(2008年6月)
当今社会既处在“发展黄金期”，又处在“矛盾凸显期”，各类矛盾纠纷早发、
多发，信访突出问题居高不下，而山东省莱芜市却实现了社会稳定“五无”目标，即
连续五年无进京集体访，连续三年无赴省集体访，连续两年无进京非正常访、无群体
性事件，无重大安全事故。同时，全市连续五年实现“四下降、一提高、一好转”，
即信访总量、集体访、重复访、越级访逐年下降，结案率提高，信访秩序好转。和谐
稳定的社会环境，促进了经济又好又快发展，去年地区生产总值、工业利税、地方财
政收入分别增长16.9%、83.7%、35.4%，增幅均居全省前3位；地方税收占地方财政收
入的比重达到90.54%， 居全省第1位；所辖莱城区、钢城区两个区地方财政收入均超
过10亿元，在全省县市（区）中的位次分别由2006年的78位和83位上升到36位和24位。
总结莱芜信访工作的经验，核心就在于他们坚持以改革创新的精神抓信访，不断
推动工作理念、体制机制和方式方法创新，从源头上预防和减少矛盾，从基层基础入
手就地化解矛盾。
一、主要经验和做法
（一）创新工作体制，着力构建市、区、镇、村四级信访工作网络，变“部门抓
信访”为“全社会抓信访”。他们着眼于信访工作层层有人抓、事事有人管，建立健
全工作网络，形成了横到边、纵到底的大信访格局。一是在村一级，村村配齐“信调
员”。各村（居）从“两委”成员中固定一人负责信访调解工作，从村里的老党员、
老干部、 老工人、老教师中选聘2-3人为信息员、联络员，帮助“两委”调解矛盾纠
纷。目前全市1070个村（居）共配备各类信调员3543名，基本做到了小事不出村、大
事早报告。二是在乡镇一级，普遍建立“社会矛盾调解中心”。各乡镇都建立由信访、
民政、司法、综治、劳动、法律服务等部门参与的“社会矛盾调解中心”，一个“窗
口”对外，对群众来访统一受理登记、集中调处、即时办理，改变了过去单个部门调
处慢、力度弱、效率低的局面。像钢城区艾山街道办充分发挥调解中心的作用，三年
来共调处信访问题120多件，接受群众咨询4000多人次，案件一次性处结率98%以上，
无一越级上访。三是在市、区两级，建立“信访联席会议制度”。下设农村财务管理、
企业改制、 城镇房屋拆迁、征地补偿、军转干部安置、复退军人优抚、涉法涉诉等7
个专项工作组，分管领导牵头，有关部门主要负责人参加，集中研究解决信访突出问
题。
（二）创新工作机制，建立排查、调处、包案、奖惩四项制度，变“事后处理”
为“事前预防、事中化解”。他们着眼于就地化解矛盾纠纷，坚持抓早、抓小、抓苗
头，做到预测工作走在预防前、预防工作走在调解前、调解工作走在激化前。一是健
全完善排查机制，做到事前预防。实行定期排查与集中排查相结合，经常性排查与重
要时期排查相结合。村（居）每半月一排查，乡镇（街道）、区、市每月一排查，联
席会议各专项工作组均建立重要信息报送制度。对排查出的矛盾纠纷和信访信息，建
立排查台帐登记造册，逐一分析研究、落实专人、超前调处，做到了问题早发现、早
报告、 早控制、早解决。如企业改制专项组在例行排查中发现，市建工集团400多名
职工因改制问题准备上访，信访局长立即带领工作组深入事发现场，面对面与职工谈
话，对职工反映的问题逐项回答或作出承诺，将问题化解在了萌芽状态。二是健全完
善接访调处机制，做到事中化解。实行市、区、镇三级党政领导定期公开接访制度，
市级领导每月16日， 区级领导每月9日、29日，乡镇（街道）领导每周一接访，做到
领导、分工、时间、地点、程序“五公开”，并通过多种形式提前向社会公布。同时，
实行信访问题调处责任制，层层签定责任书，哪一级调处不力造成越级上访就追究哪
一级责任，做到能在乡镇解决的问题决不到区，能在区一级解决的决不到市，能在市
一级解决的决不到省。 去年以来三级公开接访1500多人次，解决实际问题300多个，
办结率98%以上； 全市20个乡镇（办）有17个实现了无集体上访、无越级上访、无信
访积案。 三是健全完善包案处理机制， 做到案结事了。对重点信访案件，全部落实
“四定四包”措施，即定任务、定包案领导、定具体承办人、定办结时限，包调查、
包处理、包做疏导教育工作、包息诉罢访，做到问题不查清不放过，问题不解决不撤
案。 近三年来，该市累计排查重点信访案件210多件，全部落实副处级以上领导干部
包案， 结案率达到100%，群众满意率98%以上。对时间跨度长、涉及面广、工作难度
大的疑难案件，则实行各级党政“一把手”直接包案督办。市委书记于建成亲自包案，
彻底化解了多年悬而未决的破产企业化肥厂教师安置、生猪定点屠宰纠纷、与泰安祝
阳镇医疗事故纠纷等5起重点疑难信访问题。 四是健全完善激励奖惩机制，做到奖优
罚劣。市委、市政府把信访工作作为“一票否决”指标纳入对各级领导班子和领导干
部的实绩考核，与干部使用、政治荣誉和经济利益挂钩。近年来，全市先后有24名从
事信访工作的干部提拔重用， 1人评为全国信访系统先进个人，12人次受到省记功表
彰； 1名乡镇负责人因信访工作不力被调离岗位，1名乡镇党委负责人被免职，5人被
通报批评。
（三）创新工作方式方法，着力化解信访突出问题，变“就事论事”为“把握规
律、科学施治”。他们深入调查研究新形势下人民内部矛盾“主体趋向复杂、规模趋
向增大、行为趋向突发、情绪趋向对抗”等特点，深刻把握集体访、越级访、非正常
访等信访突出问题的各自成因和规律性，积极探索、创新路子，狠抓矛盾化解，掌握
了处理信访突出问题的主动权。
一是把握“三要素”，有效解决集体访。他们认识到，集体访虽然人数多、易激
化、难调处，但也有规律可循，其形成往往有三个要素：一是上访者有共同利益，二
是有解决问题的希望和可能，三是有组织者。他们坚持把“三要素”作为解决集体访
问题的关键，有针对性地做好上访群众工作，着力把合理的要求解决好，把过高的期
望打消掉， 并给组织者讲清利害关系，有效地化解了矛盾和问题。像2006年5月，部
分出租车司机要求提高乘车起步价，并准备串联上访。经调查了解，主要原因是油价
上涨、出租车运营成本增加，其要求具有一定合理性。市政府对症下药，先后召开听
证会和常务会，研究同意将起步价由5元提高到6元，既得到了社会各界的理解和支持，
又保障了司机的合法利益，也避免了上千名司机集体访的发生。2006年10月，部分因
历史原因辞退的民办教师在个别人组织串联下准备上访，要求恢复民办教师身份并落
实待遇。经调查了解，其要求无任何政策依据，个别组织者串联煽动是问题发生的主
要原因。有关部门靠上集中做好组织者思想工作，讲清政策，阐明利害，促使其放弃
了上访念头，并进而做好其他人的说服工作，避免了集体访发生。近年来，该市集体
访下降75％，已连续五年无进京集体访。
二是实行“老案新办”，有效化解非正常访。非正常访大都是由上访老户演变而
成的。防止非正常访，既要重视初信初访，避免产生新的老户，又要下决心解决原有
的上访老户问题。上访老户反映的问题，往往新旧交织、处理难度大，是长期得不到
重视、久拖不决造成的。解决老户问题还需在溯本求源的同时，创新办法、老案新办。
他们对近几年先后排查出的49个上访老户，实行“三不限、三重新”，即不限原调查
结论、不限原处理意见、不限原领导表态，重新听取上访人申诉、重新调查复议、重
新研究处理。包案市领导与责任单位逐一签定《责任书》，本着多一分理解少一分误
解、多一分关心少一分烦心、多一分责任少一分责备的“三多三少”原则，一案一法，
对症施治，宜落实政策的落实政策，宜变通解决的变通解决，靠诚心、爱心、耐心，
使一些长达十几年、几十年的积案得以办结，目前49个上访老户无一上访。像莱城区
口镇西街申曰国在1973年大冶水库施工中因公受伤、轻度瘫痪，当时已作过处理，本
人也同意，后来又要求增加补助。案件重新受理后，通过到上访人家中实地走访，看
到其病情确实有所加重、生活困难，其要求有合理性，经信访部门多次协调，最后由
责任单位一次性付给申曰国现金3.35万元， 仅用3个月就妥善解决了32年未解决的问
题。在保护信访人合法权益的同时，他们坚决维护信访秩序，对无理取闹、教育无效
的，由公安机关依法处理。近年来，先后对长期无理取闹的2名上访老户实行了劳教，
对个别严重违犯《信访条例》的实行了训诫或拘留。
三是坚持“关口前移、综合施治”，有效解决热点、难点问题。经济社会发展中
带来的土地征用、房屋拆迁、企业改制、优抚安置、涉法涉诉等信访热点难点问题，
大多具有群体性、多发性、复杂性以及政策性强等特点，为此他们坚持关口前移、超
前介入、因案施策、综合施治。像坚持政策宣传、经济补偿、矛盾处理“三到位”，
解决拆迁和征地补偿等问题，近年济青高速南线莱芜段和长勺路等城乡主干道路改造
工程涉及的1400多户拆迁户没有一户上访；坚持信访、经贸、劳动、民政等多部门联
动，一揽子解决企业改制中的资产管理、职工权益兑付、职工身份转换等问题，集中
解决了物资集团、 广寒宫酒厂等50多家改制企业、2.3万名职工的权益保障问题；坚
持公开考试考核安置与市场化自主择业相结合等路子，解决退役安置等问题，做到了
城镇退役士兵、军转干部、随军家属就业安排“三满意”；在涉法涉诉信访案件处理
上，他们也坚持综合调处，做到法理与事理相结合，原则性与灵活性相结合。像莱城
区方下镇李传英，1985年因房屋租赁与他人发生纠纷，其夫对法庭调解不服服毒自杀，
当时省市公检法部门已作出明确结论，但李对结果不服，一直上访。市、区成立联合
工作组，靠上做思想工作，鉴于其居住和生活上的实际困难，为其购置住宅一处，并
给予一定的生活补助，最终使一个长达23年的涉法信访案件息诉罢访。
（四）创新工作理念，把重视和改善民生作为解决信访问题的治本之策，变“就
信访抓信访”为“源头预防”。信访问题是社会问题的综合反映，解决信访问题必须
“跳出信访抓信访”，从源头和上解决矛盾。为此，他们把信访工作的着力点放到维
护群众利益、解决群众现实问题上，千方百计听民声、解民忧、办实事，努力夯实社
会和谐的群众基础，从根本上解决了信访问题的发生。
首先，畅通渠道“听民声”，最大程度地疏导化解矛盾。他们着力搭建沟通民心、
理顺情绪、化解矛盾的平台，让老百姓有话就说、有理就讲、有怨就诉、有问题就反
映。一方面，开通市长、区长、乡镇长“三长”公开电话。市政府每月安排一名市长
利用一天时间接听群众电话， 一年多来共接听处理群众反映的问题10200多个，其中
就业、 居住、医疗和生活环境等群众现实利益问题占85%，这些过去容易诱发上访的
问题大都通过公开电话得到及时处理和化解。像市长马平昌接听到市民电话反映城区
部分路段无人管理、年久失修、行路困难的情况后，立即责成有关部门开展调研，很
快将小街小巷纳入全市城市建设规划，实施大规模的专项治理，至今已投资1.2亿元，
整修小街小巷865条， 受到了市民普遍欢迎。另一方面，发挥好报纸新闻热线、电台
政风行风热线、网站政府在线“三线”桥梁作用。各部门主要负责同志定期定时与群
众直接交流，现场解答群众问题，去年以来共受理各类投诉意见和建议４万多条，群
众满意率达到95%以上。 同时，他们就关系群众切身利益的重大问题，通过开展“献
计献策”活动，广泛征求社会意见，防止因决策失误引发新的矛盾和问题；借鉴“焦
点访谈”方式，对群众关注的行政不作为、执法不公、侵害群众利益等违规违纪行为
明察暗访、公开曝光，预防和减少了群众上访。
其次，为民办实事，着力改善民生，最大限度地减少矛盾。他们注重从信访信息
中理出民生热点，找准群众普遍关心的现实问题，千方百计加以解决。一方面，坚持
每年为群众办实事。从群众最急迫、最需要的事情做起，近年先后抓了城乡中小学改
造、乡镇卫生院（室）建设和村村通油路、通自来水、通有线电视等一大批实事、急
事、难事。另一方面，从制度层面建立起养老、医疗、住房、就业、救助、教育、文
体、环保、安全、权益等覆盖城乡的十大民生保障体系，给群众以长期保障。特别是
在农村率先实行农民社会化养老保险，全市27.2万适龄农民中有22.7万人参保，参保
率83.6%； 将10.2万没有参加城镇职工医疗保险的居民全部纳入保障范围，参保率达
85%； 改革完善城市低收入家庭住房保障制度，为1500户城市低收入家庭解决了住房
困难；强化创业扶持、免费培训、赠送公益岗等措施，实现城镇零就业家庭和农村零
转移就业贫困家庭“存量双消零” 。去年全市用于改善民生的财政支出8.8亿元，增
长36.7%， 较好地解决了群众老有所养、病有所医、住有所居等问题，群众满意度和
幸福感明显增强，从根本上化解了矛盾，促进了和谐。
二、几点启示
莱芜市坚持推动信访工作创新，健全信访工作网络、就地化解矛盾纠纷的经验做
法，适应了不断发展变化的新形势新任务的要求，对于新时期如何创新思路，有效化
解越级访、非正常访、群体性事件等信访突出问题，具有重要启示意义。
（一）改革创新、勇于探索，是做好信访工作的内在动力。随着经济社会的深刻
变革和利益格局的深刻调整，信访工作面临新的挑战，新情况、新问题、新矛盾不断
涌现，对如何做好新时期的信访工作，提出了新的更高要求。莱芜市信访工作之所以
做得好，关键就是适应新形势、新任务的要求，坚持创新理念，“跳出信访抓信访”，
重视和改善民生，从源头上预防和减少矛盾；创新体制机制，健全工作网络，用系统
的、综合的办法，就地化解矛盾纠纷；创新方式方法，不断适应新情况、研究新办法，
着力解决信访突出问题。实践证明，只有以创新的精神抓信访，把握规律性，增强创
造性，才能破解信访难题，做好新时期信访工作。
（二）抓好基层、打牢基础，是做好信访工作的关键环节。基础不牢，地动山摇。
莱芜市信访工作之所以做得好，关键在于坚持强基固本，下大气力抓基层、打基础，
形成了“横到边、纵到底”的信访工作网络和有利于就地化解矛盾的科学工作机制。
实践证明，只有坚持重心下移，把更多的精力用在抓基层打基础上，真正做到“有人
办事、有章办事、有地方办事”，才能把信访问题解决在基层、化解在萌芽状态。
（三）维护民利、改善民生，是做好信访工作的根本要求。群众利益无小事，改
善民生是治国理政的根本，也是做好信访工作的出发点和落脚点。莱芜市信访工作之
所以做得好，重要一条就是牢固树立“以人为本”的观念，听民声、解民忧、办实事，
千方百计维护群众利益，从源头上预防和减少信访问题。实践证明，只有带着感情、
满怀深情，真诚倾听群众呼声，真实反映群众愿望，真情关心群众疾苦，设身处地为
群众解决困难，才能从根本上解决信访问题。
（四）强化责任、抓好队伍，是做好信访工作的重要保障。责任不落实、队伍不
过硬，任务就落空。莱芜市信访工作之所以做得好，重要的就是他们自觉把信访工作
放到经济社会发展全局中去谋划、去推进，严格落实“维稳第一责任”，坚持领导干
部分工负责、“一岗双责”，真正做到“守土有责”，既对下负责、确保一方平安，
又对上负责、决不把矛盾和问题上交。同时，努力打造一支开拓创新、勇创一流的信
访工作队伍。实践证明，只有责任强化、队伍过硬，才能不断提高信访工作水平，创
造一流业绩。