鉴于区域内发展相对平衡、城市化基础相对较好，作为一个东部经济较为发达的
地级市，威海市近年来在山东率先提出了“全域城市化”的发展理念，在推进全
域一体化发展进程中，以改革的精神破解城镇化所涉及的人口、土地与资金等现
实难题，探索出一条以城市化带动市域一体化的新型城镇化道路。
降低农民进城门槛
威海市提出“全域城市化”底气何来？威海下辖两区两市，以及三个国家级开发
区和多个省级开发区，全市常住人口280万，其中市区常住人口151万，绝大部分
产业和人口集中在近一千公里的海岸线上，形成了一条初具规模的沿海城镇带。
2013年，威海市人均ＧＤＰ达到1.48万美元，居山东省第２位；城市居民人均可
支配收入3.1万多元，农民人均纯收入超过1.5万元，分别位居全省第５位和第２
位。威海市区域发展相对均衡、地域相对集中、经济基础相对殷实的市情，为推
进“全域城市化”提供了有力支撑。
威海市委、市政府在充分调研基础上，2012年7月大胆提出了推进“全域城市化”
的战略构想，即以中心城市、次中心城市为核心，以六大重点区域、十个重点镇
为载体，打造疏密相间、适度集中的生态化、组合型都市区。在这一进程中，使
农村居住区进一步集中，新型农村社区功能更加完善。
“威海市有必要也有条件在全域城市化和市域一体化上率先突破”，威海市委书
记孙述涛说，“威海正处在快速工业化时期，这一时期的发展要求快速城市化。
无论从城乡一体化还是新型城镇化来讲，都要求把全市作为一个整体来规划和发
展，重大产业项目全域统筹布局，重大基础设施全域统筹建设，公共服务体系实
施同城化设计，彻底突破城乡二元结构的束缚。”
威海市规划局总规划师都剑光说， 目前威海城市化率接近60%，已经进入了城镇
化发展的中后期阶段。而“全域城市化”正是城镇化发展到后期的理想目标。据
介绍，“全域城市化”的核心是人的城市化，对于本地农民进城，威海在户籍、
住房、就业、教育、社保等方面出台一系列优惠政策，由财政拿钱分担农民的进
城成本，让农村居民能够“进得来、住得下、留得住、融得进”。目前，全市居
民医保参保157万人，参保率99%，政府补贴每人每年330元，高于全省平均水平，
待遇标准全省领先。
为破除户籍管理制度的障碍，威海市将医保、养老保险、教育等保障与户籍脱钩，
只要农民进城和用人单位签订劳动合同，就可以缴纳保险，子女也能享受到和城
里孩子一样的学习条件。威海市优先考虑青壮年特别是孩子正处于学龄前或小学
阶段的农村居民，这也是城市发展所需要的优质劳动力资源。
为确保进城农村居民“居者有其屋”，威海在全国率先提出农民进城住房优惠政
策，将新落户到城镇的农村居民纳入到城镇住房保障体系中，进城农民不受落户
时限限制，可以直接申请廉租房、公租房和经济适用房等城镇保障性住房。
鼓励农村土地自由流转
威海市委、市政府认为，加强农业农村体制改革创新，是推进全域城市化的重要
一环。农民离乡进城的先决条件是解决好土地收益问题，解除其后顾之忧。为此，
威海市积极开展了集体产权改革，推动农民变市民、居民变股东，让农民不种地
也能有收入。
山东省首家农村经济股份合作社诞生在乳山市翁家埠村。全村1024名常住村民变
身合作社“股东”，每年都可以享受集体资产赢利后的分红。“我们的土地越来
越少，心里多少有点不踏实，但有了股权就好比吃了一颗定心丸。我家５口人，
每人１股，每股１万多元，尽管不能退股提现，但年年都有分红，生活有了保障。”
村民单炜波说。
威海市还按照依法自愿有偿原则，鼓励和引导农民流转土地承包经营权，发展多
种形式的适度规模经营。目前，威海市城乡土地管理制度改革取得突破，进城落
户农村居民承包地和宅基地市场化退出机制基本形成，土地流转集约化经营蔚然
成风。
在文登市宋村镇下徐村有一处占地约2400亩的山泰生态园，今年夏天这里的油桃
采摘园迎来了四面八方的游客。生态园负责人侯成山告诉记者，这些山坡地是从
周边５个自然村的村民手中租来的，每亩500元至800元不等。租来后，他把小地
块整成了大地块， 便于机械化操作。平时，有100多名村民在这里打工，每年仅
工资支出就200多万元。
威海市农业局经管站站长戚其军介绍说“如今，威海市70多万亩果园中，新发展
的８万多亩都是采取规模化经营，这是未来的方向。”目前，威海市已累计流转
农村土地62万多亩， 占家庭承包经营土地总数的30%以上，土地多流转到了龙头
企业、农民专业合作社和种粮大户手中。
激活城市化建设造血功能
据中国社科院《中国城市发展报告》蓝皮书，农业转移人口到城镇定居生活，并
获得相应福利待遇和均等化公共服务，人均公共成本约需13万元。威海市是如何
解决全域城市化所需巨额资金投入的呢？
据威海市委书记孙述涛介绍，威海市通过科学规划，提升土地价值，探索将土地
的增值转化为建设资金。随着城市各项基础设施、服务设施的完善，经济、社会、
文化各项活动的聚集，土地增值率会更高，形成良性循环后，城市建设的资金将
会有更加充足的保障。
“在规划引导下，提前投融资，也是一种生产力。”文登区财政局局长杨文勇说，
现在拆迁成本越来越高。 以南海新区为例，自启动以来基础设施投入超过100亿
元，但如果从现在开始投，补偿、修路、绿化成本就高多了。如果提前投入，改
善环境，百姓幸福指数提高了，周边土地价值也会提升。原来没有港口时，南海
新区的地白给都没人要，而现在政企投资10亿元打造港口后，价值倍增。
孙述涛认为，解决城市化所需资金问题，威海市还应当学会用市场化的办法，来
整合、盘活、配置城市资源，将城市资产纳入市场化经营轨道，实现融资渠道多
样化。
如何用市场化配置资源的手段撬动社会资金？目前，威海市比较普遍的做法是建
立政府主导、符合市场经济条件的投融资平台，积极引进外来资本、唤醒民间资
本、盘活国有存量资产，依靠社会化的多元投资，提高城市基础设施水平和公共
服务水准。威海市每个区域都成立了各自的融资公司，这些融资公司代表政府进
行融资。
据威海市发改委主任刘伟介绍，面对日益增长的资金需求，威海市开始尝试使用
城投债进行基础设施建设融资。2013年共发行６只债券，累计募集资金58亿元，
加快了河流治理、路网改建、棚户区建设、污水处理等一大批基础设施建设进程。
（新华社《山东参政》第19期吕福明）