(烟政发［2002］17号)
各县市区人民政府(管委)，市政府各部门，有关企事业单位：
为了认真贯彻落实《中共山东省委山东省人民政府关于加快城市化进程的意见》
和《山东省人民政府关于搞好城市资产经营的实施意见》，进一步深化改革，搞好城
市资产经营，拓展城市建设资金渠道，增强城市自我发展能力，加快城市化进程，现
就搞好城市资产经营提出意见如下：
一、提高对城市资产经营的认识
城市资产，是城市建设发展过程中形成的各类有形资产和无形资产的总称。有形
资产包括城市土地、基础设施、公用设施、环境设施、旅游设施及其附属物等，无形
资产包括开发权、使用权、经营权、冠名权、广告权等相关权益。
城市资产经营是将城市资产通过市场运作，对城市资产进行集聚、重组和运营，
以最大限度地发挥城市资源的潜力，实现城市资产的保值、增值。长期以来，城市资
产经营没有得到足够重视，城市土地资产的市场配置比例低，应由政府获得的大量土
地收益存有流失现象；城市基础设施建设及经营市场化程度不高，存量资产效益没有
得到充分发挥；城市建设投资渠道狭窄，资金短缺问题长期制约着城市发展。开展城
市资产经营，有利于用市场机制优化城市资源配置，充分发挥城市资产效益，盘活存
量城市资产，为城市建设聚集资金；有利于创新城市管理体制，激发城市活力，加快
城市发展，实现城市资产增值；有利于完善城市功能，改善城市环境，提高城市综合
竞争能力。因此，各级各部门必须进一步提高对城市资产经营重要性的认识，切实把
城市资产经营好。
二、发挥城市规划在城市资产经营中的调控和引导作用
城市规划是调控城市土地资源利用和空间资源配置的重要依据和手段。城市的各
类资产都以土地和空间为载体，必须强化城市规划的调控作用，在严格控制城市用地
规模的前提下，对城市土地利用，各项建设进行统筹安排。
一是要通过科学编制和实施城市规划，营造良好的城市环境，吸引生产要素集聚
，提高城市的整体效益。
二是对政府储备的土地和拟向社会供应的土地，必须编制控制性详细规划，确定
用地性质，建筑密度，容积率、绿地率等规划指标，并提出规划条件和附图，作为地
价测算、土地出让和规划管理的依据。
三是对拟出让的地块，要编制好道路、供水、排水、燃气、热力等专业规划，并
组织实施，以提升土地价值，为开发建设创造条件。
四是运用城市设计的方法，提高城市环境质量和艺术水平，突出城市特点，发挥
城市品牌效益。
三、切实搞好城市土地资产经营
(一)加快建立土地储备制度，完善政府垄断的城市建设用地供应体制。对建设用
地，市县政府要实行“统一规划、统一征用、统一收购、统一储备、统一开发、统一
出让”的管理制度，高度垄断土地一级市场。对城市建成区的闲置和低效利用土地、
旧城改造用地、破产倒闭企业、外迁企业原使用的国有土地要有计划地统一收回、收
购或征用，对土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的集体土地实行分批次征
用，依法纳入政府土地储备，统一开发配套后推向市场。
(二)大力推行土地使用权招标拍卖制度。市县政府要利用垄断土地一级市场的优
势，营造用地需求的竞争环境，引导土地使用者根据政府供地计划竞争用地。对商业
、旅游、娱乐、经营性房地产开发等建设项目用地，同一地块有两个以上意向用地者
，一律依法实行公开招标、拍卖。积极推进土地有形市场建设，引导土地使用者进场
交易。要严格控制协议出让土地的范围，协议出让土地的，必须在地价评估的基础上
，集体审批并向社会公开。政府组织的招商引资项目用地，属于高新技术项目的，根
据国家规定给予优惠，但不得低于协议出让土地的最低限价出让土地，更不准零地价
出让土地。
(三)全面推行土地租赁制度。除法律规定可以继续实行划拨用地的以外，无论是
新增建设用地还是存量划拨土地，都必须实行有偿使用。新增建设用地，用地者可以
出让方式获得土地，也可以租赁方式获得土地，按年支付租金。存量经营性划拨用地
除用地者要求办理出让手续外，要全面推行租赁制，依法缴纳土地租金。依法保留的
划拨用地，将划拨土地连同地上建筑物出租的，也必须将其租金收益中所含的土地收
益上缴政府。
(四)建立完善城市土地开发经营管理机制。市县政府要成立城市土地开发经营协
调领导小组，负责对城市土地开发经营的重大问题进行组织协调和决策。国土、规划
、建设等部门要从全局出发，各司其职，各负其责，共同把城市土地经营运作好，为
城市基础设施建设筹集更多的资金。
四、大力推进城市基础设施资产经营
(一)积极推行城市基础设施建设市场化，优化增量资产。除国家法律法规明确规
定外，城市道路、桥梁、停车场、路灯、供水、排水、供热、供气、公共客运交通、
园林绿化、公共厕所、污水处理、垃圾处理等设施的建设经营，都可以推向市场，向
社会招标，中标者成为投资主体，对项目的策划、资金筹措、建设实施、管理运营实
行全过程负责，并享有一定期限的收益权。按照谁投资、谁经营、谁受益、谁承担风
险的原则，采取独资、合资、合作等形式，吸引国内外投资者参与城市基础设施的建
设经营；也可采用BOT(建设--经营--转让)方式建设经营城市基础设施。
对基础设施、公用事业项目，只要有收费机制或投资收益比较稳定的，都可吸纳
企业、民间和外资参与建设和经营。城市供水、污水处理、城市燃气和集中供热行业
，可按照《外商投资指导目录》中的有关条款，鼓励外商和社会资本采取独资、合资
、合作等形式参与制水、制气、制热和污水处理厂的建设与经营。对市政基础设施行
业，可通过拍卖道路、桥梁、隧道的冠名权等形式，用所获取的资金用于市政设施的
建设和维护。环境卫生行业，可对城市生活垃圾的收集、清运、处理实行市场化运作
。在科学合理确定垃圾处理费收费标准前提下，鼓励外商资本和社会资本投资垃圾处
理场的建设与经营，引进国外先进技术，促进垃圾处理的无害化、减量化和资源化。
园林和风景名胜区，应鼓励外商资本和社会资本参与公园的建设与经营，可以采取独
资、合资与合作等多种形式，建设高标准的游乐设施和风景名胜地，促进城市旅游事
业的发展。
(二)盘活城市现有基础设施存量资产。可以现有存量资产做股份，吸引外商资本
、社会资本，建立合资、合作企业，扩大城市基础设施资产总量；也可以采取拍卖形
式，把现有资产变为货币资金，用于建设新的城市基础设施，从而实现存量资产的保
值、增值和变现。供水、供气、供热和污水处理企业，可以采取厂、网分营的形式，
以现有存量资产做股份，吸引外资和社会资本投资入股，建立股份制的水厂、煤气厂
、供热站和污水处理厂；城市公共交通，可通过投资主体多元化，吸引外资和社会资
本投资，实行公司化管理、集约化经营；出租汽车行业可在总量控制下，按规定通过
竞标拍卖经营权，所得资金用于城市公交等公益事业。经营好城市的开发权、使用权
、冠名权、广告权、特许经营权等无形资产，通过招标、拍卖等形式，充分发挥无形
资产的效益。
拓宽城市基础设施融资渠道。鼓励和支持城市重大基础设施项目，通过发行股票
、债券等形式直接融资。对有收益的基础设施项目，要吸引私人资本、社会资本投资
建设。在有偿还保证的前提下，积极利用世界银行、亚洲银行和外国政府的长期贷款
或利用国内金融机构的贷款搞负债建设。
五、开展城市资产经营的保障措施
(一)建立城市资产经营的有效机制。为有效开展资产经营，城市政府可设立城市
资产经营公司，代表政府行使企业出资人的职能，由政府授权对城市国有资产进行经
营，使其保值增值。
(二)培育市政公用事业经营市场。按照政企分开、政事分开、建管分开、养管分
开的原则，放开市政公用事业经营市场。打破行业和地区垄断，在全面规划，统一管
理，特许经营，有序开放的前提下，培育适度竞争的市政公用事业市场体系，走专业
化、企业化经营的路子。引入竞争机制，变独家经营为多家经营，增强行业发展活力
，现有市政公用企业要按现代企业制度的要求，改制为独立的法人实体，平等参入市
场竞争。广泛吸收外资以及民间社会资本进入市政公用事业经营市场。城市绿化养护
、环境卫生保洁、市政设施维护等要逐步推向市场，通过招标选择专业公司或社会组
织进行维护。现有从事绿化养护，环境卫生保洁，市政设施维护的单位，要将管理职
能与作业职能分开，组建专业管理部门承担管理职能；组建企业性质的专业公司或者
通过招投标选择有资质的专业公司承担作业职能，实行自主经营、社会化服务。
(三)建立科学合理的市政公用事业价格机制。要吸引外资和民间资本进入公用事
业领域，必须科学合理地确定公用事业价格。一是，按照《价格法》的规定，公用事
业价格由省授权的价格主管部门按法定程序，报当地政府批准制定。二是，按照兼顾
消费者、经营者、政府承受能力的原则，加快理顺公用事业价格，使公用事业逐步进
入良性发展的轨道。三是，企业、个人及外商以独资、合资合作等方式建设和运营的
市政公用设施，定价上要把不同行业的投资回收期作为基本依据，确保投资者按期收
回投资。
二二年二月二十六日