民生保障事关民心向背，事关执政基础，是衡量一级党委政府执政能力的重要标
尺，也是落实“以人为本”执政理念的根本要求。胡锦涛总书记指出：“加强社会建
设，要以解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，让经济发展成果更多
地体现到改善民生上。”省委李建国书记也反复强调，要坚持以人为本，把更加关注
民生放在各项工作的首位，尤其要建立完善社会保障制度。
近几年，我市经济社会得到较快发展，经济实力、社会事业发展和人民生活水平
普遍提高，与此同时，群众对公共服务的需求在不断增加，特别对加快解决改革发展
中出现的就业难、上学难、看病难、养老难等问题，促进利益关系和谐，维护公平、
正义，反映越来越集中；对政府加快由经济建设型向公共服务型转变，要求越来越迫
切。顺应时代要求和群众愿望，几年来我们坚持把民生保障工作作为各级执政能力建
设的重要内容，作为执政为民、强化政府公共服务职能的重要突破口，作为解决群众
最关心、最直接、最现实利益问题，密切党群干群关系，建设和谐社会的重要抓手，
探索实行了“为民办实事”制度，解决了一些群众关心关注的热点难点问题，得到了
群众的好评。在此基础上，从去年开始，我们把民生保障工作作为落实省九次党代会
精神、加快工作指导转变，实现科学发展、和谐发展的重大战略，立足莱芜实际，探
索建立制度保障民生的长效机制。按照“城乡一体、全面覆盖、低点起步、逐步提高”
的思路，在全市初步建立起覆盖城乡、惠及全民的就业、养老、医疗、住房、救助、
教育、文体、环境、安全、权益等十大保障体系，逐步实现民生保障体系化、制度化。
（一）坚持城乡一体化推进，实现民生保障城乡全覆盖。民生保障作为社会分配
和再分配的重要环节，惠及全民是内在的必然要求。因此，公平是民生保障的第一价
值取向，普惠是民生保障的首要原则。由于计划经济的影响，长期以来的城乡“二元
结构”，导致城乡保障权益不对等、制度不衔接、标准不统一，特别是广大农村居民
享受不到与城市居民同等的保障待遇和公共福利。针对这些问题，我们以“城乡保障
均等化”为目标，一是把城乡居民全部纳入保障范围，实现城乡全覆盖。从社会结构
多元化、利益群体多样化的实际出发，坚持把城镇居民、农村居民、下岗职工、失地
农民、农民工、低保户等群体统筹考虑、一并纳入保障范围，打造城乡社会保障“无
缝网络”，初步实现城乡居民机会均等、权益对等。二是通过城乡双向延伸，实现城
乡社会保障有机衔接。一方面，借鉴城市的保障办法，解决农村居民保障缺失问题。
比如，在养老保障方面，过去公共财政只补贴城镇职工，作为社会成员中绝大多数的
农村居民享受不到公共财政的阳光。 今年， 我们借鉴城镇职工养老保障办法，采取
“政府补贴、个人参保、市场运作”的方式，在全市全面推行农村社会化养老保险。
规定凡50周岁以上的农村居民只要一次性交纳一定费用（360-720元） 就可参保，年
满65周岁的次月起，每人每月可享受30元养老保障金。其中80周岁以上的，个人不需
交费，可直接领取养老金。目前全市所有行政村都推行了农村社会化养老保险办法，
符合条件的农村居民参保率达到80%以上。 另一方面，借鉴农村的保障办法，解决城
镇居民保障不均衡问题。比如，我们在完善城镇职工医疗保障制度和以“新农合”为
代表的农村医疗保障制度的基础上，针对10.2万城镇非从业人员这一“空档”群体，
借鉴“新农合”的保障方式，采取“个人交费与财政补贴相结合”的办法，建立了城
镇居民基本医疗保险制度，逐步形成以新型农村合作医疗、城镇职工医疗保险、城镇
居民基本医疗保险制度共同推进、相互衔接、互为补充的城乡医疗保障体系。三是通
过低点起步，逐步提高，实现城乡居民应保尽保。坚持从本地经济发展水平和群众实
际承受能力出发，合理确定各项保障标准，做到既让群众进得来、负担得起，又让政
府补得起、补得长远。比如，在农村养老保障方面，我们确定的农村居民65岁享受养
老金, 每人每月30元的发放标准等，都是依据市区两级财政和农村居民收入水平，按
照“低点进入、应保尽保”的原则测算确定的，并随着经济社会发展不断提高补贴标
准。
（二）坚持科学系统设计，实现民生保障体系化。民生需求是一个内容多元、相
互联系的动态系统，既包括基本生活需求，也包括安全保障需求；既包括现实物质需
求，也包括精神文化需求；既包括个体保障需求，也包括公共服务需求等等。如何建
立一个统一、规范、可靠和可持续的民生保障体系，使之既能有效地解决当前的紧迫
问题，又能从容地保持今后一个时期制度的稳定性，是解决民生问题的一项根本任务。
我们一是在内容设计上形成体系， 实现民生保障由单项突破转向整体推进。 在实行
“为民办实事”制度，每年集中解决一批群众要求迫切、关系切身利益问题的基础上，
对涉及面广、事关群众长远利益、短期内又无法全面解决的民生问题，本着“统筹考
虑、系统设计、整体推进”的原则，重点从四个方面建立“十大民生保障体系”：在
基本生活保障方面，设计了养老、医疗、住房、就业、救助等五个保障体系；在精神
文化需求方面，设计了教育、文体两个保障体系；在公共安全需求方面，设计了环境、
安全两个保障体系；在政治需求方面，设计了民主权益保障体系，使十大民生保障体
系基本涵盖了当前关系人民群众切身利益的重点领域，涉及关注弱势群体的方方面面。
二是在目标制定上形成体系，做到近期目标与远期目标有机结合。坚持立足当前、着
眼长远、有序推进，达到年度目标触手可及、远期目标清晰可见，形成了梯度推进的
目标体系，使各级工作有重点，群众保障有预期。比如，在城乡卫生设施改造方面，
我们确定，2007年重点改扩建7处乡镇卫生院和150个村卫生室，力争2011年乡镇卫生
院全面达标， 卫生室实现行政村全覆盖；2007年完成10处社区卫生服务建设， 2011
年实现社区全覆盖。三是在责任落实上形成体系，保证每项民生保障工程都能不折不
扣地落到实处。对每项保障工程，都明确责任部门和责任人，制定严明的监督、考核
办法，在任务与措施、要求与步聚、运行与监督等方面都有清晰的设计，具有较强的
可操作性，形成了“责任主体明确、督导检查有力、评估考核严格”的推进落实体系。
（三）坚持以制度建设为根本，建立民生保障长效机制。制度带有根本性、全局
性、稳定性和长期性。解决民生问题，必须从制度建设入手，加快建立完善包括投入、
运行、监管在内的一系列制度体系，努力形成以制度保障民生的长效机制。比如在住
房保障方面，我们重点针对政策优惠难落实、政府难运作、房地产市场难规范、低收
入家庭难满意等“四难”困扰，改革了经济适用房、廉租房运作方式，建立起“三个
机制”：一是以“货币直补”为特点的经济适用房和廉租房救助机制。政府不再投资
建房，而是将政策优惠转化为货币补贴，直接补助到低收入住房困难户。二是以尊重
住房户选择权为特点的经济适用房、廉租房联动机制。符合条件的低收入住房困难家
庭，根据自己的经济状况和意愿，宜买则买，宜租则租。同时，无论租或买，都可自
主选择房屋的地点、户型、面积及新旧程度。三是以促进基金积累为重点的经济适用
房和廉租房有序退出机制。制定出台激励退出和复核退出政策，鼓励具备换购普通商
品住房条件的经济适用房家庭主动退出，退出的补贴资金流转用于补贴给其他低收入
家庭；同时加强对廉租房住户的补贴资格、额度的年度复核，及时进行动态调整。在
养老保障方面，建立“政府引导、自愿参保、个人缴费、财政补贴”的农村社会基本
养老保险制度；在就业保障方面，建立完善政府“资助创业、免费培训、增送公益岗
位”的就业再就业保障制度；在困难群体救助方面，建立完善“基础救助和专项救助
相结合、 政府救助和社会互助相结合” 的社会救助制度；在民意诉求方面，畅通了
“重大决策问计于民”、“市长公开电话”及“新闻热线”等三个渠道，建立起沟通
民心、倾听民声、汇集民智、凝聚民力的民意诉求长效机制。同时，在教育、文体、
环保、安全等方面也都建立起较为完善的保障制度。
（四）坚持政府主导与市场化运作相结合，确保惠民政策落实到位。在计划经济
理念指导下，民生保障单靠行政推动，政府包揽一切，导致管得过死、负担过重、效
率低下，好事难以办好，满足不了群众需要；在发展市场经济过程中，政府保障职能
和市场手段脱节的问题又比较突出，致使政府保障职能难以到位，难以有效维护公平。
我们注重吸收以往经验教训，将政府主导与市场化运作紧密结合，既充分发挥政府在
制度设计、财政投入、监督管理和组织引导等方面的主导作用，确保政府保障职能到
位，又注重用市场化思维、经济手段来推进保障制度落实，提高运行效率，实现公平
与效率的统一。比如我们在改革经济适用房、廉租房住房保障制度中，大力推进“三
个转变”：即变政府划拨供地建设经济适用住房和廉租住房为招标、拍卖、挂牌等市
场竞争方式出让土地建设商品住房；变政府向城市低收入家庭提供低价住房和廉租住
房为直接发放购房、租房补贴；变政府要求低收入家庭定向购买经济适用住房或指定
租赁廉租房为市场化选择，实现了“建房市场化、租赁房自主化、补贴货币化、运作
规范化”。现在看，政府主导与市场化运作相结合，至少有三方面的好处：一是优惠
政策化繁为简、直接到位，群众满意。像我们建立的城市低收入家庭住房保障制度，
如果采取老办法，由政府建设廉租房解决全市6450户低收入家庭住房困难，按照每户
70平方米的保障标准和每平方米1500多元的建设成本计算， 需投入6亿多元，政府在
短期内难以承受。解决城市低收入家庭住房困难问题，也难以落到实处。采取经济适
用房、廉租房货币直补方式，每年用2000多万元，就可以全部解决他们的住房困难问
题。二是少花钱多办事、花小钱办大事，政府满意。像在农村社会化养老保障基金管
理上， 如果按“政府包揽”的办法来运作1.3亿元的养老基金、涉及17万人养老金的
管理发放，约需50人的专门机构、200万元/年的运转经费。而我们委托中国人寿保险
莱芜分公司采取商业化运作，政府不需要养一个人，每年只需20余万元就能完成养老
保险基金的管理运作和养老金发放，既节约了成本，又提高了效率。三是消除了权力
寻租空间，减少了腐败现象发生，社会满意。像我们实施的城市低收入家庭住房保障
制度改革，对经济适用房、廉租房划拨用地实施招拍挂，彻底打破了房地产业土地供
应的“双轨制”，形成了统一公平的房地产市场环境，从源头上避免了腐败问题的滋
生。
十大民生保障体系的建立和完善，取得了明显成效。城乡养老保险基本实现全覆
盖。全市城镇职工和农村居民参保面都达到80％以上。城乡住房保障基本实现全覆盖，
每年可解决1200多户城市低收入家庭住房难问题，并逐步向“城中村”和农村延伸，
今年可解决300户“城中村”和农村家庭住房难问题。城乡医疗保障基本实现全覆盖，
城镇居民医疗保险全面推开， 农村新型合作医疗行政村覆盖率100％、农民参合率达
到88%。城乡居民就业比较充分，近几年转移农村劳动力10万人，新增城镇就业岗位7
万个， 已率先在全省消除“零就业” 家庭。困难救助逐步实现“应保尽保”，农村
“五保户” 集中供养率达到70%以上， 城乡低保对象年救助标准分别提高2000元和
1000元，救助范围也在不断扩大。教育保障水平明显提高，“两免一补”政策得到全
面落实， 四年累计投入9亿多元改善城乡办学条件，上学难问题得到基本解决。群众
民主权益得到较好保障，通过畅通民意诉求“三条渠道”，集中解决了一批群众关心
关注的热点难点问题。十大民生保障体系的建立和实施，使城乡居民广泛受益，受到
广大人民群众特别是弱势群体的真诚欢迎、积极参与，不仅促进了社会和谐稳定，密
切了党群干群关系，也促进了传统养老、消费观念的转变，推动了经济发展，成为真
正的“民心工程”。
在实践中我们深深体会到，做好民生保障工作，必须坚持以人为本，从群众最关
心、最直接、最现实的住房、养老、医疗等问题入手，着力解决好绝大多数群众的切
身利益问题；必须坚持因地因时制宜、有序稳步推进，做到城乡一体、全面覆盖、低
点起步、逐步提高；必须抓住制度建设这个根本，发挥制度的引导、协调、激励和保
障作用，建立民生保障的长效机制；必须将政府的基本保障职能和市场手段有机结合
起来，提高政府工作效率和服务水平，让人民群众切切实实享受到发展成果。