文化下乡活动，实施农村电影放映“2131”工程，丰富城乡群众的精神文化生活。其
中， 2007年送戏下乡150场以上、送书画下乡400幅以上，每村每月为农民免费放映1
场电影。
37. 深入挖掘传统文化资源。加强莱芜梆子及其他民俗文化的开发保护，组织开
展纪念莱芜战役胜利60周年文艺活动等大型文化活动，丰富群众文化生活。
38. 加强体育设施建设。重点搞好市体育中心以及配套设施建设，2007年开工建
设综合体育馆。 到2011年，努力达到100%的乡镇建有一定规模的健身场地，60%的村
（居）建有经济实用的健身场所。其中，2007年在莱城区、钢城区各建成一个全民健
身特色工程，在全市80个村（居）建设体育健身工程。
八、覆盖城乡的优质环境保护体系
39. 以改善城乡居民生产生活条件为目标，以“四城联创”为载体，突出公共交
通体系建设、节能降耗、生态建设、文明创建等重点，统筹城市环境改造和镇村容貌
整治，不断改善城乡居民生产、生活环境。
40. 加快发展公共交通。在提升城市公共交通服务水平的基础上，加快城市公交
向农村延伸，逐步建立畅通便捷的城乡公共交通体系，推进城乡公交一体化。2008年，
完成城区主次干道公交站杆、站牌的标准化建设，2011年基本实现镇镇通公交。
41. 加强城乡综合环境整治。在城市，重点搞好道路、管网、无害化垃圾处理、
重点片区的旧城改造及牟汶河“一河两岸”绿化等重点工程，提高城市环境建设水平。
2011年，城市生产生活污水全部收集到污水处理厂处理，垃圾处理率、城市供热管网
建城区覆盖面分别达到100%和80%以上，城市绿化覆盖率达到50%。在农村，结合新农
村建设，推进农村改水、改厕、改栏工作，推进粪便无害化处理，着力整治村容村貌。
2007年建成农村户用沼气示范村21个、“一池两改”示范户1000个、“一池三改”示
范户2277个，新建中小型沼气工程8-10处。
42. 大力发展循环经济。突出抓好以重点企业为单元的清洁生产，以重点行业为
单元的循环经济产业链，以社会区域为单元的绿色消费，发展一批循环经济示范企业。
推广清洁生产，从源头上控制环境污染。严格执行产业政策和环保标准，依法淘汰高
消耗、高排放、低效益的落后工艺技术和生产能力，严禁新上浪费资源、污染环境的
建设项目。抓紧制定重点节能工程实施方案，启动节约和替代能源、热电联产、余热
利用、建筑节能、政府机构节能、绿色照明、绿色采购、节能监测、技术服务体系建
设等工程，加快建设一批节能节水节地节材和资源综合利用示范项目，创建一批节约
型机关、城镇、社区、工业园区、企业。2011年，固、液、气“三废”综合利用率均
达到95%以上。
43. 切实加强生态环境建设。实施“碧水蓝天”工程，抓好牟汶河、汇河等主干
河流和小流域综合治理，抓好荒山、道路、河流、镇村绿化和平原林网建设。突出解
决好大气、水等污染问题。严格落实环境污染“一票否决”、项目建设“三同时”等
制度，探索企业排污权交易等市场化治污路子。大力推行节约生产，重点提高土地、
水等资源的节约集约利用水平，狠抓节能降耗，规范矿产开采秩序，确保城乡居民喝
上干净的水， 呼吸上新鲜的空气。力争2011年，城市空气环境质量优良级天数在350
天/年以上，环境噪音达标区覆盖率60%以上。
44. 大力开展文明创建活动。进一步深化城市无缝隙覆盖、全日保洁，为市民创
造整洁优美的城市环境。加大对影响市容市貌建筑物的治理，规范增设部分便民市场，
查处车辆乱停乱放行为。高标准、高质量实施“六小工程”，力争2010年完成城市建
成区内小街小巷的改造，并因地制宜建设部分小绿地、小广场、小市场、小停车场、
小公厕。2008年完成西关片区、花园片区和其他村居宽6米以上的街巷整治。
九、覆盖城乡的公共安全体系
45. 以增强城乡居民安全感为目标，以“平安莱芜”建设为重点，强化社会治安
综合治理、安全生产、信访等工作，健全城乡安全管理网络，切实解决好影响农村稳
定和农民生产生活安全的突出问题，为城乡居民提供和谐有序的生活环境。
46. 加强社会治安综合治理。贯彻“严打”方针，建立健全经常性“严打”工作
机制，深入开展严打整治斗争，严厉打击黑恶犯罪、社会危害大的暴力犯罪、严重危
害群众安全感的“两抢一盗”等多发性犯罪，把全市刑事发案率控制在全省平均水平
以下。建立健全社会治安防控体系，适时开展公众娱乐场所、网吧等重点地域的治安
整治，抓好社会、社区、内部单位、农村和技术等五大防控网络。加强对流散社会的
民用爆破器材、剧毒化学品和非法枪支弹药的收缴管理，消除治安隐患；强化对烟花
爆竹生产、运输、储存、销售等各环节的安全监管力度，遏制重特大爆炸事故的发生。
加强110接出警工作，城区5分钟到达，农村地区尽快到达，及时处理群众的报警求助。
47.高度重视安全生产和应急管理。坚持安全第一、预防为主、综合治理，突出抓
好高危行业安全生产专项整治，完善安全生产体制建设，落实安全生产责任制。加强
防火安全检查和道路交通安全管理，抓好煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹、
道路交通、人员密集场所六个重点领域的安全生产专项整治，确保工矿企业10万人死
亡率下降到10人以下，安全事故起数下降3—5个百分点 。 成立市安全生产应急救援
指挥中心，建立完善市、区、镇三级安全监管机构和监察机构，2007年确保全市覆盖
面达到50%以上。同时，全力推进安全标准化工作。
48. 加强信访工作。严格实行“一把手”负总责的信访工作领导责任制，健全完
善信访工作机制，有效预防和减少集体访、越级访、重复访。实行信访窗口前移，进
一步拓宽信访渠道。建立民意顺畅表达疏导机制，倾听群众的呼声，解决群众关心的
热点，难点问题。建立健全领导定期走访，接访和工作联系点制度，不断规范信访特
别是涉法信访的工作程序和标准，引导群众以理性合法的方式反映、解决矛盾纠纷。
加强基层信访工作，完善矛盾纠纷和群体性事件的社会预警体系，形成统一指挥、功
能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，确保把矛盾纠纷化解在基层，消除在萌芽
状态。
十、覆盖城乡的权益保障体系
49. 以群众满意为目标，进一步落实基层民主管理制度，不断拓宽群众意愿诉求
渠道，最大限度地实现好、维护好、发展好城乡群众的民主权益。
50. 努力扩大基层民主。深入推进区乡政务公开，健全村务分开、厂务公开等基
层民主管理制度，充分尊重群众的知情权、决策权、参与权和监督权，保证人民依法
直接行使民主权利。
51. 畅通民意诉求渠道。着眼于打造社情民意沟通平台，建立完善沟通民心、倾
听民声、汇集民智、凝聚民力的长效机制，着力解决群众关心关注的热点难点问题。
坚持重大决策问计于民，深入开展“群众献计献策”活动，重大问题、重大事项广泛
征求群众、专家意见，提高科学决策、民主决策水平。充分发挥市长公开电话作用，
每个月都有一名市长值班接听电话，直接与群众交流意见，解答问题。继续利用电台
“行风热线”、报纸“新闻热线”、网站“政府在线”等栏目，打造沟通社情民意的
立体平台。
建立覆盖城乡的十大民生保障体系，意义重大，涉及面广，政策性强。各级党委、
政府和各部门要切实把思想统一到市委、市政府的决策部署上来，以高度的政治责任
感和紧迫感，严格把握原则，狠抓政策落实，确保取得实效，真正取信于民。
(莱发〔2007〕16号)