合同管理 双向制约 依法减负
--寒亭区依法管理农民负担
工作收到明显效果
从1993年开始，潍坊市寒亭区依据国务院《农民承担费用和劳务管理条例》，
运用与农民签订“承担费用和劳务合同”的形式，把农民负担纳入法制管理，收
到了明显效果。实行合同制的当年，农民的直接负担由占上年人均纯收入的12.2
％降为3.12％。 寒亭区的做法得到了上级党委、政府的肯定。1994年5月，省政
府在寒亭区召开了农民负担法制管理现场会议，推广这一做法。1995年该区被农
业部列为全国农民负担监督管理工作10个试点示范县(市、区)之一。
一、推行依法管理的基本做法
近几年农民负担过重一直是农村干部和群众普遍关心的热点问题。为解决这
一问题，寒亭区曾经先后实行过多种措施，但都没有从根本上解决问题。1992年，
全区农民人均负担达116元(不含“两工”中的以资代劳) ，占上年人均纯收入的
12.2％， 超出国务院《条例》规定的5％的限额。农民负担屡减不下，原因是多
方面的，但主要是缺少一套有约束力的管理机制。鉴于此，寒亭区委、区政府决
定运用法律手段，通过农户、村委签合同的方法来解决农民负担过重问题。
用法律手段减轻农民负担，就是以《条例》为依据，合同为手段，法律作保
障，把农民必须承担的“三提、五统、两工”的具体数额用合同的形式予以确认。
合同一经签订，就有法律效力，任何一方违约，都要追究其法律责任。具体做法
分三步：
第一步，广泛宣传发动，统一思想认识。寒亭区在宣传贯彻《条例》精神时，
采取多种形式，广泛宣传依法减轻农民负担的重要意义，使干部群众明确各自享
有的权利、应尽的义务和违反合同应该承担的法律责任，形成了人人支持这项工
作、大家都自觉参与这项工作的局面。
第二步，摸清底子，确定负担数额。摸清底子，是签订合同的基础。为此，
区农民负担监督管理办公室、乡镇经管站组成联合调查组，逐村调查核实，摸清
农民人均纯收入底数，为签订合同提供准确依据。然后，由乡镇政府编制乡镇统
筹和用工计划，报区农民负担监督管理办公室审核，提交乡镇人民代表大会审议
通过。各村根据乡镇政府计划，再确定当年农民负担费用和劳务的具体数额，经
村民大会或村民代表大会讨论通过，报乡镇政府审核批准后，分解到户，张榜公
布，监督执行。从而保证了所确定的农民负担数额合理、准确，不含水分，人均
负担总额控制在上年人均纯收入的5％以内。
第三步， 依法签订合同， 明确法律关系。农民负担数额确定后，乡镇政府
(委托村委代理)、村委与农民在平等自愿的基础上签订由区农民负担监督管理办
公室、区法院和公证处监制的农民承担费用和劳务合同书。合同一经双方签字，
即产生法律效力，双方都得严格遵照执行，否则将承担法律责任。
为保证合同能够严格履行，把依法管理农民负担工作落到实处，寒亭区还采
取了一些配套保障措施。
一是规范依法管理农民负担工作。区委、区政府制定下发了《关于依法管理
农民负担有关问题的意见》和《关于加强“三提、五统、两工”管理的实施意见》，
对“三提、五统、两工”的计算、审批、收取、使用以及合同的兑现与管理等问
题，都作了明确规定。(一)公开收费情况。合同签订之前，各村对上年“三提五
统”的开支、合同的尾欠及各户的承担情况等张榜公布。(二)准确核定“三提五
统”数额。为使农民人均纯收入符合实际，以村为单位按10％的农户进行调查。
对收取的果园、经济田承包费以及工副业等生产项目的收入，先抵顶“三提五统”，
不足部分再向农民收取。(三)严格合同管理。对经济发达、由集体顶交的村也依
法签订合同，目的是培养和增强群众的法律意识；不履行合同的，依法查处；在
合同之外乱收费的，严肃查处。(四)加强“三提五统”的使用管理。对村提留和
乡统筹，分别实行“村提乡管”和“乡统区管”，即分别纳入“乡镇农村股份合
作基金会”和区“联合会”代管，防止滥支乱用。(五)把依法管理农民负担纳入
乡、村工作考核的重要内容，并与奖惩挂起钩来。
二是区法院对合同的法律依据、双方主体地位、案件的处理，专门制定了具
体意见。在合同有效时间内，乡镇政府如果超出合同规定，多让农民合同外承担
费用和劳务引起纠纷，农民有权向法院提起诉讼，法院以行政案件收案处理；对
因农民在期限内不履行义务，拒绝承担合理费用和劳务而引起的纠纷，法院以民
事案件收案处理。
三是坚持“特事特办、负担不变”的原则，不搞硬性摊派和强行集资，对建
设项目按规定程序报批。1995年上级要求完成九年制义务教育达标，由于校舍危
房改造所需资金缺口很大，为既能按期完成校舍危房改造，又不加重农民负担，
区里确定采取多渠道筹资和分步实施的办法解决，即“财政拨一点、统筹调一点、
社会捐一点、向学生家长借一点”。这样，比较好地处理了完成九年制义务教育
达标和减轻农民负担的关系。
四是区、乡两级人大把依法管理农民负担列入年度工作的重要议事日程。区
人大常委会作出《关于加强监督执行减轻农民负担的决议》，要求区、乡两级人
大在年初专项审议的基础上，年中组织专门视察，年底听取专题报告。监察、新
闻等部门和单位积极发挥作用，实行行政监督、群众监督、舆论监督、民主监督
等。 同时聘请了477名监督员和联络员，把合同的执行置于多渠道、全方位监督
之下。
五是正确处理减轻农民负担与发展各项事业的关系。减负是手段，发展是目
的，就减负而减负难以取得理想的效果。在减负与发展的关系上，主要把握了三
点：(一)加强“三提、五统、两工”的使用管理，实行专帐、专记、专审，做到
专款专用，提高资金和“两工”的使用效果。
(二) 成立农村股份合作基金会，集中闲散资金，加大农业投入。(三) 制定
“谁投资、谁受益”的政策，在自愿的基础上，鼓励引导农民运用股份合作的形
式，发展农村经济和各项公益事业。同时还注意处理好减轻农民负担与发展集体
经济的关系，把工作着力点放在加快发展、加快富裕、增加农民收入上，争取每
年农民收入都有较大幅度的增长，组织引导镇村大力发展集体经济，办好集体经
营项目，发展壮大集体经济实力，为农民搞好服务。
二、依法管理的实际效果
寒亭区依法减轻农民负担的做法，很受农民欢迎，取得了明显的成效。
一是有效地制止了“三乱”，保护了农民的合法权益。通过签订合同，农民
既明确了自己应尽的义务，又有了拒绝乱集资、乱摊派的法律依据。1994年，全
区农民人均直接负担35.78元， 占上年农民人均纯收入的2.56％。1995年农民人
均直接负担46.34元， 占上年农民人均纯收入的2.46％。今年各乡镇五项统筹、
村提留和“两工”使用计划，经审核批准后，于4月4日前各村委与农户已签完合
同。
二是促进了廉政建设，密切了党群干群关系。通过依法签订合同，不但减轻
了农民负担，而且压缩了非生产性开支，在很大程度上遏制了腐败现象的发生。
目前，从区直机关到乡镇、乡镇到村吃喝现象明显减少，形式主义的大检查和劳
民伤财的滥达标等基本消除。干群之间的“疙瘩”解开了，关系理顺了，干部在
群众中的威信提高了。
三是消除了不安定因素，维护了社会稳定。以往由于农民负担过重以及干部
强迫命令等问题，引发了许多不安定因素。通过依法管理农民负担，干部群众做
到了知法、懂法、守法，减少了违法犯罪行为。1994、1995两年，全区无重大刑
事案件、无民转刑案件、无青少年犯罪、无刑释解教人员重新犯罪的“四无”村
达到95％以上。
四是规范了行政行为，加快了依法行政步伐。以往领导干部的行为不同程度
地存在着随意性和不民主的问题。通过依法管理，增强了各级领导干部的法制观
念，进一步规范了行政行为。乡、村两级搞规划、办事业，首先考虑农民的承受
能力，做到量入为出，量力而行，没有发现损害农民利益的问题。部门不再向农
民乱伸手、乱要钱。
五是促进了农村经济的快速发展。实施依法管理农民负担为农民创造了宽松
的发展环境，进一步解放了生产力，调动了广大农民的生产积极性。近年来，全
区上下围绕组织农民整体进入市场，从当地资源优势和生产力状况出发，走出了
一条发展“一乡一业”农业产业化的新路子，促进了农村经济发展，增加了农民
的收入。
(摘自鲁办发［1996］13号文件)
潍坊市1995年度被省委、
省政府命名表彰的省级文明单位
高密市高密镇南关村
潍坊市潍城区北关街道办事处东北关村
潍坊市邮电局
寿光市侯镇西河南一村
诸城市电力工业局
中国人民保险公司潍坊市分公司
潍坊百货(集团)股份有限公司
山东省昌潍农业学校
潍坊柴油机有限责任公司
(市委宣传部)