烟台市政府办公室秘书二科烟台市发展和改革委
2003年7月，市属企业改革领导小组原则通过了张裕、万华整体改制的预案，即将集团公司改制为国有、外资、内部职工共同持股的混合所有制企业。由于涉及上市公司国有股权性质的变化，是一种上市公司国有股权的间接转让行为，具体工作中可能涉及的政策、法规比较复杂。为推动企业改制的顺利进行，最近，市府办与体改办组织力量进行了专题研究，并多次与国家有关部门和企业进行沟通，提出以下意见和建议，供参阅。
一、国家政策支持对国有企业进行改制，鼓励国有资本从竞争性行业退出，将部分国有产权向外商和民营资本转让
党的十六届三中全会通过的《决定》提出：“要适应经济市场化不断发展的趋势，进一步增强公有制经济的活力，大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。”山东省人民政府《关于深化省属国有企业改革的意见》要求“用三年左右时间，基本完成省属国有企业公司制改革和产权制度改革，除国家规定的专营企业、涉及国家安全的企业实行国有独资，资源性重点企业、支柱产业中的骨干企业以及投资公司实行国有控股外，其他企业中的国有资本退到参股地位或全部退出；劣势国有企业退出市场；上市公司国有股调整到平均30%左右”。国家国资委主任李荣融最近也发表谈话，表示国资委将加快审批转让国有产权的速度，认为国有资产转让步伐“该快就快”，并指出在国有产权转让过程中，对国内外资产一视同仁，对外资受让国有资产表示欢迎。
从国家的产业政策看，张裕、万华两户企业所处行业属于完全竞争性行业，参照国务院发布的《外商投资产业指导目录》，不属于国家规定的专营企业和涉及国家安全的企业，也不属于资源性重点企业和支柱产业中的骨干企业，进行并购、改制并引入境外战略投资者完全符合国家现行产业政策。
二、配套法律法规逐步完善，非公有制经济参与国企改制的可操作性明显增强
近几年，为加快国企改制步伐，国家先后出台了一系列配套政策，涉及上市公司国有股权转让方面的主要有以下六条：
1.国务院转发的《国资委关于规范国有企业改制工作的意见》(国办发［2003］96号)，在企业改制批准制度中指出：“转让上市公司国有股权审批暂按现行规定办理，并由国资委会同证监会抓紧研究提出完善意见。”
2.国资委和财政部出台的《企业国有产权转让管理暂行办法》(国资委、财政部令2003年第3号)第二十五条规定：国有资产监督管理机构决定所出资企业的国有产权转让。其中，转让企业国有产权致使国家不再拥有控股地位的，应当报本级人民政府批准。第二十七条规定：转让企业国有产权涉及上市公司国有股性质变化或者实际控制权转移的，应当同时遵守国家法律、行政法规和相关监管部门的规定。
3.财政部《关于国有股持股单位产权变动涉及上市公司国有股权性质变化有关问题的通知》(财企［2002］395号文)要求：上市公司国有股权持股单位因产权变动引起所持国有股性质发生变化的，国有股持股单位应按产权关系将产权变动方案报地市级以上人民政府批准，并在方案实施前将国有股权变动事项报财政部核准。
4.《上市公司收购管理办法》(证监会［2002］令第10号)规定：以协议收购方式进行上市公司收购，收购人所持有、控制一个上市公司的股份达到该公司已发行股份的百分之三十时，继续增持股份或者增加控制的，应当以要约收购方式向该公司的所有股东发出收购其所持有的全部股份的要约。但符合有关豁免规定的，收购人可以向证监会提出豁免申请。
5.国家对外经贸部、税务总局、工商总局、外汇管理局［2003］第3号令《外国投资者并购境内企业暂行规定》：并购后所设外商投资企业，根据法律、行政法规和部门规章的规定，属于应由外经贸部审批的特定类型或行业的外商投资企业的，省级审批机关应将申请文件转报外经贸部审批，外经贸部依法批准或不批准。特定类型或行业的外商投资企业，根据国家经贸委、财政部、工商行政管理总局、外汇管理局［2002］第42号令《利用外资改组国有企业暂行规定》，主要是指：被改组企业直接或间接持有上市公司股权的、改组后的企业资产总额不低于3000万美元等情况。另外，国家证监会、财政部、经贸委《关于向外商转让上市公司国有股和法人股有关问题的通知》也要求：向外商转让上市公司国有股和法人股，涉及产业政策和企业改组的，由国家经贸委负责审核；涉及国有股权管理的，由财政部负责审核。转让当事人应当凭国家经贸委、财政部的转让核准文件、外商付款凭证等，依法向证券登记结算机构办理股权过户登记手续，向工商行政管理部门办理股东变更登记手续。
6.财政部发至原国家经贸委企业司关于《国有企业改革有关问题的复函》(财企便函［2003］9号)建议：“在相关法规制度未完善之前，对采取管理层收购(包括上市和非上市公司)的行为予以暂停受理和审批，待有关部门研究提出相关措施后再作决定。”国务院办公厅转发的国资委《关于规范国有企业改制工作的意见》(国办发［2003］96号)对管理层收购提出了明确、具体的要求，管理层收购暂停的限制不复存在。
从以上文件精神及我们从国家有关部门了解的情况看，除国家产业政策对外商投资有限制的行业外，在文件上没有不允许上市公司国有股权转让(包括直接转让和间接转让)的限制，现行的政策和规定有一定的可操作性，而且国家有关部门正在起草这方面的文件，将使这项工作更具操作性。
三、从外地企业操作的案例看，上市公司有股权转让的形式多种多样、不断创新，为我市企业改制提供了不少可借鉴的经验
近几年，国内沿海的广东、山东、浙江、上海、辽宁，内陆的安徽、四川、江西、河南等省市，本着“不求所有，只求所在”的原则，在国企改制和国有产权退出方面已经先行一步。截至目前，很多与张裕情况相同(指包含上市公司的国有独资公司)的国有大中型企业如深圳华强集团、大连美罗集团、河南豫联能源集团、四川沱牌集团、江西华意电器集团等已进行了整体改制，其全部或部分国有产权已经或已决定向外商、民营企业和内部职工转让，其改制方案和产权转让协议已获当地政府批准，其中大部分正等待商务部、国资委和中国证监会等部门核准，而河南豫联能源集团已获商务部和国资委批准，豁免要约收购正在审批中。特别是深圳市近期又召开市属企业改革与发展会议，进一步推出了深圳市国有企业改革改组计划，决定对26户大型国有全资或控股企业进行改组改制，其中直接涉及近20家上市公司，决心以更大的胆识、更大的魄力、更大的动作、更快的进展，开展国企改革和重组。目前，深能源、一致药业等已陆续开始。这些案例表明，市委、市政府关于张裕集团等市属大公司改制的决定是完全正确的，符合改革的大趋势，我们只要按照现行国家、山东省及我市关于国企改制及国有产权转让的规定规范操作，完全能够得到国家有关部门的支持和批准。
四、两户企业改制的运作程序和主要审批环节
两户企业改制的最终目标是将国有独资的集团公司改为国有、外资、职工三方持股，投资主体多元化的混合所有制企业(类似于美罗药业的方案)。综合分析国家有关政策、法规和外地企业的做法，我们认为两户企业改制应统筹运作，分步实施：
1.将45%左右的国有股权转让给管理层和内部职工出资的公司，使企业成为国有控股、职工参股的有限责任公司，由于这时国有股仍占控股地位，上市公司国有股性质未发生变化，因此，无须国家有关部门审批。只要履行相关法律手续、办理工商变更登记即可(海螺模式)。
2.将剩余国有股向外资转让一部分(不超过40%，国有保留15%左右)，使企业成为国有、外资、职工三方持股的中外合资企业，这时，需向国家商务部进行报批，并向国家证监会申请豁免要约收购。(中孚、美罗模式)，由国资委核准上市公司国有股权性质变化。
按照上述两步走的方式运作，两户企业改制需要经过以下审批环节：
1.主要审批环节：①地方政府关于企业改制方案(第一步)的批复；②国家商务部关于外资并购的批复；③向国家证监会申请豁免要约收购。根据我们了解的情况，申请豁免有一定的难度，但如果分两步走的时间间隔长一点(跨年度)，豁免的可能性极大。
2.配套审批环节：主要是要进行两次工商登记：第一次完成向内部职工转让后，由当地工商部门进行变更登记即可；第二次向外商转让股权后，可参照东岳汽车的模式，向国家工商总局申请授权，仍由当地工商部门重新登记。
3.其他相关工作：由国资委核准上述公司国有股权性质的变化。据我们了解，国资委正在制定上市公司国有股性质变化核准的工作细则，该细则不是禁止而是更具操作性，年内可望出台。随着省级国资机构的建立，这一权限有望下放。这项工作的主要目的，是为了到证券登记机构办理上市公司股权性质的变更手续，不做或过一段时间再做，并不影响改制后企业的法律地位，对政府也不会造成风险。如果没有到证券登记机构办理上市公司股权性质的变更手续，可能在一段时间内对上市公司的再融资有一定影响，证监会虽然对此没有文字性的明确规定，但可能会因股权性质的不确定性在审查时挑毛病。据了解，两户企业近期均无再融资计划，对企业发展也没有影响。