烟发〔2004〕17号
(2004年7月14日)
为充分发挥我市旅游资源优势，扩大旅游产业规模，拉动第三产业快速发展，促进全市经济繁荣和社会进步，根据《中共山东省委、山东省人民政府关于加快发展旅游业的意见》(鲁发〔2003〕24号)要求，结合我市旅游产业实际，提出如下实施意见：
一、以科学的发展观为指导，做大做强旅游产业
近年来，我市旅游业有了长足的发展，成为国民经济重要的支柱产业之一。但与全市经济和社会发展要求、与我市资源条件以及周边先进城市相比，还有一定的差距。旅游产业涉及面广、综合性强、关联度高、拉动力大，是第三产业发展的突破口和重中之重。各级各部门各单位要进一步解放思想，开拓创新，强化产业意识，优化发展环境，坚持用科学的发展观统领旅游业发展的全局，努力促进全市旅游业由粗放型到集约型、观光型到休闲度假型、数量型到质量效益型的转变，尽快实现由国民经济支柱产业向主导产业、由旅游资源大市向旅游经济强市的跨越。要从全面建设小康社会的高度出发，加快发展旅游产业，拉动内需、增加就业、促进开放，努力把烟台建设成为国际性、生态型海滨旅游城市。
今后一个时期，全市旅游产业发展的总体思路和奋斗目标是：以“三个代表”重要思想为指导，充分发挥旅游产业在第三产业中的先导和带动作用，坚持“政府主导，社会参与，多元投入，市场运作”的方针，强化政策引导，创新运作机制，科学规划开发，扩大产业规模，提升产业素质，发展大旅游，开发大市场，建设大产业，力争2007年全市旅游产业收入达到174.8亿元，相当于全市国内生产总值的7.9%，年均增长17.1%。
二、高起点编制和实施旅游发展规划，加快重点项目开发
根据我市旅游资源情况和旅游市场发展需要，《烟台市旅游产业发展总体规划》已经出台实施。各级各部门要严格按照“统一规划、合理布局、有序开发、配套完善、科学管理、可持续发展”的原则，全面实施旅游产业发展总体规划确定的发展战略、功能布局、产业配套、产品设计、行动计划、优先发展项目和支持保障体系规划。要鼓励和规划复合型旅游项目，坚持保护、开发、利用并重，实现经济效益、社会效益、环境效益相统一。各县市区要按照国家《旅游规划通则》要求，在《山东省旅游发展总体规划》和《烟台市旅游产业发展总体规划》指导下，科学编制县市区旅游总体规划和重点旅游区以及专项旅游项目发展规划，并报上级旅游主管部门评审，由同级人民政府批准施行。旅游规划要纳入国民经济与社会发展计划，城市建设和土地利用规划要引入现代旅游理念，体现以人为本思想，强化旅游功能；交通、文化、林业、水利、海洋、环境保护、园林等相关产业规划，要充分考虑旅游产业发展需要；风景名胜区、重点文物保护单位、文化宗教场所、自然(生态)保护区、城市绿地和公园、森林公园、地质公园等各类旅游区(点)旅游发展规划，要与旅游产业发展总体规划相协调。
要充分利用旅游资源优势，突出重点，把打造和提升我市旅游品牌作为今后一个时期旅游产业发展的重要任务加以实施。以黄金海岸、人间仙境为主题，倾力打造蓬莱仙境、海上仙岛、南山小康之旅、张裕葡萄酒城、长岛渔家乐、农博园、昆嵛山等工农业旅游、民俗旅游、生态旅游、都市海滨休闲游等国家级旅游品牌。以旅游资源为依托，以旅游市场为导向，建设一批创意新、水平高、体量大、特色强的现代旅游大项目，推出一批具有重大影响的旅游精品。发展以农业、林业、渔业、工业、乡村、山区等为资源的复合型旅游产品。做好跨行政区域旅游项目的策划整合。规划一批生态旅游项目和旅游度假村。把好旅游项目规划关口，确保旅游资源开发规范有序，旅游休闲度假产品切实可行，旅游产业持续发展。要贯彻落实好国家旅游区(点)质量等级评定标准，规范旅游区(点)经营管理，努力创建一批高等级旅游区(点)。
要结合山东半岛城市群建设，充分发挥我市海滨资源优势，规划建设好金沙滩、养马岛、蓬莱、海阳四个海滨度假旅游目的地。加快我市省级旅游度假区的建设步伐，在烟台北部沿海经济产业带形成一批具有发展活力和增长潜力显著的旅游经济增长点。对省级旅游度假区实行与经济技术开发区同等的优惠政策。要积极发展会展、商务、购物、修学、生态、工业、农业和都市旅游，形成多元化、系列化，适应游客不同层次需求的旅游项目群和产品体系。各级旅游部门要进一步加强旅游项目规划和开发建设管理，不断健全旅游项目库，完善旅游项目规划专家论证评审制度。
进一步完善城市旅游服务功能，在现有“中国优秀旅游城市”基础上，建设设施更加完备、功能更加齐全、特色更加鲜明的海滨生态旅游名城。有条件的县市区要积极创建优秀旅游城市、旅游强县、明星旅游乡镇。中心城市要积极参照国际经验，建设旅游设施齐备的城市中央游憩区、中央商业区，设计建设城市休闲广场、会展中心、大剧院等公用设施和标志性建筑，规划、建设、改造一批集博物展示、科普教育、观赏游览于一体的博物馆、文化馆、科技馆等文化设施。建设城市游客集散中心、旅游咨询服务中心。旅游目的地和旅游度假地要配套建设必要的基础设施。有条件的城市公益设施和休闲公园要逐步实行免费开放。
三、深化体制改革，健全旅游市场体系
按照十六届三中全会精神，进一步加大旅游企业产权改革力度，推动我市国有资本从旅游企业有序退出，大力发展民营旅游企业。充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，转变旅游经济运行机制，促进各类市场主体平等竞争、旅游生产要素自由流动。鼓励民间资本和外资通过并购、合资等形式参与旅游企业改制改组，鼓励企业职工以各种方式出资购买旅游企业产权，建立新型产权和劳动关系。今后我市将不再设立国有独资旅游企业。推动旅游企业向经营专业化、市场专门化、管理规范化、服务精细化方向发展。要整合旅游资源，根据政企分开的原则，推出一批国有旅游区(点)、旅游饭店、旅行社、旅游汽车公司等向社会招标。加快市直部门所属旅游区(点)、饭店、旅行社、旅游车船队等旅游企业与政府部门产权剥离的步伐，鼓励实行旅游区(点)所有权与经营权分离，通过租赁、拍卖、招标、承包经营权等形式，吸引社会投资。积极推进旅游区(点)向现代企业方向转变。要加强对省级旅游度假区的管理，积极推进旅游度假区体制改革，实行旅游度假区负责人聘任制，建立任期目标责任制。
推动旅游企业在更大范围、更宽领域和更高层次上参与国际竞争与合作，支持旅游企业引进国外大旅行商、旅游饭店集团的资本、品牌、管理、技术和人才。鼓励实行有实力、有优势的旅游企业到境外经营旅游区、旅行社、饭店等，支持旅游企业异地设立分支机构，开设经营网点，实行跨国境、跨地区的连锁经营和网络化发展。要重视并制定人力资源开发规划，加强国际间交流与合作，积极培养和引进各类旅游专业人才和管理人才。加快发展旅游教育、强化岗位培训制度，全面推行资格认证和持证上岗制度。
加强旅游行业服务规范体系建设，提高旅游服务质量。贯彻旅游法规，整顿旅游市场秩序，纠正无证经营、强买强卖、价格欺诈、违约失信、违法违规等行为。旅游区(点)门票定价要广泛征求旅游主管部门和社会各界的意见，重要旅游区(点)调整门票价格要举行价格听证会。调整门票价格应该提前3个月向社会公布。加大对旅游市场的监管力度，完善旅游投诉处理机制，健全市、县旅游质监机构，配备专职或兼职工作人员，所需人员从内部编制中调整。加快行业协会建设，在现有旅游协会、旅行社协会、旅游饭店协会基础上，组建旅游区(点)协会、旅游传媒协会、旅游教育协会，构建各类专业服务组织组成的旅游行业中介组织体系，充分发挥其对旅游市场的媒介、监督和服务作用。
加强旅游安全管理，建立健全旅游安全责任制。在全市范围内深入开展旅游安全教育，落实安全保障措施，突出抓好旅游团队的交通安全、饭店消防安全、旅游区(点)游乐设施安全和游客餐饮安全。要健全旅游紧急救援体系，建立起旅游业态预警和快速反应机制，保证通讯有效，指挥畅通，救援及时，处置得当。坚持属地管理原则，旅游、公安、建设、城管、交通、质监、文物、宗教、工商、卫生、林业、海洋等部门要按照分工，各司其职，坚决杜绝重大恶性事故发生。加强对可能由旅游活动产生重大负面影响的突发事件的研究和监控，增强快速反应和抵御防范安全风险的能力。
四、实行多元投入，完善基础设施建设
采取市场运作方式，积极筹措旅游产业发展资金。坚持依靠社会参与、市场化运作的方式，大力引进外商资本、民间工商资本、金融资本，积极推进投资主体多元化。要采取合资、合作、股份制等形式投资旅游区(点)建设项目、旅游基础设施和配套建设项目。鼓励发展中外合资和外商独资旅行社。吸引我市主要客源国的旅行社来我市设立分支机构和办事处。采取建设--经营--转让、转让--经营--转让等形式，进一步扩大外资进入旅游产业的渠道。鼓励各类旅游区(点)通过租赁、拍卖、转让经营权等方式，广泛吸引社会资金参与开发建设。吸引省内外民间资本以独资、合资、合作、联营、参股、特许经营等方式投资经营旅游产业。鼓励支持成长性好的优势骨干企业在境外证券市场上市，引导旅游企业采取股权置换方式融资。要进一步强化政府扶持资金在市场开拓、资源开发等方面的导向作用。有条件的县市区应根据旅游产业发展需要，按排一定数量的旅游发展专项资金，主要用于编制旅游规划、宣传促销、项目扶持等方面。用于资源开发性质的扶持资金，除贴息资金外，必须坚持市场运作、有偿使用、滚动发展。要重视支持欠发达县市区旅游资源开发，重视复合型农业旅游开发，切实抓好旅游扶贫工作。
建立完善立体化、全方位旅游快速通道。加强烟台国际空港建设，争取开通新的国际航线，吸引更多的航空公司来我市开辟航线。争取全面开通与国内省会城市、旅游热点城市以及沿海、沿江、沿边等开放城市的直飞航线。鼓励国内外旅游企业投资开发海上游船，加快全市通往各旅游区(点)的干线公路建设，增加旅游区(点)公路的通达深度和旅游区(点)可进入性。
大力推进旅游信息化建设。推动旅游目的地营销系统建设，建立和完善旅游经济指标统计体系、旅游信息调查制度和预报制度，不断健全假日旅游联席会议制度。提高旅游办公自动化及电子政务应用水平，建立旅游咨询服务机构，提供旅游市场信息服务。积极发展旅游电子商务，推进网上查询、预订和结算。加强旅游信息化队伍建设，提高信息化应用水平。
五、强化宣传促销，大力拓展客源市场
积极实施旅游市场开发战略，确保旅游客源持续快速增长。坚持以市场为基础，以定向促销为重点，以媒体推介为辅助，以区域合作为依托的工作思路，搭建以形象宣传、产品吸引、活动搭台、会展推介、网络促销等多种手段有机结合的市场营销体系。突出重点区域、重点城市、重点旅行商，进一步加大我市对韩国、日本、东南亚、港澳台等近距离市场的开发力度。积极开展区域旅游合作，构建“鲁日韩”旅游金三角，鲁沪苏浙、环渤海经济区旅游联合体，构筑“青烟威日”黄金海岸，整合“中心城市”和“蓬长龙”两大旅游板块。加强烟台与香港、仁川、大丘、大阪等城市和地区的联系互动，加强烟台与辽东半岛和华东地区的旅游客源互动。大力实施“烟台人游烟台”工程。
充分发挥各级党委、政府在旅游宣传促销工作中的主导作用，建立完善政企联手、部门联合上下联动的宣传促销机制。宣传、新闻、文化、经贸、外事、侨务、对台等部门要结合各自业务，利用多种渠道，大力宣传烟台旅游。重大外宣、招商、对外友好、文化交流等活动要与旅游宣传促销有机结合，统筹安排。新闻媒体要积极策划制作旅游宣传节目和栏目，扩大公益性旅游宣传。要通过组织大型活动带动旅游市场开发，大力举办层次高、轰动大的国际性活动。整合烟台现有旅游节庆活动，进一步突出特色，提升水平。引导、支持旅游企业积极开展宣传促销活动，不断拓展国内外旅游市场。
大力开发具有地方特色的旅游商品。各级政府主管部门要加强对旅游商品研制、开发、生产、销售的宏观指导，旅游、经贸、科技、工商、园林、文物等部门要积极支持和促进旅游商品开发，鼓励各种经济成份特别是民营经济从事旅游商品研制、开发、生产和销售。完善主要旅游区购物网点。引导和鼓励多种经济成份参与，集中建设一批具有较高档次和规模的旅游用品商场；有条件的地方，要建设和完善旅游商品批发市场和旅游购物街区。转变经营理念，努力营造宽松环境，丰富活跃游客夜生活。要建设一批适应游客需求的餐饮、购物、休闲、娱乐设施，延长营业时间。支持和鼓励文艺演出团体进一步走向市场，组织策划一批群众喜闻乐见的文艺节目，坚持常年演出；引进国内外艺术表演团体，开展商业性演出。整理、创新鲁菜，开发特色餐饮、风味小吃与文化艺术表演融为一体的服务项目。充分利用海滨、海滩、海港等资源，开发海上游船夜间游项目。市区和各县市区的特色街区、标志性地带、高层建筑物和繁华中心区要实施“亮灯工程”，展示旅游目的地城市夜间风采。
六、切实加强组织领导，创造适宜发展环境
各级党委、政府要高度重视旅游工作，加强组织领导，切实把旅游工作纳入重要议程来抓。各部门各单位要树立大旅游观念，密切协作，配套联动，形成发展旅游产业的合力。旅游部门要发挥好牵头作用，主动与相关部门协调配合。市、县两级要建立旅游产业发展促进协调委员会和假日旅游协调委员会，健全协调促进机制，认真做好有关工作。
要自觉清理不合理收费，减轻企业负担。旅游汽车公司、旅行社、星级饭店、旅游区(点)等旅游企业用于旅游客运的车辆，在旅游淡季和检修时，可依照规定按月办理临时报停运营，报停期间免收有关规费。对异地旅游客运车辆取消凭通行证进入的限制，对轻微违章和一般交通事故，使用简易程序从快处理，尽可能减少游客滞留时间。各级行政执法人员进入旅游饭店、旅游区(点)等旅游企业要文明执法，依法行政，保证维护旅游者和旅游经营者的合法权益。
对旅游项目用地实行扶持政策。国土资源行政管理部门要在供应、登记发证、产权交易等方面为旅游项目用地提供优质高效服务，旅游项目及其配套设施用地按国家规定予以大力支持。在土地利用总体规划中，合理安排旅游产业用地，根据土地利用总体规划和年度计划分批次办理土地征用和使用手续，保障旅游产业建设用地供应。确定海上旅游使用水域和旅游船舶观光航道。一次性缴纳土地出让金确有困难的，经批准可在3年内分期缴纳。省级旅游度假区内土地使用权出让收益和租金可全部返还度假区，用于基础设施建设。利用城市规划区域范围以外的集体农业土地，兴办生态旅游项目，只要不改变农用地性质，集体土地所有者可以农用地租赁或作价出资(入股)方式与投资者进行合作经营。
进一步完善旅游创汇、旅游创意、旅游宣传、海外市场外联、招徕组团和旅游产品包装等方面的鼓励政策。充分利用对海外游客实行落地签证的政策，简化出入境手续。经有关部门批准，对具有国际旅游经营业务的旅游企业出国促销人员，实行一次审批、全年有效的出国审批办法。