——关于莱芜推进城乡一体发展的实践与探索
统筹城乡发展既是落实科学发展观的重要内容，也是促进区域又好又快发展的关
键。统筹城乡发展，关键要发挥城市和农村两个主体作用，调动各方参与积极性，实
现城市与农村互促互动、协调发展。近年来，我们立足莱芜基础和优势，充分发挥大
企业的带动作用，优化整合城乡资源，创新城乡统筹发展机制，促进城乡资源互补、
产业发展互融、基础设施互联、社会保障共享，初步走出一条具有莱芜特色的城乡互
动、一体发展路子。
一、城乡互动、一体发展是莱芜区域发展的必然选择
城乡演变轨迹表明， 从城乡分离到城乡融合再到城乡一体是必然趋势。 当人均
GDP达到2000美元、二三产业占比80%、非农人员占比50%、城镇化水平50%以上时，工
业化进入中后期阶段。这个阶段，城乡联系日益密切，城乡要素加速流动，城乡公共
服务趋向均等，城乡文明相互渗透，以工促农、以城带乡、城乡互动、一体发展的趋
势越来越明显。从莱芜情况看：
一是工业化水平较高，以工促农基础好。目前，全市初步形成钢铁、纺织、能源、
化工等优势产业，各类工业企业4500多家，规模工业增加值占GDP的比重67%，比全省
平均水平高14个百分点； 工业从业人员占60%以上。产业集约发展水平高，南部钢铁
加工物流、 中西部姜蒜加工储运、北部生态旅游等“三个特色板块”集聚60%左右的
规模以上企业，钢铁、纺织等优势产业集群化趋势明显，像钢铁产业已形成材料供应、
精深加工、机械制造、副产品加工等产业链，纺织产业形成棉纺、印染、织造、成衣、
家纺等产业链，以工促农基础好。
二是大企业带动能力强，配套发展基础好。有全国钢铁十强莱钢、全省工业百强
泰钢、全国纺织五十强泰丰等龙头企业和一批销售收入过亿元的骨干企业，这些龙头
企业和骨干企业对全市工业增加值、税收总收入的贡献60%左右，带动全市约50%的村
居、70%的企业协作配套。像莱钢是全国最大的H型钢基地，技术工艺、产品市场占有
等指标同行业领先， 配套空间300多亿元，发展相关企业900多家、村居100多个。在
大企业带动下， 去年全市20%的村居集体收入过100万元， 70%乡镇地方财政收入过
1000万元。
三是农业产业化水平高，工农互动基础好。莱芜姜蒜种植历史悠久，是中国生姜
之乡、花椒之乡、黄金蜜桃之乡。近年来，我们坚持“标准化生产、区域化布局、规
模化经营、 产业化发展”，发展标准化基地60多万亩，占农业种植面积65%；姜蒜年
产量50万吨， 年储藏加工运销能力100多万吨，是当地产量的2倍左右；60%以上的农
产品出口外销， 30%左右的农民从事特色农业发展。目前，全市特色农业已从单纯种
植领域向加工、储运、科研、观光旅游等二三产业领域延伸。去年全市农产品加工、
储运等实现产值是种植业的7.8倍，特色农业成为区域发展的支柱产业。
四是城镇化水平较高， 以城带乡基础好。去年全市城镇化水平49.6%，比全省平
均水平高4.6个百分点；城市化发展综合指数62.5%，比全省平均水平高4.6个百分点。
城市基础设施、公共服务等开始加速向农村延伸，我们率先在全省完成村村通油路、
通客车，通自来水率、通广播电视率70%、90%以上，镇村卫生院、中小学完成标准化
改造；覆盖城乡的就业、住房、养老、医疗等保障体系初步建立，农村生产生活条件
高于全省平均水平。
从总体上看，目前全市产业特色越来越明显，城乡依存度越来越高，城乡协调发
展的趋势越来越明显，总体上处于“城乡融合”向“城乡一体”跨越的关键阶段。立
足这些基础，顺应这一趋势，进一步优化城乡资源配置、充分激发城乡发展活力、加
快城乡互动一体发展，是我市区域发展的必然选择。
二、以“五个一体化”引领城乡互动、一体发展，夯实城乡统筹基础
城乡互动、一体发展的实质是优化城乡资源，实现配置效益最大化。实现城乡互
动、一体发展，是一项复杂的系统工程，涉及政治、经济、文化、社会等方方面面，
必须立足基础、发挥优势、突出重点、带动全局。我们从实际出发，以壮大城乡经济
实力为基础，以提升城乡建设水平为支撑，以实现城乡公共服务全覆盖为重点，以推
动城乡生态环境建设为保障，促进城乡互动、一体发展。
（一）统筹城乡发展，推动城乡经济一体化。城乡互动、一体发展的关键是城乡
经济相融、一二三产业互动。实践中，我们注重发挥规划的引导作用，突出大企业带
动作用，充分发挥城市和农村的比较优势，广泛借助外力，紧紧依靠市场力量，充分
激发基层发展活力，促进生产要素在城乡、产业间自由流动，实现城乡经济一体化发
展。
一是探索区域合作联动机制，加快融入省会城市群经济圈，借助济南辐射带动城
乡经济发展。我们遵循经济全球化、区域经济一体化发展规律，抢抓“省会城市群经
济圈” 建设的重大战略机遇，搭建城乡统筹发展的高位平台，带动提升城乡一体发
展水平。实践中，我们坚持依托济南、接轨济南、服务济南、发展莱芜，与济南签订
交流合作框架协议，突出服务业联手、制造业配套、产业化协作、招商引资合作、基
础设施对接和社会事业交流等重点，努力建设济南休闲度假后花园、制造业配套基地、
绿色农产品供应基地。目前与济南合作项目200多个，全市1/2以上的规模企业与济南
建立合作关系， 1/3的技术人才来自济南，1/10的外出务工人员流向济南，科技、教
育、体育、文化等社会事业也在交流合作中得到较大提升。
二是探索优势产业集约发展模式，做强“三个特色板块”，优化城乡产业布局。
我们坚持把2246平方公里作为一个整体统筹谋划，按照“突出特色、科学定位、集中
布局、集约配套”的原则，突出发展“三个特色板块”，推动城乡经济一体发展。在
南部，发挥钢铁产业优势，以莱钢为龙头，以齐鲁钢铁物流园为依托，发展钢铁生产
加工物流板块， 打造全国最大的H型钢、板带钢、优特钢生产加工基地和江北最大的
仓储、集散、信息中心。现已发展各类加工企业100多家，年加工钢材300多万吨；物
流企业200多家，物流量2000多万吨。在中西部，发挥姜蒜特色优势，以6家省级龙头
企业、鲁中姜蒜批发城和国家级姜蒜工程技术中心为依托，发展姜蒜种植加工储运板
块，推动标准化生产、规模化经营、产业化发展、系列化研发，打造全国一流的姜蒜
生产、加工、集散、研发基地，带动30多万农民致富。现已发展标准化基地40万亩，
年产姜蒜50万吨；储运加工企业600多家，储运加工能力100万吨。在北部，发挥山水
生态资源优势， 以建设雪野旅游区为重点，整合周边160多平方公里的山水资源，发
展旅游特色板块，重点打造全省湖滨生态休闲度假中心、山水运动、会议疗养基地。
现已开发九龙大峡谷、雪野湖等景区50多个，年接待游客160多万人次。
三是探索城乡互动发展的新路子，增强城乡经济发展活力。引导各级立足优势，
做好结合文章，走各具特色的发展路子。一是大企业带动路子。就是围绕龙头企业产
前、 产中、产后，发展配套项目。目前全市300多个村与驻地企业开展不同形式的合
作。 里辛南赵村发挥背靠莱钢优势，通过合资合作、村民入股等形式，创办3家加工
企业，实现了农民变工人、变股民。二是村企融合发展路子。就是发挥企业资金、技
术等综合优势和农村劳动力、闲置资产等优势，实现村企共同繁荣、共同发展。泰钢
整合周边10个村资源，按照“村庄实体化、村民职工化、保障规范化、居住社区化”
思路，把村庄改造成实业公司，组织群众进厂务工、集中居住，健全社保体系，实现
了村变企、企带村、村企共赢，三年内10个村居集体资产增加8000多万元，农民人均
纯收入增加2000多元；泰钢销售收入从20多亿元增长到70多亿元。三是产业化带动路
子。就是完善龙头企业与农户的利益联结机制，带动实现生产标准化、种养规模化、
经营产业化、 市场国际化。目前全市300多个村参与农业产业化经营。杨庄西宅科村
与万兴、汶源等龙头企业联合发展“订单”姜蒜，标准化基地达到1100亩，农民人均
纯收入达到7000多元。四是旅游开发路子。就是发挥山水资源优势，大力发展生态旅
游， 带动相关产业发展。目前全市规模较大的景区48处，涉及村居100多个。雪野房
干村组建旅游开发公司，开发景点近百处，建成3A级景区，年旅游收入7500万元，农
民人均纯收入1万多元，其中80%来自旅游产业。五是发展“飞地经济”路子。就是通
过完善利益分配机制，引导不适宜发展工业的镇村跨区域培植当家产业。鹏泉程故事
租赁开发区土地建设标准厂房， 吸引项目入驻，年租金收入200万元；莱城工业区为
13个乡镇规划区中园，目前入驻项目40多个。
（二）完善城镇体系，推动城乡建设一体化。生产要素流动的通达与顺畅，有赖
于城镇体系的完善。我们按照“中心城体现繁荣、功能区体现实力、重点镇体现特色、
新社区体现和谐”要求，规划1个中心城、4个功能区、5个重点镇、140个新型社区，
不断扩大莱城主中心和钢城副中心规模，提升功能区发展水平，带动发展重点镇，形
成“中心城引领、功能区带动、重点镇支撑、新社区补充”的城镇体系，支撑城乡要
素梯次转移、合理流动。
一是做精中心城，提高综合带动能力。我们把中心城作为区域综合发展极，全面
提升综合服务功能，努力建设“精品城市”。实践中，以打造“绿色钢城”为目标，
规划中心商贸区、休闲生活区、行政办公区、高新产业区，努力建设布局合理、功能
配套、环境优美的现代化城市；坚持以创建国家环保模范城、国家园林城市、中国优
秀旅游城市和省级文明城市“四城联创”为平台，抓好体育公园、职业技术学院等功
能提升工程，抓好小街巷、小广场、小游园等便民利民项目，提升城市建设水平；完
善城市管理的长效机制，深化城市环境综合整治，努力改善城市面貌。通过几年努力，
城市功能不断完善，品位不断提升，中心城对区域发展的支撑作用越来越强。
二是做强功能区，提高集聚辐射能力。我们把高新区、莱城工业区、钢城开发区
和雪野旅游区四个功能区既作为城市拓展区，又作为产业集聚区，一方面坚持与中心
城对接融合、与重点镇和新社区有效衔接，加快基础设施建设，目前四个功能区已完
成基础设施投资30多亿元，建成区面积60多平方公里。另一方面，按照突出特色、功
能互补、错位发展的原则，加快项目引进，培植起钢铁精深加工、汽车配件、精细化
工、 新型材料、食品加工、生态旅游等优势产业，集聚各类规模企业150多家。目前
四个功能区正逐步成为区域经济发展的增长点、城镇建设的新亮点。
三是做大重点镇，提高城乡支撑能力。我们把重点镇作为城乡一体发展的重要节
点，按照“突出重点、分类指导、有序发展”的原则，引导牛泉、羊里、颜庄等乡镇
发挥产业、区位等优势，壮大二三产业，抓好基础设施配套，吸引镇驻地及周边村民
向城镇集中，繁荣城镇经济。目前，全市培育出工业带动型、产业化带动型、商贸流
通型、旅游开发型等特色城镇，带动全市约40%的村、50%的人口，提高了对中心城市
的支撑和对广大农村的带动能力。
四是发展新型社区，提高人口集聚水平。我们把社区作为人口集聚的基本单元，
从城中村改造起步，按照“管理网格化、资产股权化”思路，打破村庄、企事业单位
界限，以网格化方式组建54个新型社区；在农村按照“宜聚则聚、宜散则散”原则，
规划86个1000户以上的新型社区。目前全市已启动建设新型社区50多个，居民集中居
住率30%左右。 在建设新社区过程中，我们还重点抓好集体资产股份制改革，增强了
发展活力。
（三）城乡全覆盖，推动社会保障一体化。针对城乡保障权益不对等、制度不衔
接、标准不统一等问题，我们按照“城乡一体、全面覆盖、低点起步、逐步提高”思
路，以制度创新为动力，逐步建立就业、养老、医疗、住房等十大民生保障体系，努
力使发展成果惠及全民。
一是在保障内容上，坚持系统设计、整体推进。在坚持每年为民办实事的同时，
对事关群众长远利益、短期无法全面解决的民生问题，梳理归纳为四个领域、十个方
面的内容，即在基本生活保障领域，突出养老、医疗、住房、就业、救助等体系建设；
在精神文化需求领域，突出教育、文体等体系建设；在公共安全领域，突出环境、安
全等体系建设；在政治需求领域，突出民主权益保障等体系建设，使保障体系涵盖群
众切身利益的所有重点领域，实现民生保障由单项突破转向整体推进、一并解决。
二是在保障范围上，坚持城乡全覆盖。把城镇居民、农村居民、下岗职工、失地
农民、农民工、低保户等群体纳入保障范围，努力消除覆盖盲点。如在医疗保障方面，
在搞好城镇职工医疗保险的同时，借鉴“新农合”办法，把10.2万城镇非从业居民纳
入医疗保障范围，实行个人缴费与政府补贴相结合，建立城镇居民基本养老保险，形
成新型农村合作医疗、城镇职工医疗、城镇居民基本医疗共同推进的城乡医疗保障体
系。
三是在保障途径上，坚持靠制度确保长效。把制度创新作为民生保障的重中之重，
建立完善包括投入、运行、监管在内的一系列制度体系。如在住房保障方面，探索以
“货币直补”为特点的救助机制，以尊重住房户选择权为特点的联动机制，以促进基
金积累为重点的有序退出机制，实现了“建房市场化、租赁房自主化、补贴货币化、
运作规范化”，每年解决1500户城市低收入家庭住房问题，目前这一制度正在向城中
村和乡镇延伸。
四是在保障方式上，坚持政府主导与市场运作相结合。既发挥政府在制度设计、
财政投入、监督管理和组织引导等方面的主导作用，又注重用市场化的办法推进保障
制度落实。如在农村社会化养老方面，在确保政府补贴、监管到位的基础上，委托人
寿保险公司负责基金的管理运作，管理成本仅相当于政府运作一年的费用。目前全市
50岁以上的老人全部纳入保障范围，行政村参保率100%，65岁以上老人每人每月领取
30元的养老金。
（四）完善“四个体系”，推动城乡事业发展一体化。针对农村教育、卫生、文
化等资源缺乏等现实问题，我们不断加大对农村社会事业投入，构建城乡一体的科技
教育、文化体育、公共卫生发展平台，努力实现城乡社会事业均衡发展。一是城乡一
体的科技服务体系。我们按照“延伸、共享、服务”的原则，整合乡镇畜牧、水利、
种子、农机等机构，为农民生产提供系列化综合服务，目前初步形成“区有服务中心、
镇有服务站、村有服务点”的服务体系。二是城乡一体的公平教育体系。在不断改善
城乡中小学办学条件的同时，调整优化城乡中小学布局，提高农村师资水平，促进农
村教育发展。同时立足产业需求，抓好职业教育；把下岗职工、失地农民、农村剩余
劳动力等全部纳入就业培训体系， 60%的农村劳力得到技能培训。三是城乡一体的公
共文体服务体系。按照结构合理、发展平衡、运行有效的原则，整合社会文化资源，
抓好农村文体基础设施建设，初步实现区有文化馆、图书馆，乡镇有综合文化站、健
身场地，村有文化大院、健身场所。四是城乡一体的公共卫生服务体系。我们通盘考
虑城乡卫生事业发展，加大社区、农村卫生站所投入，初步形成覆盖城乡的疾病预防
控制体系、医疗救治体系、卫生执法监督体系和公共卫生信息网络体系。
（五）实行“四城联创”，推动城乡生态环境建设一体化。我们按照建设“资源
节约型、环境友好型社会”的要求，以“四城联创”为抓手，统筹考虑、统一安排城
乡环境治理和生态保护。一是探索城乡生态建设的激励约束机制。我们坚持不懈地实
施“碧水蓝天” 工程，引导各级对境内130多条河流进行综合整治；深化山权林权改
革，全市80%以上的荒山实现“先有主、后变绿”，城乡绿化覆盖率31.4%；严格环境
污染“一票否决”，先后治理污染企业38家，拒批82个总投资近百亿元的污染项目。
二是探索建立城乡生态建设的长效机制。我们把环评延伸到区域环评和专项规划环评，
从源头上杜绝污染；积极引入产权理念解决企业排污问题，探索社会排污总量控制和
企业排污权交易制度，努力实现“经济发展高增长、能源消耗低增长、污染排放负增
长”的良性循环目标。三是积极探索城乡循环经济模式。突出抓好以重点企业为单元
的清洁生产，以重点行业为单元的循环经济产业链，以社会区域为单元的绿色消费，
全市初步形成以炼钢、炼焦为源头的十几条循环经济产业链，固、液、气废物利用率
分别达到78%、86%和90%。
三、坚持靠改革创新突破体制机制障碍，增强城乡统筹发展活力
城乡互动、一体发展的关键是要打破城乡分割的体制障碍，促进要素自由流动。
我们以建设“创新型城市”为平台，以开展政府工作创新活动为抓手，自觉打破原有
城乡利益格局、资源配置方式和行政管理体制，探索建立符合城乡一体发展的管理、
运行机制。重点推进四项改革：
一是推进有利于农民变市民的户籍制度改革。围绕促进人口自由流动、加快城镇
化进程，我们在全省率先取消农业、非农业户口性质划分，按照居住地统一登记为居
民户口，并制定鼓励人口进城创业、居住发展的优惠政策，逐步消除附加在户籍制度
上的教育、卫生、就业、社会保障等公共福利差别，使进城务工人员同等享受市民待
遇， 调动人口向城镇集中的积极性。最近三年向城镇转移的人员数量以年均30%以上
的速度增长。
二是推进有利于农村土地流转的土地制度改革。围绕促进土地规模经营、提高土
地利用率，我们专门出台加快土地流转的相关政策，鼓励农户在不改变土地承包权的
前提下，通过转包、入股等形式进行土地流转。对达到一定规模的企业和农户，按照
每亩100—200元的标准进行奖励。 目前全市共流转土地2万多亩，流转收益2000多万
元。同时，我们还探索“承包地换社会保障、宅基地换住房”等办法，鼓励农民自愿
退出宅基地，流转承包地。
三是推进有利于城乡协调发展的公共财政体制改革。围绕缩小城乡差距、促进均
衡发展，我们坚持公共财政向农村倾斜，探索建立支农投入稳定增长保障、区镇转移
支付激励、 土地收益支农等机制，连续三年支农资金增幅都在30%以上，促进了农村
生产生活条件改善。同时，我们还改变过去按企业隶属关系划分收入级次的做法，实
行“税收属地入库，市区财力总额分成”的管理体制，既有效解决了税收多层次征缴
和不同级次互挖税源造成财政收入流失的问题，又调动了各级加快发展、壮大财力的
积极性。
四是推进服务高效的行政管理运行体制改革。围绕解决城乡管理政出多门、职能
交叉的问题，我们积极探索区镇合一的管理模式，目前莱城工业区与口镇、雪野旅游
区与雪野镇、高新区与鹏泉办事处都实行一套班子、两块牌子；加快行政审批制度改
革，大力砍削审批事项，实行“一门受理、一口收费、并联审批、限时办结”，提高
办事效率；完善工作推进落实机制，实行市级领导分工负责、区镇干部分线作战“一
线工作法”，推行现场观摩点评制度，确保城乡一体发展的政策措施落到实处。
四、资源要素加速流动、优化组合，莱芜城乡互动、一体发展取得初步成效
通过努力，目前我市已进入城乡要素加速流动、全民创业蓬勃兴起、公共服务双
向延伸、城乡发展协调推进的新阶段，呈现产业以非农化为主、布局以区域化为主、
经营以规模化为主、保障以全员化为主的发展态势，农村工业化、城镇化、市场化和
农业产业化水平不断提高，城乡互动、一体发展的路子越走越宽、效果越来越好。
（一）城乡又好又快发展的格局初步形成。通过引导各级发挥优势，抢抓机遇，
科学发展的效果越来越好。 一是集约发展水平明显提高。 目前“三个特色板块”、
“四个功能区” 实现工业增加值和地方财政收入占全市的80%以上。二是区域经济实
力明显提升。 全市GDP、税收总收入、地方财政收入连续三年增幅分别在17%、35%和
35%以上。 莱城区地方财政收入连续三年增幅都在40%以上， 在全省县市区排名可由
2005年的89位进入全省前40名； 钢城区地方财政收连续三年增幅都在50%以上，在全
省县市区排名可由2005年的102位进入全省前30名。 今年20个乡镇有15个突破1000万
元， 其中有3个突破5000万元，分别比2005年增加4个、2个。三是区域发展质量明显
提高。 地方财政收入占GDP的7.57%，税收收入占地方财政收入的90.6%，均居全省第
一位。 万元GDP综合能耗比2005年下降10个百分点，下降幅度居全省前列；重点园区
投资密度由每亩100万元提高到160万元以上。
（二）城乡和谐建设水平不断提高。通过一系列改革和政策调整，逐步打破了城
乡二元社会结构。一是十大民生保障体系初步建立。目前全市城乡居民社会化养老、
合作医疗实现全覆盖，城市低收入家庭住房问题正逐步解决，“零就业”家庭基本消
除，城乡居民开始同等享受各方面权利。二是农村生产生活方式进一步转变。各类非
农从业占全市总人口的比重由50%提高到目前的60%；农民人均纯收入保持两位数增长，
农村居民恩格尔系数下降5个百分点，达到38.4%。三是公共服务水平进一步提高。城
乡教育、文化、卫生等各项社会事业初步实现均衡发展。
（三）城乡互动、一体发展的体制机制逐步建立。初步建立完善城乡一体规划、
公共财政向农村倾斜、城乡社会事业协调发展、民生保障统筹考虑等机制，城乡联系
日益密切；土地、劳动力、资本等要素市场分割格局逐步打破，市场对资源配置的基
础性作用不断强化；初步建立行为规范、运转协调、高效透明的行政管理体制，公共
服务水平明显提高。
通过近年实践，我们深刻认识到，城乡一体既是一项长期的战略任务，也是一项
复杂的系统工程。尽管我们取得了一些成效，但仍处在城乡一体发展的“初级阶段”，
要在更高层次谋求更好更快发展，必须进一步提高城乡集约节约发展水平，靠新型工
业化推动城乡一体发展；必须逐步消除附加在户籍制度上的教育、卫生、就业等公共
福利差别，实现城乡公共服务均等化；必须牢牢坚持市场取向，不断打破各种体制机
制障碍，让城乡要素自由流动、优化组合；必须切实转变政府职能，完善社会管理和
公共服务体系，建立符合城乡一体化要求的管理、运行机制体制。