有限的耕地 巨大的空间
——关于莱芜市农民增收的调查报告（上）
编者按 中央农村工作会议重点研究了加大统筹城乡发展力度， 进一步夯实农业农
村发展基础问题。农业大省山东统筹城乡发展改革试点莱芜市先行先试，紧紧围绕农民
增收、农村经济发展这个核心，用统筹的理念、改革的精神大力发展现代农业，充分激
活农村资源，加大强农惠民力度，有力促进农民收入持续提高。新华社《内参选编》推
出一组三篇报道，就莱芜市的改革探索经验进行了总结，供党内领导同志参阅。
新华社济南讯 如何加快现代农业发展、 实现农业增效，进而促进农民增收，是当
前做好“三农”工作普遍面临的重大问题。莱芜市以土地承包经营权流转为突破口，强
化规划引领，培植和壮大特色农业，推动农业规模化、标准化、产业化、区域化发展，
展现了现代农业的美好前景。
土地流转： 规模经营使农民收入实现倍增
莱芜市人多地少， 人均耕地不到0.8亩。同全国很多地方一样，在分散经营的模式
下，该市也曾面临分散耕作难致富、规模经营难实现、闲置土地难流转等困境。莱芜市
委书记于建成说，实施土地承包经营权流转是新形势下统筹城乡发展、解决“三农”问
题的关键举措，特别是面对农村空心化、农民老龄化、农业兼业化等一系列新挑战，发
展现代高效农业，推动农村劳动力有序转移，促进农民增收，有着十分重要的意义。
莱芜市万兴公司是一家从事姜蒜加工出口的农业龙头企业。记者了解到，该公司采
取“公司+村级组织+农户”的方式，连片承租了3个镇5个村800多户农民的5000亩土地，
建设标准化生姜种植基地，按照有机生姜的标准进行统一育种、统一种植、统一管理，
产品先后获得了日本有机认证、欧盟GAP认证、HACCP认证等几十个认证及品质证书，取
得了进军欧盟、 美国等高端市场的资质，生姜价格每吨提高了近800美元，去年公司出
口创汇7500万美元，成为全国生姜出口第一大户。董事长柳建增说，土地流转前，公司
没有自己的种植基地，不要说是生产有机生姜，就是生产无公害生姜也很困难，而且价
格也比较低，每亩收益也就是5000元左右。通过土地流转，公司有了自己的种植基地，
每亩收益近4万元，是原来的7倍多。
土地流转以后，农民不仅可以获得租金或股金收入，还可以到公司打工得到薪金收
入。 大王庄镇前卞庄村64岁的村民王胜堂说，土地流转之前，4亩地一年下来最多收入
两千来块钱，流转给万兴公司后，光流转费一年就有2000多元，在公司基地里打工，一
年又有七八千元的收入， 光这两项收入就是原来种地的4倍多。
土地流转还增加了村集体收入。 万兴公司按照每流转一亩100元的标准给村集体组
织服务费， 去年5个村集体收入仅土地流转一项就增加50万元。土地流转起来，实现了
企业、农户和村集体的共赢。
除万兴公司这种土地流转模式外，莱芜还探索了“龙头企业+合作社+农户”模式、
“农户+农户”模式、“专业合作社+农户”等多种模式。莱芜市农业局局长郑德庆介绍，
目前该市累计流转耕地面积19.86万亩，占全市耕地面积的20%左右。
莱芜的耕地之所以能够大规模流转，除了市场驱动之外，更重要的是政府因势利导。
莱芜市制定出台并严格实施规范土地流转的政策措施，保证农村耕地的确权、登记、流
转依法有序进行。在市、区、镇三级建立土地流转服务中心，村级设立土地流转服务点，
建立起覆盖城乡、方便快捷的土地流转服务体系。实行土地流转“双奖”制度，由市财
政对耕地流转总面积达200亩以上的村集体，每亩奖励50元。对一次受让耕地50亩以上、
流转年限5年以上的大户或企业，每亩奖励50元；对一次受让耕地200亩以上、流转年限
5年以上的大户或企业，每亩奖励100元。
有专家作过一个定量调查，一户农民种地20亩左右，其收益才会略微比外出打工高
一点。土地不流转，至少会造成三个问题：一是农民进城没有原始积累，二是剩下来的
农民获得不了更多的土地资源，三是无法实现现代农业。莱芜的实践也充分证明，推动
土地流转可以大幅度促进农业增效和农民增收；与土地流转紧密相联的高效农业发展、
农村劳动力转移、农业和农民风险保障等问题，要系统科学谋划，配套予以推进。
规划引领：培植主导产业拓展农民增收空间
于建成认为，面对人多地少的实际，要想做好“农”字文章促进农民增收，必须发
挥优势，按照“高产、优质、高效、生态、安全”的要求，大力培植特色主导产业，拉
长延伸产业链条，既让有限的耕地资源产出更大的价值，又让农民更多地分享加工流通
增值收益。
莱芜是“中国生姜之乡”，地理位置、土壤、气候等条件非常适合姜蒜种植，已有
多年的姜蒜种植历史。为培植壮大姜蒜特色产业，莱芜市按照“经济区域化、产业集群
化、资源配置市场化”的思路，在中西部规划建设了姜蒜加工储运板块。该板块主要涉
及6个镇、370多平方公里，目前已发展姜蒜标准化生产基地30多万亩，年产姜蒜50万吨，
全市户均1吨多；储运企业280家、储运能力120多万吨，是全市姜蒜产量的2倍；加工企
业320多家，年加工能力50万吨，带动全市30%以上的农户参与产业化经营，特色产业区
农民收入的70%来自姜蒜产业。
莱芜市长马平昌介绍，姜蒜产业板块的发展为壮大特色农业搭建了“四大平台”。
一是生姜种质资源基地平台。收集、保存世界各地的生姜种质资源达97份，成为世界生
姜的“基因银行”，通过高品质的生姜新品种，保证了生姜的优质、高效。二是生姜工
程技术研发中心平台。积极研究拓展生姜的应用领域，延长产业链，开发医药、保健、
食品等生姜深加工产品，提高产品的科技含量和附加值。目前，已相继开发出姜粉、姜
油、 姜酒等系列产品，并计划在3~5年内开发出姜油树脂、生姜微胶囊等产品。三是姜
蒜产业区交易中心平台。建设姜蒜特色产业交易大厦、现货交易市场、物流配送中心，
形成集电子商务、信息发布、物流配送于一体，“买全国、卖全球”的农产品现代化流
通体系， 年交易量100万吨。四是打造了中国（莱芜）生姜博览会平台。该博览会是目
前国内唯一集展览展示、商贸合作、理论研讨、文化交流于一体的生姜产业品牌展会。
自2008年以来， 已成功举办了两届，先后签约项目100多个，签约总额20多亿元。
记者在地处姜蒜主产区的羊里镇了解到， 该镇已发展农产品储藏加工企业173家，
专门从事农产品购销的各类组织650多个，从业人员1万多人，年购销量30万吨；有10家
自营进出口企业，年创汇近亿美元。
除姜蒜产业外，莱芜还根据不同区域的资源禀赋和产业优势，规划发展10万亩花椒、
10万亩黄烟、10万亩黄金蜜桃、10万亩白花丹参等“四个一”高效农业基地，带动不同
区域群众致富，是“中国花椒之乡”“中国黄金蜜桃之乡”。
政策激励：为农民增收、农村经济发展护航
农业是特殊的基础产业，既要充分利用市场机制配置资源，更要把握市场经济和农
村工作规律，创新政策措施，给农村经济发展以特殊的呵护。
该市实行“飞地经济”政策，破解了农村工业发展难题：全市统筹规划了“四个功
能区”，规定凡是不适宜在农村发展的工业项目一律向工业园区集中，“飞地经济”项
目实现的增值税、营业税、企业所得税、个人所得税四个主体税种形成的乡镇级地方财
力70%归引进方，30%归项目所在方。发展“飞地经济”，既解决了乡镇财政增收问题，
又为现代农业发展腾出了空间，还促进了工业项目集聚发展，充分调动了各方的积极性。
实行镇域经济发展奖励政策，促进了区域经济发展：每年由市财政对乡镇地方财政
收入总量增幅高于全市地方财政收入增幅的前6名乡镇发放财政贡献奖； 对乡镇地方财
政收入进步较快的前6名乡镇发放财政进步奖。
近几年，该市县域和镇域经济保持了平稳较快发展，实力明显增强，为促进农民增
收、改善民生奠定了坚实的基础。2008年，莱城区地方财政收入达到10.9亿元，在全省
县（区）中的位次由三年前的第78位上升到第40位；钢城区地方财政收入达到15.4亿元，
在全省县（区）中的位次由三年前的第83位上升到第29位。全市乡镇地方财政收入平均
增长32.5%， 80%的乡镇地方财政收入超过千万元，6个过5000万元。
高效益同时也意味着高风险。在搞好政策引导的同时，莱芜市还高度重视农业和农
民的风险保障问题。他们不断扩大农业政策性保险范围，在小麦、玉米等国家保险补贴
的基础上，由市、区两级财政和农业龙头企业共同出资，将黄烟、生姜、大蒜、林果等
经济作物纳入保险范围，实现了主要农作物保险全覆盖；对农民土地流转进行投保，由
市、区两级财政和农业龙头企业共同出资，成立保险公司，确保农民获得稳定的土地承
包经营权流转收益。
（新华社记者）
让资源进市场发挥应有的效益
——关于莱芜市农民增收的调查报告（中）
新华社济南讯 农民增收乃至整个“三农” 问题，说到底是大量宝贵的资源远没有
进入市场、发挥应有的效益。莱芜市的决策者们深谙资源变资本之道，不断打破各种禁
锢和制约，形成了一系列新的制度，把大量农民引向了非农领域，在发展二三产业中创
业致富，大幅度增加了农民的工资性和财产性收入。
政府大规模免费培训把农民引向二三产业
培育新型农民，让农民有文化、懂技术、会经营，这是农民进入二三产业就业创业
的第一道关。莱芜的做法是政府买单，开展大规模的农民创业就业培训，促进劳动力资
源优势向人力资本优势转变。钢城区里辛镇涝洼村村民李芳对记者说，去年我参加了市
里组织的农民工免费培训， 投资2000多元开了个裁剪店， 平均一个月收入2000多元。
2009年，莱芜市在财政并不宽松的情况下，拿出1700万元专项资金，采取政府花钱
买服务、向群众发放“培训券”的方式，组织农村劳动力开展大规模免费培训。一是培
训对象全覆盖。集中半个月的时间在全市范围内开展了培训需求情况普查，把所有有培
训愿望的农村劳动力全部纳入培训计划。二是按需施教培训。根据群众需要，选择安排
了农民创业、就业技能、农业实用技术等三大类72个专业，并根据不同培训需要分类分
批培训。对有创业意向的农村劳动力，进行1~3个月的创业培训；对农村大中专毕业生、
在外打工返乡人员等群体，进行不少于45天的就业再就业劳动技能培训；对急需种植、
养殖、加工技术的农民，进行不少于15天的适用技术培训。三是社会化运作。从师资队
伍、硬件设施、培训水平等方面严格确定资质条件，面向市内外择优选定华东师范大学、
莱芜职业技术学院等20家培训机构，具备同时培训4000多人的能力。
通过开展免费培训，农民的就业创业能力明显提高，致富增收的空间更加广阔。记
者在泰钢集团了解到， 泰钢工业园下辖10个村，有农村劳动力1.1万人。通过政府免费
培训和泰钢自主培训，4300多名有就业愿望和劳动能力的村民全部招工录用。西白龙村
村民沙学才说，我参加市里举办的专业技能培训班后，安排到泰钢不锈钢车间，现在每
月工资2500多块钱， 是我以前种地的3倍多。
据莱芜市财政部门和劳动保障部门统计， 截至目前，全市已培训3.6万人，培训学
员就业率82％，学员创业开业率46％。
让广大农民共享城镇化带来的果实
莱芜地处鲁中山区，八成以上面积是山区丘陵，村居分布比较散。莱芜市把土地挖
潜目标锁定在村庄占地上，让沉寂的土地“活”了起来。初步测算，全市1070个行政村
共占地22万亩。 如果改成楼房可节约2/3的土地，如果平房与楼房结合可腾出一半左右
土地。村庄改造既是增加建设用地的重要途径，也是促进人口向城镇集中的重要突破口。
莱芜市参照城乡土地增减挂钩的办法， 计划用3~5年的时间，将全市1070个行政村
规划建设为27个城市新社区、 87个农村新社区、224个基层村。届时，大约可腾出10万
亩的土地，土地由村耕种，指标用于城镇建设发展。莱芜市委书记于建成给记者算了笔
账：“城中村”大概有800万平方米的平房，拆迁后可以建设3000多万平方米的新房子，
如果按照每平方米3000元钱计算，可形成1000多个亿的价值。吕花园村的吕举昌刚分到
一套400多平方米的沿街楼， 他说，以前我五间平房的租赁费也就是四五千元，现在楼
房的租赁费已经增加到五六万元了，都是沾的“城中村”改造的光。
目前，莱芜正在加快建设58个集中居住区，全部完成后可容纳30万人集中居住。记
者在该市的艾山街道九龙家园新社区看到，这个社区共吸纳了周边9个村、4300户、1.5
万人集中居住。 社区9个村合作新上30多个发展项目，去年实现销售收入20多亿元，利
税3.2亿元； 投资4000多万元，建设了总建筑面积4100平方米的社区服务中心，配套完
善了社区文体广场、幼儿园、敬老院等设施，生产生活条件得到明显改善。
为调动各级村庄改造的积极性， 一方面，莱芜市将腾地复垦为耕地的奖励由每亩5
万元提高到10万元，另一方面，指标可以空间转移，收益“剪刀差”全部返还给村庄改
造的农民。 北部山区大王庄镇党委书记赵春培说，我这个地方建设用地最多值8万元，
把腾出的指标“卖”给高新区后，净赚10万元，现在老百姓都争着搞村庄改造。通过这
种方式，莱芜市已转移2000多亩用地指标，返还农民收益2亿多元。
有了不菲的土地款，老百姓就可以干点事了。里辛镇南赵家峪村的池荣收说，以前
村里入股上了一个钢构加工项目，当时我没钱入股吃了大亏，人家四年的分红就回本了。
去年旧村改造我家分了5万多元， 都把它入了股，当年就分了一万多元，是土地款让我
尝到了以钱生钱的甜头。
莱芜市在推进宅基地空间转移中，也遇到了一些难题。据部分群众反映，同样是空
间转移的土地，有的土地流向了商业，有的流向了工业，补偿金额并不一致，心里不是
很平衡。“我们将探索完善土地流转收益分配机制，平衡不同用途土地的流转补偿标准，
努力做到同地同价”，莱芜市长马平昌如是说。
大力兴办老百姓自己的银行
资金是制约农民创业致富的“拦路虎”。当前，一个不争的事实是，农民存到银行
里的钱大多不能用于农民和农村的发展。特别是金融机构商业化改革后，纷纷退出了农
村，银行反而成了农村资金的“抽水机”。如何把老百姓的钱留在农村，成为农民创业
致富“加油站”，记者在莱芜市看到，这里的老百姓正在忙着搞资金互助社。
莱芜的农民资金互助社主要有三种类型： 一种是“政府+农民”型，主要集中在相
对贫穷的乡镇。 一种是“农业龙头企业+农民”型，主要集中在特色农业搞得比较好的
乡镇。一种是“农民+农民”型，主要集中在民营经济搞得比较活的乡镇。这三种类型，
农民入股的资金不一，从几百到几千、几万不等，入多贷多。不管是那种类型，都有两
个共同特点，一是在资金使用上，坚持民用、民借、民还，周转使用，滚动发展。二是
在资金管理上，实行村民民主管理、自主决策、共同参与、相互监督。
人民银行莱芜中心支行的张军说，农村互助资金组织是农村金融体系的重要补充，
是切合农村实际的“农民银行”。村民贷款不需要抵押，只需找两三户农民联合签字，
经“资金共管小组”审批并经公示，即可获得贷款。记者问村民，当个别农户遭遇不可
抗力还不起贷款怎么办，村民们憨厚地说，真遇到这种情况，大家也都理解，也算是一
种补助吧。
财政入股的钱哪里来？主要是各级政府的扶贫资金、区镇对村的各种奖励资金，班
子强、能干事的村，我们还可多拿点，雪野镇党委书记秦昌民说，这比把惠农政策直接
发给农民更有效，是农民创业的“种子钱”，他不但帮助贫困农民增收，还教会了农民
如何用市场机制来花钱、管理钱。
除搞资金互助社外，莱芜市还办起了一批小额贷款公司、农业投资公司、农业保险
公司等。其中市农业投资公司整合了农业、畜牧、农机、供销等部门资金，并将市级用
于发展农业的财政经营性支农资金和部分土地出让收益集中起来，变拨为贷，使有限的
财政资金产生了倍增效应。
搞活农村金融很关键的另外一个问题是抵押担保问题。目前，全市范围的农村产权
确权发证工作正加紧进行，已发放土地承包经营权质押贷款2155万元，集体林权抵押贷
款1.6亿元，农村宅基地房屋抵押贷款800多万元。苗山镇上朱家店村黄烟种植大户狄建
宝， 用150亩土地承包经营权作质押，不到一个礼拜就从莱芜市农信联社贷款20万元。
他说，现在贷款太方便了，只要有事干，就会有人支持你，创业致富正是好时候。
（新华社记者）
机制创新推进城乡一体化建设
——关于莱芜市农民增收的调查报告（下）
新华社济南讯 近几年， 国家先后出台了粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴和
农资综合直补等一系列优惠政策，带动了农民转移性收入的增加。莱芜市的财政盘子并
不大，但他们通过创新行政运作方式，放大财政惠农效应，在山东省率先建立起覆盖城
乡的养老、 医疗、住房等十大民生保障体系，农民得到了实实在在的实惠。3年来，农
民转移性收入占农民人均纯收入的比重提高了6个百分点。
政府主导、市场运作——农民养老全覆盖
农民养老是一个沉重的话题。“养儿防老”是几千年来中国农民养老的无奈选择。
解决农民养老问题像一把尺子，衡量着各级领导对农民的情感，考验着各级政府的执政
能力。
莱芜市委书记于建成说，解决民生保障问题，首先要懂“穷人经济学”。富人的保
障可以靠市场，穷人的保障特别是广大农民的保障必须走政府与市场结合的路子。要用
财政的钱保障民生， 让农民享受到公共阳光的温暖。
早在3年前， 莱芜采取政府主导与市场运作相结合的方式， 在山东省率先建立起
“低点起步、全面覆盖、逐步提高、城乡衔接”的农村社会基本养老保障制度。在筹资
机制上， 实行个人缴费与政府补贴相结合，年龄在50~79周岁的农村居民一次性交纳一
定费用（360~720元） 就可参保。对生活困难群众，由镇、村补助交纳。年龄达到80周
岁以上的，个人不用交纳就能领取养老金。市、区财政按65周岁以上实际参保人数，按
每人每年180元的标准补贴。 在运行机制上，实行保险公司运作与政府监管相结合，委
托中国人寿保险公司负责全市农村居民养老保险基金的管理运作和养老金的发放。
据莱芜市劳动保障部门的同志介绍，农村居民养老保险，若按老办法由政府包揽，
需要1.3亿元的养老基金，约50人的专门机构，每年200万元运转经费。委托保险公司运
作，政府不养一个人，由保险公司按养老基金总额的1.5%一次性提取管理费，每年只需
要20余万元。政府不增机构、不增编制、不增经费，就能完成养老保险基金的管理运作
和养老金发放。
广覆盖、保基本是我国社会保障制度的重要指导方针。低点起步，是农民保障制度
设计和改革的一个关键。莱芜的决策者们还认识到，社会保障有很强的刚性，往往是只
能上不能下，必须走低点起步、全面覆盖、逐步提高的路子。实行农民养老保险之初，
65岁以上的老人每月仅领取30元。去年春节前，莱芜市又将农民养老保险金提高到40元。
孔家庄村谢加好老人说，一个月40块钱，在城里人的手里不算什么，可农村老人一个月
有这40块钱很管用，不仅解决了吃饭问题，还赢得了尊严和地位。
截至2008年底，莱芜参保的行政村覆盖率达到了100%，50岁以上的农村老人中，有
86%的人办理了农村养老保险， 其中65岁以上老人应保尽保。2009年以来，该市又与国
家新型农村社会养老保险制度相衔接，由市、区按照国家试点标准自费改革，提高保障
水平，莱芜成为全国首个新型农村社会养老保险全覆盖的地市。
变“补砖头”为“补人头”——政府直接补贴解决住房难
在住房保障上，我国现行的一般运作方式是将廉租房、经济适用房这一带有社会保
障性质的政策交给房地产企业去运作，而企业是以追求利益最大化为目标的，致使政府
给住房困难户的优惠政策被企业以种种手段大幅度截留，到头来，惠民政策打了折扣，
老百姓往往得不到多少实惠。
自2006年起，莱芜市对城市低收入家庭住房保障进行了积极探索，变“补砖头”为
“补人头”，将政府补贴资金直接兑付给困难群众，建立起了以货币直补为特点的廉租
住房和经济适用住房救助机制，即政府不再投资建房，而是将政策优惠转化为货币补贴，
直接补贴到困难户，由他们到市场上自主购买（租赁）住房；廉租住房与经济适用住房
联动机制，即符合条件的家庭，根据自己的经济状况和意愿，宜买则买，宜租则租；廉
租住房和经济适用住房退出机制，根据变动的家庭收入状况，及时进行动态调整。“三
个机制”破解了运作难题，实现了“市场建、政府补、百姓选”的和谐局面。
按传统的做法，莱芜要一次性解决6000多户城市低收入家庭的住房困难，由政府出
钱建廉租房， 需要投入6个多亿。 莱芜市采用新的货币直补的办法， 由“补砖头”到
“补人头”，市财政每年仅需投入1000多万元就可解决上千户家庭的住房困难。
按照这一理念，2008年，莱芜将住房保障的范围由城市低收入家庭向农民工延伸，
按60平方米的保障面积给予困难农民工一年2856元的租房补贴。2009年，又将住房保障
的范围由农民工向农村住房困难户延伸，不具备基本居住条件的危房户或无房户，可分
别申请最高可达3000元的农村低保家庭修缮补贴、800元的租房补贴或1.2万元的购房补
贴，实现了住房保障政策的城乡全覆盖。
托管合作、城乡一体——优质卫生资源向农村延伸
长期以来，我国最优秀的大夫、最先进的医疗设备等优质卫生资源都集中在城市，
农村卫生人才匮乏、技术力量薄弱，管理落后。比如，莱芜共有8家二级以上医疗机构，
全部集中在城区；千人拥有专业技术人员数、床位数、万元以上医疗设备数，城市分别
是农村的3.3倍、2.2倍、22倍。
莱芜市领导认为，解决农民“看病难、看病贵”的问题，不能就城抓城、就乡抓乡，
必须牢固树立统筹的理念，从优化卫生资源配置入手，创新体制机制，打破城乡分割的
局面，促进城乡卫生资源合理流动。
一是城乡医疗机构采取兼并、托管、合作等形式融合发展，促进城市卫生资源向农
村延伸。兼并，就是城市医院购买、兼并乡镇卫生院，组建医疗集团或设立分院。托管，
就是对卫生院所有权和管理权实行分离，区、镇政府把乡镇卫生院的管理权委托给城市
医院。合作，就是城市医院与乡镇医院开展以技术为纽带、以人才为核心的结对发展，
促进卫生资源向农村流动。二是乡镇卫生院领办村卫生室，促进乡镇卫生资源向村延伸。
乡镇卫生院对村卫生室的行政、业务、人员、财务、药品、“新农合”实行统一管理。
托管合作后，城市医院派出专家和业务骨干到乡镇卫生院坐诊，使农村不出镇就享
受到城市医院的医疗卫生服务。像做一般的阑尾炎手术，在城市医院大约需要2400元，
而在乡镇卫生院同样由城市医院的医生来做，收费仅为1000元左右，患者既享受了优质
服务，又节约了医疗费用。同时，在乡镇卫生院就医，“新农合”报销比例比在城市医
院高10%，同样享受城市医院的医疗服务水平，却能得到更多实惠，农民参加“新农合”
的积极性空前高涨， 参合率提高到了98%。莱芜在社情民意调查中，群众对卫生行业的
满意度是最高的。
就业、养老、医疗、救助、住房、教育、公共文体服务、环境保护、公共安全、权
益保障，覆盖城乡的民生保障体系在莱芜逐步建立起来，靠得就是行政运作方式的创新。
2009年5月， 莱芜市被国务院发展研究中心确定为“城乡一体化综合配套改革固定调研
联系点”。
（新华社记者）
重视“三农”工作 深化农村改革
本刊特约评论员
2009年是新世纪以来我国经济发展最为困难的一年，也是“三农”工作攻坚克难、
奋发前行的一年。历史罕见的国际金融危机冲击、多年不遇的自然灾害以及各种挑战接
踵而至，农业农村经济发展经受了严峻考验。
党中央、国务院果断决策，沉着应对，及时采取加强“三农”的重大举措。全国上
下团结一心、顽强拼搏，粮食生产再获丰收，农民收入较快增长，农村民生加快改善，
农村基础设施建设取得重大进展。“三农”发展的巨大成就，为党和国家战胜困难，应
对冲击赢得了战略主动，提供了基础支撑，做出了重大贡献。
当前农业农村发展环境复杂多变，形势依然严峻。长期制约因素尚未根除，新的矛
盾问题又不断显现，农业农村发展面临着基础设施脆弱、比较效益下降、科技创新滞后、
农民转移就业困难、资源要素流失等瓶颈制约，保持农业稳定发展、农民较快增收的难
度越来越大。对此，我们要有足够的思想准备，居安思危，警钟长鸣，切实防止忽视和
放松“三农”工作的倾向，努力确保粮食生产不滑坡、农民收入不徘徊、农村发展好势
头不逆转。
2010年是实施“十一五”规划的最后一年，是夺取应对国际金融危机冲击新胜利、
保持经济平稳较快发展的关键一年。做好农业农村工作，意义十分重大。应当深刻认识
到，我国农业比重大，农村人口多。越是困难的时候，越要重视农业，支持农村，关心
农民。应对国际金融危机冲击的成功实践再次告诫我们，必须站在全局和战略的高度，
看待“三农”问题。主要农产品供给充足，经济社会发展大局才有稳固支撑；农民购买
力不断提高，保增长、扩内需才有持久动力；农村面貌日新月异，整个国家才能安定和
谐。
当前，农业农村进入历史上最好的发展时期之一，但是城乡发展不平衡仍是我国现
代化建设面临的突出问题。党中央强调加大统筹城乡发展力度，根本原因在于农业基础
仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要
加快。衡量城乡统筹发展的成效，关键要看农业基础是否不断加强，国民收入分配是否
真正向农村倾斜，公共事业发展的重点是否切实向农村倾斜，改善民生的举措是否更多
惠及农民。归根结底，要看立足点是否真正放在加强“三农”上。决不能以牺牲农业农
村为代价推进工业化城镇化，决不能借统筹城乡之名削弱农业农村、损害农民利益。
坚定不移深化农村改革是一项长期而艰巨的任务，全党各级领导干部一定要奋发努
力，勇于创新，推进这一事业向前发展。特别是要更加注重城乡联动、协调推进，更加
注重制度建设。稳定和完善农村基本经营制度，有序推进农村土地管理制度改革，加快
农村金融改革步伐，继续深化农村综合改革。当前和今后一个时期，要把积极稳妥推进
城镇化，促进农民工融入城镇、有序转变为城镇居民，作为城乡改革联动的突破口。
关于钢铁产业的考察汇报
（2010年8月12日）
为学习借鉴外地经验，推动我市钢铁产业稳定健康发展，加快转方式调结构步伐，
刘曙光副市长带领市直有关部门和莱钢、泰钢、九羊等三家钢铁企业负责同志，于近期
赴安徽马鞍山、甘肃嘉峪关和山西太原考察钢铁产业发展情况。现将有关情况汇报如下：
一、三市基本情况和发展钢铁产业的主要做法
马鞍山市位于长江下游、安徽省东部，辖3区1县，面积1686平方公里，人口128万。
2009年实现GDP665亿元， 财政总收入122亿元，其中地方财政收入64亿元，城乡居民人
均收入分别达到20390元和7947元。马鞍山三次产业比例为3.9：66.5：29.6，其中钢铁
产业产值占全市工业总产值的60%以上。 境内的马鞍山钢铁集团是中国特大型钢铁联合
企业，总资产800亿元，2009年粗钢产量1482万吨，销售收入537亿元，上交税金34亿元，
实现利润4.6亿元。
嘉峪关市位于甘肃省西北部、河西走廊中部，是不设区县的地级市，面积3000平方
公里， 人口30万。 2009年实现GDP160亿元，财政总收入23.3亿元，其中地方财政收入
7.7亿元， 城乡居民人均收入分别为15123元和6956元。嘉峪关市三次产业比例为1.4：
78.9： 19.7，钢铁产业增加值占全市规模以上工业增加值的比重达到90%，综合经济实
力一直位居甘肃省第2位。 境内的酒泉钢铁集团资产总额570亿元，2009年粗钢产量758
万吨，销售收入401亿元，上交税金20亿元，实现利润5亿元。
太原市位于山西省中部，辖6区3县1市，面积6988平方公里，人口344万。2009年实
现GDP1545亿元， 财政总收入280亿元，其中地方财政收入118亿元，城乡居民收入分别
为15607元和6828元。 境内的太原钢铁集团是我国特大型钢铁联合企业，是目前全球规
模最大的不锈钢企业。 2009年粗钢产量945万吨， 其中不锈钢248万吨，实现销售收入
1013亿元，上交税金40亿元，实现利润10亿元。
这次考察的三个市，特别是马鞍山和嘉峪关市，与我市情况比较接近，面积较小，
人口较少，都是因钢立市，钢铁产业对全市举足轻重。近年来，三市都立足实际，发挥
优势，把发展钢铁产业作为关系全局的重中之重，推动了全市经济总量扩张和产业结构
升级，并取得了良好的经济效益。主要做法是：
一是快速扩张钢铁产能。马鞍山、嘉峪关两市都依靠钢铁产业，抢抓机遇，新上项
目，通过钢铁产业的规模扩张带动经济社会快速发展。像马鞍山市，在2005年马钢达到
960万吨产能的基础上，全力支持马钢新区500万吨钢精品生产基地项目建设，实现了马
钢规模扩张和产品转型升级，钢配套生产能力2008年发展到1600万吨，“十一五”期间
增加产能650万吨。钢铁产能的迅速扩张，带动地方经济快速发展。2005~2009年，马鞍
山市生产总值由372亿元提高到665亿元，增长1.8倍，年均增幅16%；地方财政收入由26
亿元提高到64亿元， 增长2.5倍，年均增幅29%。嘉峪关市全力支持酒钢集团新上100万
吨不锈钢、200万吨碳钢热轧薄板、10万吨铁合金等大项目，累计投资超过200亿元，实
现了规模扩张、结构调整和产品升级，钢铁产能由2005年的500万吨提高到2009年的800
万吨，2010年将达到1000万吨。2005~2009年，该市生产总值由81亿元增长到160亿元，
年均增幅达到14%；地方财政收入由4亿元增长到7.7亿元，年均增幅达到16%。钢铁产业
的快速膨胀，成为带动地方经济发展的重要力量。
二是充分发挥资源优势。各市均充分利用区位、矿产、产业配套等优势，促进钢铁
产业和相关产业发展。比如，马鞍山市临江近海，拥有皖江第一大港，该市铁矿石进口
基本依靠航运解决，运输成本低，钢铁生产具有成本优势。该市距南京市仅38公里，目
前已是长三角经济协调会正式成员，周边地区集聚了奇瑞汽车、上海汽车、吉利汽车等
大型汽车制造企业，钢铁企业不仅能够及时掌握市场信息，而且拥有稳定的产品市场。
嘉峪关市地处西部，境内镜铁山铁矿具备500万吨的生产能力，矿石自给率达到60%，来
自蒙古国的煤炭优质价廉， 酒钢自备用电价格仅为0.21元/度，目前每吨铁水成本仅为
1800元，比我市低40%左右。太原太钢集团拥有多处矿山，矿石自给率达到50%，特别是
生产不锈钢必需的镍、铬基本能够自给，有效化解了原材料市场价格变动对企业经营的
影响。
三是大力促进结构调整。发展高精尖产品，提升经济效益和市场竞争力，是各企业
的共同经验。比如，围绕优化产品结构，马钢创新“研产销”模式，建立了市场开拓、
研发、生产、销售和售后技术服务“五位一体”的工作机制，提升完善了品种质量。通
过大规模技术改造和结构调整，目前拥有了世界先进水平的冷热轧薄板、彩涂板、硅钢、
镀锌板、 高速线材、H型钢和车轮（轮箍）等生产线，板、线、型材的比例为46%、34%
和19%。酒钢集团把发展不锈钢作为产品结构调整的战略重点，目前已形成100万吨生产
能力， 能够生产3个系列、13个品种的不锈钢产品，成为西北最大的不锈钢板材生产基
地， 2012年不锈钢产能将达到200万吨。太钢以建设全球最具竞争力的不锈钢企业为目
标，不断加大自主创新力度，重奖科研人员，实行扁平化矩阵式管理方式，采取命题承
包、指令性分派等措施，加快新产品研发步伐，近年先后开发出了硬币用钢、化学品船
用双相不锈钢、 冷藏用不锈钢等高精尖产品。300万吨的不锈钢产能创造了普碳钢1000
万吨的产值，经经济效益明显提高。围绕拉长产业链条，马鞍山市大力发展装备制造产
业，扶持发展的华菱汽车现已形成年产3万台重型汽车的生产能力，引进世界500强法国
圣戈班集团设立了华东地区最大的球墨铸铁管生产基地，年产铸管20万吨。酒钢集团大
力发展冶金设备制造、风电设备制造等钢铁深加工产业。集团下属的机械制造公司，目
前已形成了以制造成套钢铁冶炼设备、采选烧设备、炼焦煤化设备、物料取运设备等十
大系列产品， 年销售收入3亿元，实现利润2790万元。下属天成风电公司，一期工程投
资1.1亿元，可年产1万吨轮毂类球墨铸铁件和2300吨转子支架，实现销售收入2.5亿元。
四是积极发展非钢产业。钢铁产业的快速扩张在推动经济社会发展的同时，也带来了经
济对钢铁产业依赖度过高、产业发展不均衡、抗风险能力弱等问题。几个市很早都意识
到这个问题，并主动采取措施大力发展非钢产业。像马鞍山市，大力培植食品加工、文
化创意等产业，引进建立的蒙牛乳业马鞍山有限公司，拥有冰淇淋生产线26条、液态奶
生产线23条，是亚洲最大的冰激凌生产基地，有力带动了当地物流业、运输业、奶牛饲
养业发展。建设的视聆通游戏动漫产业基地，为动漫企业提供动画后期制作、产品销售、
运营和客服等配套服务， 目前签约企业56家，2009年实现销售收入2亿元，利税3000万
元。由于思路准、动手早、力度大，马鞍山市结构调整取得很好的成效。目前马钢工业
增加值占全市的比重由高峰时期的80%下降到50%，马钢纳税额占全市财政收入的比重由
60%下降到27%。 2009年马钢进入地方的税收比2008年减少9个亿，但是马鞍山市地方财
政收入仍然增长了20亿元， 增幅达到47%。嘉峪关市利用当地地理气候优势，发展葡萄
酒酿造产业，酒钢集团下属的紫轩酒业公司目前种植葡萄5万亩，年产葡萄酒2万吨。预
计今年，非钢产业实现收入占集团主业的15％以上。该市“十二五”期间，计划新上投
资200亿元的电解铝、 投资1000亿元的核废料处理等一批大项目。这些项目建成后，将
为嘉峪关市的经济发展增添巨大动力。
五是加大引导扶持力度。各市都认为，政府正确引导和加大扶持是确保转方式调结
构工作加快推进的关键。为此，均制定出台了一系列政策，为经济发展创造良好环境。
比如，马鞍山市运用财政资金、引导信贷资金和社会资金加大优质钢材、汽车及零部件、
现代装备制造、高新技术、新材料等基地建设和生产性服务业发展等方面的投资力度。
对节能环保和资源综合利用产品、项目、企业实施税收优惠和奖励。建立产业结构调整
推进机制，设立促进工业领域产业结构调整资金，用于结构调整重大项目贴息补助和淘
汰落后生产工艺装备的补偿。嘉峪关市根据国家和甘肃省出台的相关扶持政策，结合实
际，对酒钢集团及地方支柱产业实行减免税政策，鼓励企业将减免资金用于技术改造和
结构调整；对高新技术企业和采用环境保护、节能节水等专用设备的企业以及公共基础
设施项目、环境保护项目，三年内免征企业所得税或返还部分税收折抵投资额。
二、关于当前钢铁产业的发展形势
钢铁产业是国民经济的基础产业和支柱产业。在“十五”“十一五”两个“五年规
划”期间，国内钢铁产业快速发展，粗钢产量年均增长21.1%，2009年达到5.7亿吨，今
年将达到6.3亿吨， 国内钢铁产量严重供过于求。同时国际金融危机的爆发，深刻影响
了世界经济发展态势，钢铁产业的发展环境发生了深刻变化。
从国际方面看，需求疲软将是个长期过程。当前欧洲主权债务危机还在蔓延，国际
金融危机的影响仍在持续，世界经济全面复苏将是一个缓慢曲折的过程。受此影响，全
球经济发展对钢铁的需求量将呈现低位波动震荡趋势。虽然今年以来部分新兴经济体市
场需求出现一些回升，国际钢协预测全球钢材消费需求增长10.7%，但1~4月份全球粗钢
生产总量增长31.8%， 增速高于需求21.1个百分点，供大于求的局面短期内难以缓和。
高产能、高成本、高库存、低利润将成为今后一个时期钢铁产业的主要走势。
从国内情况看，钢铁产业发展形势非常严峻。主要表现为：供需矛盾日益突出，由
于出口受限、 内需不足，我国钢铁产能过剩较为严重，2009年全国粗钢产量达到5.7亿
吨， 而钢铁消费量只有5亿吨，供需矛盾十分突出。市场竞争更加激烈，随着钢铁企业
联合重组和不断扩大规模，钢铁企业间的竞争更加激烈。据统计，2005年全国过千万吨
的钢企只有8家， 过2000万吨的1家，到2009年过2000万吨的6家，过千万吨的钢企达到
14家，并且各家钢厂生产技术越来越先进，在22大类钢材品种中，几乎每一大类品种都
已经饱和，同质化竞争较为激烈。成本压力不断增加，近年来，我国铁矿石对外依存度
不断提高， 2009年已经达到69%。同期国际铁矿石价格不断走高，2008年价格比2003年
将近翻了两番，今年淡水河谷等三大矿山又提出铁矿石涨价100%。再加上煤炭、燃气、
水电等原料涨价，钢铁行业成本上升压力巨大，钢铁行业正进入微利经营时代。政策环
境逐步收紧，目前国家对钢铁行业的支持政策正在发生变化，比如对部分钢铁产品取消
了出口退税政策，继续控制“两高一资”低附加值钢铁产品出口，加大了钢铁行业落后
产能淘汰力度，同时对房地产业的调控也会影响钢铁企业的发展，钢铁企业的发展环境
已经不像原来那样宽松。可以预见，随着我国重化工业阶段的逐步完成，钢铁消费强度
将逐步下降，钢铁行业将进入低速增长时代。
从我市情况看，钢铁产业始终是我市的当家产业。正是钢铁产业的快速增长，有力
支撑了莱芜经济“十五” 以来的高速发展。其中，莱钢钢产量由2000年的219万吨，提
高到2005年的1026万吨。进入“十一五”以来，莱钢扩张步伐开始放缓，由于泰钢、九
羊规模尚小，莱芜钢铁产业对全市的贡献趋于稳定。2008年金融危机的爆发，使莱芜钢
铁产业遭受重创，至今尚未走出困境。展望莱芜钢铁产业下一步的发展，不确定、不稳
定因素很多，形势不容乐观。一是国家政策制约产能扩大。国家对钢铁产业政策导向将
以控制总量、淘汰落后、联合重组、技术改造、优化布局为重点，除国家已经批准开展
前期工作的项目外，2011年底前不再核准任何扩大产能的钢铁项目。二是资源环境容量
有限。 我市水资源缺乏，全市工业用水仅为1.8亿m3左右，除供应莱芜电厂、莱城电厂
以及其他工业企业外，保障2000万吨产能用水十分紧张。同时，我市节能减排任务艰巨，
扩大钢铁产能将使二氧化碳、化学需氧量排放压力进一步加大。三是主要钢铁企业发展
进入平台期。山东钢铁集团成立后，发展重点将放在日照精品钢基地，短期内没有在莱
芜新上项目的计划。泰钢、九羊目前主要是填平补齐，带动能力有限。四是生产成本居
高不下。由于我市不靠海、不临港，钢铁企业也没有自有矿山，使我市钢铁生产成本居
高不下。 据统计，我市铁水生产成本最低为3000元/吨，比酒泉钢铁集团等具有自有矿
山的企业高67%。 继续扩大低水平生产能力，在严酷的市场竞争中将难以立足，我市钢
铁产业进入到调整发展思路的关键时期。
三、关于我市钢铁产业稳定健康发展的建议
钢铁产业为我市经济社会发展做出了突出贡献。在可以预见的时间内，钢铁产业的
主导地位仍将继续保持，钢铁产业健康稳定发展仍是确保全市经济发展的基础和根本。
我们应当立足我市钢铁产业的基础和特点，主动适应钢铁产业发展趋势，学习借鉴马鞍
山、嘉峪关和太原等市发展钢铁产业、促进结构调整的经验做法，将钢铁产业发展方向
转到优化产品结构、增强产业竞争力上来。重点抓好以下几个方面：
一要编制产业规划，引导钢铁产业科学发展。目前，我市钢铁产业发展已到了关键
时期，无论从资源环境容量、发展的阶段层次还是从整个行业的发展方向看，依靠规模
扩张和低成本发展将难以为继。要坚持用战略的眼光，抓紧编制全市钢铁产业发展中长
期规划，提前谋划好钢铁产业的长远发展路径。要依托现有基础，认真研究国家、省钢
铁产业发展政策，特别要遵循钢铁产业振兴规划的内在要求，真正把上级政策用活用好。
要聘请国内权威专业部门机构编制规划，积极做好配合工作，提升规划的整体层次和水
平。要注重发挥钢铁企业参与规划编制工作的积极性，使规划更加符合实际，把制定战
略和具体实施有机结合起来。要坚持统筹协调，综合考量经济社会发展、基础设施配套
等问题，确定发展的思路、目标、重点和方向，突出转方式调结构、提高综合竞争力这
一主题，科学制定实施步骤，并根据形势发展不断调整、充实和完善，指导钢铁产业健
康发展。
二要培植主打产品，打造企业核心竞争力。我市钢铁产业发展偏重于低层次的冶炼
锻造，高精尖产品占比较低，受市场波动影响较大。要引导钢铁企业加快技术改造，加
大项目建设，着力培植以高精尖产品为龙头的主打产品，提高产业核心竞争力。要加大
人才引进和培养，优先引进钢铁行业具有领军作用的学科带头人和在关键技术方面实现
突破的实用型人才。要加强与大专院所的合作，建立长效联系机制，随时掌握钢铁产业
技术动态。要引导钢铁企业加大科技投入，加快科研平台的改造升级，不断研究新技术，
力争掌握核心技术。要新上科技含量高、投资大、竞争力强的钢铁项目以及能够推动钢
铁产业内部结构调整的项目，加快莱钢优特钢项目建设，推动泰钢不锈钢生产线改造，
依靠项目建设提高高精尖产品比重。要引导钢铁企业发挥自身技术、市场等优势，采用
高新技术与先进装备改造现有生产线，突出某一系列、某一品种的产品重点攻关，着力
提高产品附加值，打造技术先进、利润稳定、能够在国内外市场占有一席之地的高端产
品品牌。 当前，莱钢要重点发展特钢、H型钢、异型钢等系列产品，泰钢要在完善不锈
钢产品系列方面做好文章，九羊也要尽快确定发展方向，努力向高附加值产品转变，提
升企业竞争实力。
三要延长产业链条，增强抵御风险能力。我市钢铁产业应对市场风险的能力较弱，
除高精尖产品占比低外，上下游产业不发达、产业生产链条不完整也是重要原因。要引
导钢铁企业积极向上游矿业延伸， 建立原料基地。我市铁矿石年产量400万吨，远远不
能满足本地钢铁产业发展需要，绝大部分铁矿石需求通过进口解决，价格波动较大，受
矿商制约严重。要积极引导有条件的钢铁企业购买境内外矿山或通过参股形式参与矿山
企业经营，形成货源、价格相对稳定的铁矿石供应链，降低生产成本和经营风险。此外，
我市钢铁产能达到2000万吨，产品有碳钢、优特钢、不锈钢等多种系列，品种齐全，全
省装备制造业基地建设为钢铁深加工产品提供了广阔市场，完全可以凭借现有基础大力
发展压延加工、机械制造、汽车配件等深加工产业，延伸产业链条，提高抵御市场风险
的能力。特别是我市泰钢集团拥有60万吨不锈钢生产线，不锈钢产能居华东地区之首，
目前酸洗生产线正在建设，下一步还计划新上冷轧生产线。不锈钢产品加工具有广阔的
市场前景，可以充分发挥我市优势，积极引导扶持不锈钢加工产业发展，将我市建设成
为具有一定规模和市场影响力的不锈钢深加工基地。
四要切实搞好服务，优化发展环境。钢铁产业是我市发展之基，对转方式调结构具
有示范和带动作用。要不断加大引导和扶持，切实搞好服务，为钢铁产业发展营造良好
环境。要积极搭建企业交流合作平台。目前我市三家钢铁企业各自为战，信息共享和合
作项目少，区域综合竞争优势难以发挥。要发挥政府行业主管部门职能，建立以政府为
主导的钢铁企业定期或不定期联系交流机制，加强企业间在矿石和煤炭等原材料采购、
产品销售、科技研发、信息交流等方面的合作，使全市钢铁企业拧成一股绳，形成发展
合力，实现优势互补、共同发展。要积极争取国家、省技术改造、节能减排专项资金，
不断拓宽银企合作渠道，积极支持钢铁企业按照规定发行债券、中期票据、短期融资券
等，保证钢铁企业发展的资金需求。要认真落实国家调整部分钢铁产品进出口税率的政
策，确保及时足额退税。要加大钢铁企业淘汰落后产能的财政奖励力度，支持钢铁企业
在淘汰落后产能过程中妥善解决职工安置、企业转产、债务化解等问题，解除企业的后
顾之忧，促进社会和谐稳定。
（市政府研究室）