烟台市政府调查研究室
城市公共交通，是城市的基础性、公益性行业，也是城市社会生产的第一道工序，关
系到城市的市民生活、整体形象、文明程度和环境质量，在城市发展中有着举足轻重
的作用。城市要发展，公交须先行。加快推进城市化进程，是城市经济和社会发展的
重要战略之一。城市公交，作为城市发展的先行军和重要承载体，如何根据不断扩展
的城市规模和不断提升的的城市水准，实施理念、体制、机制和经营、管理等方面的
创新，适应城市发展需求，加快烟台市的城市化进程?最近，市政府调研室进行了调
研，考察了外地一些城市新形势下发展公交事业的经验和做法，了解了本市城市公交
发展的现状，形成了一些想法和建议。
一、外地城市公交发展的成功经验
综观外地城市公交的发展，凡是能够较好地承担起社会公益事业职能，而且产业
本身健康发展的城市公交行业，其行业营管模式，企业的体制和机制等方面都进行了
较大的改革。在行业营管模式上，实行垄断经营与适度竞争有机结合，重点突出了行
业的专营；在公交企业的体制改革方面推行集团化的组织形式，以追求公交资源的优
化配置和规模效益；在企业经营方面强化集约经营，按照市场化、产业化的要求加强
企业的内部管理，扩大投入，增加产出，提高企业的经济效益。在扶持公交事业发展
方面，进一步强化了公交优先发展的理念，在产业政策、税费收缴、财政投资方面都
给予了公交行业一定程度的倾斜。比较突出的是青岛、长春、无锡三个城市。
一是改革企业组织形式，建立现代企业制度，走集团化发展的路子。青岛市公交
行业从1996年以来，就按照市场经济的要求，以建立现代企业制度为目标，对企业的
经营管理体制进行了一系列的改革，在完成了对下属客运巴士公司、大修厂、轮胎翻
新厂的股份制改造之后，于1998年11月25日挂牌成立了“青岛公共交通集团有限责任
公司”。集团公司下辖15个独立法人企业，公交集团有限责任公司作为核心层企业，
以资产为纽带对下属子公司实行管理。其中，5个公交客运有限公司、客车制修公司
、巴士公司、广告印刷公司是集团的全资子公司；出租汽车公司、轮胎翻新公司、公
交工贸公司是集团的参股子公司；原各县级市的公交公司是集团公司的松散型企业，
与集团公司之间没有资产关系。近年来，随着企业的发展，青岛公交集团已经从集团
内部企业的改革整合发展到走出集团，实施企业兼并和资产运营。最近，他们对胶州
市公交公司进行了并购，使之成为集团公司的控股子公司；又与抚顺等城市共同组建
了注册资本1000万元的青岛公交集团汽车租赁公司，正在用集团的优良资产与深圳、
杭州、珠海、南宁等城市共同发起组建一个上市公司。
长春公交的改革是从去年初正式启动的。总的方式是，以原有的长春公交总公司
的优良资产为母体，成立长春公交有限责任公司，同时吸收小公共管理办公室以及本
地区其它城市公交行业组成以资产为纽带的多层次组织机构法人联合体--长春市公共
交通集团有限责任公司。集团公司以长春市公交有限责任公司为核心层企业，下设公
交供应公司、IC卡公司、出租旅游公司、小公共公司、小公共维修中心、客车制造厂
、公交总公司7个全资或控股子公司和房地产公司、物业管理公司、宇南公交公司3个
参股公司以及汽车厂区公交运输公司、小公共管理办公室2个并联公司。
无锡市于2000年按照“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”的要求，对
无锡市公共交通总公司进行了规范的公司制改造，组建了无锡市公共交通集团有限公
司。
二是坚持“有控制放开，有秩序竞争”的原则，整合公交资源，走公交专营化发
展的路子。从三市近几年来公交行业的发展看，已经从引入多元经营主体、鼓励各种
经济成份从事公交行业，实行充分竞争，逐步回归到控制竞争、有序放开，重视专营
上来。青岛市共有142条公交线路，只有6条由其它的企业法人经营，余下的136条公
交线路，全部由公交集团经营。公交集团垄断了136条线路和线路上的公交车辆营运
权，改变了过去那种拍卖承包给司机个人的做法，统一归公交集团所有。对驾乘人员
实行的是“包死利润，超利归己，欠利自负，风险抵押”的管理办法。另外，他们回
收了800多辆小公共的经营权。长春市公交行业的专营化程度，比青岛市还要高。在
组建集团时，市政府将出租车管理办公室、小公共管理办公室以及其它城市公交行业
一并划给集团公司管理，公交集团拥有长春市所辖区域内所有线路的专营权，并在全
市范围内进行“辟线、建站、设点”，以应对入世过渡期后国外同行的竞争。无锡市
近年来将原来100多辆中巴车的营运权予以取消，同时拿出巨额资金，将原来不属于
公司所有的社会车辆全部收购过来。据了解，现在国内各大城市的公交专营化趋势十
分明显，上海市不同规模的公交企业最多时达到170多家，到2000年底，已经通过重
组、兼并、收购等形式降到60余家，并有进一步压缩、削减的趋势。
三是转换企业经营机制，改革运营管理模式，走集约化发展的路子。在这方面，
青岛公交集团做得尤为突出。他们本着“专业化剥离、规模化整合、流程化运作、市
场化服务”的原则，纵深推进改革与挖潜。实施“运修”分离，理顺营运与维修体制
，建立营运和维修两大中心，逐步形成互为依托、互为制约、双向牵动的两大经营体
系。建立了财务中心来调控企业内部资金调拨，减少资本运用成本，并通过市场运作
使企业资金进入“变现--投入--再变现--再投入”的良性循环，以提高资产的变现率
和收益率。建立了物资供应中心，通过集中采购、招标采购、内部调剂、库存联网等
措施，有效控制生产成本、消耗成本、管理成本和采购成本。建立了信息管理中心，
为指挥生产、科学决策提供详细准确的数据。建立了场站设施物业管理中心，加强对
公交停车场站及办公区域的维护与管理，解决了公交点多、面广、场站分散给管理工
作带来的困难。
四是重新确立公交事业的公益性定位，走赢利性与公益性并重的发展路子。从这
三个市的情况看，公交的公益性特点，主要体现在方便居民出行，提供安全、及时、
便宜的乘车服务上，青岛市将早班车发车时间提前到了凌晨4时30分，同时，加大了
行车密度，基本做到了“高峰时站点不留客，平峰时人人都有座”，满足了居民乘车
需要。长春市将末班车的时间延长到午夜12点。无锡市近年来根据城市的发展，适时
调整公交线路和站点布局，使市民能够“走较少的路到站点，等较少的时间坐上车，
换较少的班次到达目的地。”他们提出，到2002年，全市万人公交车辆拥有量达到1
1标台，85%的地区到公交站台的距离在500米以内，公交平均换乘次数降为1.1次，公
交乘客平均候车时间为2-8分钟，到2005年公交车辆要发展到市区的每一个镇。在为
市民提供方便的出行服务的同时，各市适当缩小了免费乘车和优惠乘车的范围。青岛
市于2000年7月上调了公交乘车价格，同时，取消了月票，免费乘车只限于本市的离
休干部、盲人和现役义务兵。长春市也正在酝酿取消月票，除了离休干部、70岁以上
老人、盲人、残废军人外，其余的都要买票乘车。无锡市对65岁以上的老人实行半价
优惠。
五是提升公交在城市交通中的地位，出台实施扶持扶助政策，走公交优先发展的
路子。从三市的情况看，促进公交优先健康发展的优惠扶持政策，主要有两个方面。
一是在资金、税费等方面的扶助。这方面的扶助，都是短期性的有限度扶助，目的在
于帮助公交行业走出困境。象青岛市从1995年开始，市财政每年投资5500万元，用于
更新公交车辆和场站建设，减免各种税费2000万元，扶持政策到2000年已经全部停止
和取消。长春市为了帮助长春公交集团公司甩掉包袱，制定了一个为期5年的扶持政
策，从2001年开始到2005年为止，政府每年给予公交公司5000万元的经济补贴，每年
投入1500万元进行车辆改造和场站建设，2005年之后，完全由公交公司自我发展。二
是在营运方面的扶持。这方面主要是赋予了公交营运一些特权，以保证公交车辆的顺
畅通行，优先发展。其中，无锡市的做法尤为突出。为了保证公交车辆的停泊和行驶
，他们在道路较窄、交通拥挤、公交流量大的线路，建设“港湾式”站台，对次干道
以上道路交叉口，采取拓建改造或交通管制等措施，确保公交站台的设置，重点道路
允许公交车在单行道上逆行，重要道口公交车辆可以左转弯。为了使公交车拥有较好
的乘客资源，他们在积极发展公交车的同时，对出租车、摩托车、助力车等交通工具
进行适度控制，规定5年内出租车总量保持稳定，逐步淘汰助力车和摩托车，市区部
分道路禁止燃油助力车和摩托车通行。
通过这些措施，三市的公交行业得到了长足的发展，不仅较好地履行了服务群众
、方便出行的城市公益事业职能，而且还取得了很好的经济效益，呈现出了风险较小
、产出稳定、效益增长平稳的产业特性。青岛市公交集团共有14000名员工、3200台
公交车辆、800辆出租车，2001年集团实现利润2135万元、税金2000万元，职工平均
年收入11000多元。无锡市公交集团拥有4300名职工、1300多台公交车辆，2001年公
交营运收入1.85亿元，职工人均年收入15000元。长春市公交集团共有11000多名职工
、2100台公交车辆，改革以后，经营状况明显好转，从去年8月份到年底4个月时间整
个集团减亏1000多万元。他们提出，整个集团要在三年内全面扭亏为盈，5年内进入
健康发展的轨道。
二、烟台市城市公交行业的发展现状
随着烟台市城市规模的扩张和城市化水平的提高，城市公交行业也得到了发展。
但是，与青岛、无锡、长春等外地先进的城市相比，与城市发展的需要相比，仍有许
多不足之处。主要表现在：
1.运营主体成分混杂。烟台市市区目前从事城市公交运营的企业多达9家，其中
主要在市中心区内运营的就有市公交总公司、市出租汽车公司、市交通发展公司、市
交通客运代理公司和芝罘区鑫达公司5家企业。在每个企业中，相当一部分车辆及经
营权属于个人，在市公交总公司的580台车辆中，有523台车辆属于这种情况。在公交
线路中，有的线路上的运营车辆分别属于不同企业所有，一条线路多家运营，管理起
来十分困难。
2.线路设置重复系数大。由于烟台市的城市布局和路网结构的特点，公交线路设
置几乎没有不重叠的，一条线上多路车同时运营的情况也很普遍。其中，1路与48路
，2路与12路，8路、18路与16路，5路、45路与55路，9路与19路，11路与101路等线
路几乎全线重叠；52路、53路与莱山1路、莱山3路、莱山5路、莱山38路等重叠20多
公里。
3.社会公益性支出较重。现在，市公交公司基本上对所有的特殊人群都实行公交
乘车优惠政策。每年的负担很重。其中，发售成人和学生月票7000余张，每年减收7
00多万元；老年人、离休干部、义务军人、盲人等五种特殊群体免费乘车，每年减收
500多万元。综合计算，现在市公交公司每日每车减收55元。
4.公交车辆大型化、场站建设现代化的进程较慢。在车辆方面，全市的公交运营
车辆近80%是中巴，公交总公司共有580台车辆，中巴达到400辆。其它运营企业的中
巴车数量更多。在场站方面，则存在着“站点临时的、简易的多，站头、停车场租用
的多”的现象。到2001年底，公交总公司运营的27条线路共设置站点1182个，其中有
候车亭的只有73个，标准候车亭仅22个，设置站头32个，其中租用的23个；停车场3
9个，其中20个属于占用马路停车。目前，市区还没有一处公交枢纽站，现有的线路
首末站用地也十分狭小，30多个首末站露天调度，中心区主干道没有港湾式公交停靠
站，公交车流与其它车流相互干扰现象十分严重。
5.整个产业效益不高。虽然从事公交运营的个体业主和个别优良线路取得了一定
的经济效益。但是，如果将各种性质的经营主体以及不同质量的运营线路综合起来通
盘估算，整个公交行业的效益并不理想。就市公交总公司而言，2001年亏损440万元
，累计挂亏达到2668万元。
6.服务质量存在不少问题。由于运营主体的性质、隶属不同，加上线路重叠程度
高，造成了公交行业的竞争十分激烈，无序竞争甚至是恶性竞争的现象十分普遍，致
使服务质量一直难以有较大的提高。特别是一些属于个人的车辆随意减班压点、飙车
抢客、超载超速、随意停靠、违章行驶等现象屡禁不止，部分线路和车辆还出现了争
斗、闹事、停运、上访，甚至是整条线路罢运等现象，乘车安全已成为市民反映强烈
的热点问题。
三、加快城市公交发展的建议
在城市中，公交首先应当是一个公益性的行业，要担负起承载市民出行的职责，
并做到方便、安全、舒适。同时，由于它还是城市的组成部分，又要求其能够成为城
市的风景，尽量降低在城市环境当中的负面影响，起到美化城市形象的作用。另外，
随着市场经济观念和经营城市理念的不断深化，公交又成为城市经济发展的一种资源
，需要形成一定的经济效益，成为一个能够自负盈亏、自我发展的产业。用理想化的
标准看，一个好的城市公交应当同时取得社会效益、环境效益和经济效益。根据烟台
市的实际，借鉴外地的经验，要达到这样的效果，关键是要在思想、理念、体制、机
制等方面实施进一步的创新。在总体上，要坚持有利于政府实施公交优先发展战略；
有利于保证公交行业的公益性功能，为市民提供方便、安全、舒适的出行服务；有利
于推进公交行业的市场化经营，实现产业的健康发展；有利于公交资源的优化配置和
集约经营，避免有限的城市空间出现恶性的过度的竞争；有利于城市政府对公交行业
实施统一有效管理；有利于增强企业活力，吸引各类资本投入到公交行业等大的原则
，建立起公益性与市场化有机结合、社会效益与经济效益有效兼顾的行业发展模式和
企业运营管理体制。具体工作，提出以下7条建议：
1.整合公交资源，实行集约化发展。与一般性竞争行业相比，公交行业有着自己
的特殊性，主要是市场需求相对稳定、行业内资本不易流动、优劣线路之间赢利能力
难以平衡、提供的服务产品流动性大且不易管理。鉴于烟台市公交企业较多的实际，
有必要对全市的公交资源进行一定的整合，组建一、两个大的公交集团，负责全市的
公交经营，这样不仅有利于解决市场资源布局分散问题，实现业内资源优化配置和集
约经营，而且还可以为政府扶持公交行业发展、监管公交行业服务提供固定、明确的
途径和载体。这也是外地组建公交集团的主要原因。去年，结合市级政府机构改革，
已经将原来隶属于市建委的公交总公司，成建制划归交通局，实现了行政管理与行业
管理上的“一城一交”，为整合公交资源、组建集团创造了有利的条件。
2.进行产权制度改革，实行在投资管理集中化条件下的投资主体多元化。不管是
过去、现在还是将来，推行投资主体多元化，吸纳各种性质的资本进入公交行业，都
是推进公交发展的有效形式，要充分考虑公交行业的特殊性，采取与其它一般性竞争
行业相区别的模式，来实现多元投资的目标。为此，必须对集团进行投资主体多元化
的改革，探讨形成“国有控股、多元投资、经营统管”的产权结构和投资管理模式。
“国有控股”，就是既要适度减少国有资本在公交行业的比重，实现国有资本的有序
退出，又要保证政府能够继续保持对公交事业发展实施有效的行业监管和经营调控。
在具体的操作中，可以考虑把公交企业中有形资产的国有部分实行适度转让，不转让
部分与公交线路的营运权共同作为国有股份投入企业，实行控股。“多元投资”，就
是将国有资本退让出来的空间，留给集团的员工、其他的法人以及外商进行投资，形
成多元化的产权结构。“经营统管”，就是将各类投资包括线路运营权交由企业统一
管理，各投资主体按照投资比例承担经营风险，获得利润分红，不再实行多种投资主
体分头经营的体制。
3.加大对企业内部经营机制的改革与创新，切实增强企业活力。主要包括：(1)
按照现代企业制度的要求，建立健全内部法人治理结构，形成责权分明、有效制衡的
决策管理机制。(2)借鉴青岛市公交集团的经验，推行“专业化剥离、规模化整合、
流程化运作、市场化服务”的经营模式，理顺营运与维修体制，调控企业内部资金流
动，严格经营成本控制，规范运营信息管理，提高整体经营管理水平。(3)借鉴长春
市公交集团的经验，在确保集团对所属企业的宏观管理的基础上，实行微观放活，赋
予子公司和分公司相应的经营自主权，调动下属企业的积极性。(4)学习借鉴青岛市
的经验，建立多劳多得、合理规范的机制，对驾驶员实行单车利润核算，联收计酬、
联责计奖的考核办法，推行“包死车组内部利润基数，超利归己，欠利自负、风险抵
押”的做法，调动单车运营的积极性。(5)深化企业用人制度改革，推行逐级聘用制
度和竞争上岗制度，实行能者上、庸者下，调动每一个员工的积极性。(6)建立服务
质量与线路质量挂钩制度，实行优质服务运营优良线路。
4.进一步严细行业服务标准，强化服务管理措施，切实提高服务质量。服务标准
，要按照为市民提供方便、安全、舒适的出行服务和建设现代化国际性港口城市两个
大目标来制定。全面推行下车服务、双语服务、温馨服务、周到服务，严格规定车辆
卫生、车况质量、发车时间、行车速度，等等。服务管理，要加大内部稽查力度，严
格处罚措施；加大社会监督力度，推行公交服务社会监督员制度、投诉制度、市民评
议制度和媒体暴光制度等，全方位对公交行业的服务质量进行监管。
5.改进市民优惠乘车制度，提高公交服务的市场化程度。市民优惠乘车，是公交
行业社会公益性的一种体现，一般情况下，公交企业的这种公益性支出都是由城市政
府通过给予公交企业一定的财政补贴来承担。几年前，烟台市已经取消了对公交企业
的财政补贴，市民优惠乘车也应当进行相应的变化。为此，建议：(1)改革月票制度
。通过降低月票优惠幅度，鼓励实行月本票、季度本票乘车，适时推行IC卡乘车，逐
步取消月票乘车制度。(2)调减免费乘车群体的范围。可参照青岛市的做法，将免费
乘车范围只限于本市的离休干部、盲人和现役义务兵。
6.调整优化线路设置，建立科学先进、走向合理的公交线网。公交线路设置得是
否合理，不仅关系到市民的出行，而且还关系到公交车辆的调配和市场资源的配置，
对于城市公交发展十分重要。随着烟台市城市规模的拓展和区域功能的调整，调整公
交线路已经成为一件十分迫切的任务。调整中要力争做到：(1)方便市民乘车，按照
需要延伸老线路、辟建新线路、增设乘车点，做到市民居住区建设到哪里，公交车辆
就运营到哪里，市民在哪里乘车方便，就在哪里设点，同时提前早班车，延迟晚班车
，增添高峰车，使市民能够“走较少的路到站点，等较少的时间坐上车，换较少的班
次到达目的地”。力争到2005年，全市85%的地区到公交站台的距离在500米以内，公
交平均换乘次数降为1.21次，公交乘客平均候车时间为2-5分钟。(2)撤消合并重叠线
路，将公交线路的重复系数由现在的2.09%降低到1.5%。
7.实行适度扶持政策，保证公交行业优先、健康发展。公交行业是一个微利行业
，其产业发展需要比其它行业更宽松的环境。烟台市城市公交由于基础薄弱，加上前
些年的经营亏损，企业包袱沉重，给予一定的扶持更为必要。考虑到这种实际情况，
建议在以下几个方面给予公交行业一定的扶持。(1)对公交场站建设所需的用地实行
政府划拨，免收场站建设中所需的各种税费。同时，将场站建设纳入城市总体规划，
特别重视解决好在小区开发、旧城改造、道路建设中的公交场站建设问题。(2)免除
新增公交车辆的购车附加费和跨行公路养路费。(3)对出租车实行控制总量，逐步压
缩的政策，增加公交客运资源。(4)在特殊路段授予公交车辆道路特行权，确保公交
畅通。(5)从公交行业国有资产退出收入中拿出部分资金，扶持公交车辆的大型化改
造。(6)国有资产在公交企业中的经营收益不予提出，继续留在公交企业中运行。