烟台市政府办公室烟台市劳动和社会保障局
一、烟台市社会保障体系建设的基本状况及取得的主要成绩
近年来，烟台市围绕建立资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的
独立于企事业单位之外的社会保障体系，以企业职工养老保险制度改革为突破口，配
套推进城镇职工医疗、失业、工伤、生育保险制度改革，逐步建立起了职工养老、失
业、医疗、工伤、生育“五位一体”的社会保险制度，实现了职工老有所养、病有所
医、弱有所助的基本保障目标，为保障职工基本生活、维护社会稳定、促进经济发展
发挥了应有作用。
(一)养老保险制度改革不断深化。这项改革从1984年开始，先后经过国有集体企
业职工养老保险费用社会统筹、扩大养老保险覆盖范围、改革基本养老金计发办法、
实行社会统筹与个人帐户相结合、统一企业职工基本养老保险制度等五个发展阶段，
到1998年形成了统一制度、统一标准、统一调剂基金的覆盖城镇各类企业和劳动者的
新型养老保险制度。近年来，由于对县市区实行了“总量控制、限额调剂、自求平衡
、风险共担”的调剂办法，建立健全了养老金挂钩调剂激励机制，依法加强了对非公
有制经济组织的扩面征缴，落实了社会保险费“一票征缴”制度、社会化发放制度、
缴费基数稽核制度等措施，有效地提高了基金征缴率。2001年，全市养老保险参保企
业6763户，参保职工54.4万人，年征缴养老保险费9.12亿元，参保率、征缴率均达9
5%以上，按时足额为11.4万企业离退体人员发放养老金8.6亿元，社会化发放率达到
100%，养老保险基金滚存结余6.4亿元。烟台市在大力推进企业养老保险制度改革的
同时，于1995年启动实施了机关事业单位工作人员社会养老保险制度。目前参保职工
达到17.9万人，4.7万名离退休人员养老金按时足额发放，基金滚存结余1.27亿元；
农村养老保险自1991年起步，目前参保农民187万人，占适龄人口的87%，乡镇、村参
保面分别达到100%和98%，在领养老金农民8万人，累计支付养老金3328万元，农保基
金积累总额10亿元。
(二)失业保险制度改革取得明显成效。这项改革于1987年起步，1992年建立了失
业保险基金市级统筹制度。近年来，全市各级认真贯彻落实《失业保险条例》等一系
列政策措施，初步形成了基金征缴、管理和失业人员接收、保障、培训与再就业“一
条龙”服务的新格局。目前，全市失业保险参保职工64.5万人，参保率为96.2%，在
领失业保险金人员2.86万人。2001年全市征缴失业保险金1.06亿元，先后为3万名失
业职工支付失业保险金9719万元，基金滚存结余1.24亿元。到今年3月底，全市先后
为8.8万名失业职工支付失业保险金1.8亿元，按时足额发放率达到100%。同时，通过
开展再就业培训，促进了失业人员再就业。先后有4万多人实现了再就业，全市失业
职工再就业率达到45.7%。自1998年以来，先后注入再就业资金9000多万元，不仅使
全市5.4万名“三三制”保障的下岗职工的基本生活得以保障，而且顺利实现了下岗
保障与失业保险“并轨”目标，企业新的减员已经在依法终止或解除劳动合同并按规
定支付经济补偿后，直接进入了社会失业保险和劳动力市场再就业。
(三)医疗保险制度改革顺利过渡。烟台市医疗保险制度在创新中实现了两次平稳
过渡。自1996年1月起，按照“三金”模式(即社会统筹金、个人帐户金、企业内部调
剂金)，在全市启动实施了城镇企业职工医疗保险制度改革，实现了企业职工由计划
经济体制下的公费劳保医疗向适应市场经济体制要求的多层次、社会化医疗保险的平
稳过渡。自2000年9月起，根据国务院和省政府关于建立城镇职工基本医疗保险制度
的规定，在全市出台了城镇职工基本医疗保险制度实施办法，实现了“三金”模式向
“两金”模式的平稳过渡。目前，全市城镇各类企业和企业化管理的事业单位全面实
行了“保基本，广覆盖；双方负担，统帐结合；以收定支，总量控制；大额救助，特
殊照顾；三改并举，配套联动”新的医疗保险制度。目前，全市医疗保险参保职工已
达71.5万人，参保率达95%。2001年全市征缴医疗保险费2.8亿元，为7.6万名患病职
工和离退休人员支付医疗保险费2.2亿元。由于在改革运行中妥善处理了新旧制度过
渡遇到的一些具体问题，实现了平稳过渡和基金收支平衡，保障了参保人员的基本医
疗需求。
(四)工伤保险制度改革实现突破。烟台市于1992年在矿山企业比较集中的招远市
进行试点，1998年完成了与国家劳动保障部《企业职工工伤保险试行办法》的接轨，
工伤保险费实行差别费率与浮动费率相结合，根据不同行业事故风险和职业危害程度
的类别，确定不同的费率标准，同时，对单个企业实行浮动费率，促使企业加强事故
预防，减少伤亡。目前，招远市参保企业466户，参保职工5.3万人，参保率100%，累
计征缴工伤保险基金1726万元，先后为1851人支付工伤、职业病和供养直系亲属等费
用1419万元，基金结余307万元。
(五)生育保险制度改革平稳推进。这项改革我市于1989年在海阳市试点取得成功
经验后，逐步在全市推广，实行县级统筹。目前，全市除市直、芝罘区、长岛县今年
推开外，其它11个市(区)均已实行了企业职工生育保险制度。生育保险基金按照“以
支定收，收支基本平衡”的原则进行筹集，生育保险待遇涵盖了女工生育所需的检查
费、接生费、手术费、住院费、药费以及生育津贴。2001年，企业参保职工30万人，
缴费1241万元，年内为3817名女职工支付生育保险费825万元，当年结余416万元。生
育保险制度的建立，对均衡企业负担、改善妇女就业环境、保障女职工生育期间的特
殊权益，发挥了积极作用。
二、烟台市社会保障体系建设面临的主要问题和矛盾
烟台市社会保障体系建设虽然取得了很大成绩，但与加入WTO、建立市场经济体
制和现代企业制度的要求还存在差距，一些困扰社会保障体系建设的难点问题还没有
得到根本解决。当前，社会保障体系建设面临的主要问题和矛盾有以下几点：
1.思想认识不足，法制观念淡薄。主要表现为一些基层领导、用人单位和职工个
人三个层面对社会保险认识不足。一是有些基层领导同志眼中无“险”，认为目前国
有企业的经营状况不好，征缴社会保险费不利于企业发展；强调“三资”企业参加社
会保险会影响当地投资环境；将城镇私营企业纳入参保范围，会影响民营经济的发展
，等等。这些把发展经济同建立与市场经济相适应的社会保险体系对立起来的错误思
想，阻碍着社会保障事业的发展。二是受经济利益的驱动，相当一部分用人单位，包
括机关事业单位和国有集体企业，缴费基数不实；一些用人单位特别是一些外商投资
企业、私营企业和改制企业经营者法律意识淡薄，片面追求利润最大化，想方设法逃
避缴纳社会保险费。三是就劳动者而言，一些职工特别是非公有制企业的员工，为保
住眼前实得工资利益而放弃长远保障权益，在客观上助长了企业逃费行为。
2.社会保障基金支出压力增大，支撑能力明显不足。从烟台市的情况看，80年代
中期开始实施养老保险制度改革，起步就实行地市级统筹，并且不断扩大覆盖面，采
取各种措施提高征缴率，增强保障功能，在确保按时足额发放的同时有一定的积累。
但是，从目前就业率下降、失业率攀升，参保职工总数不升反降以及人口老龄化速度
加快的情况看，保险发放的压力越来越大，突出表现在四个方面：一是由于多种原因
，一些企业特别是部分国有集体企业经济效益不好，有的处于停产半停产状态，欠缴
社会保险的问题突出，目前仅养老保险一项，全市就有560户企业欠费1.1亿元。二是
做实职工个人帐户后，养老保险基金当期出现缺口较大。国务院《关于完善城镇社会
保障体系试点方案》规定，职工个人缴纳基本养老保险费的比例调整为8%，养老保险
个人帐户规模也由11%调整为8%，并实行个人帐户实帐运转，由省级社保机构管理帐
户金。按照这一规定，以烟台市去年养老保险基金征缴情况为例，当年征缴9.1亿元
，支出8.6亿元，当年养老保险个人帐户规模达2.8亿元，个人帐户做实后，基金缺口
2.3亿元。三是随着人口老龄化速度加快，职工养老保险负担系数持续上升，基金支
出压力加大。目前烟台市职工负担系数达到0.21，与1995年0.14的负担系数相比，平
均每年增长0.01个百分点，2015年前后将出现退休高峰，并持续到2030年，养老保险
负担过重的问题将长期困扰社会保障工作。四是参保职工总量增长缓慢。近两年，全
市终止、解除劳动合同的职工与扩面新纳入的职工人数基本持平，去年全市企业养老
保险扩面新增4.7万人，停保4.5万人，净增仅2000人。今后一个时期，在企业结构性
调整和改制中，职工失业和中断社会保险的数量还将持续增长，预计今年全市将新增
失业人员3万人，导致的直接后果是：一方面基金征缴没有大的增长，一方面基金支
出大幅度增加，职工负担系数进一步提高，基金支撑能力进一步减弱。预计今年，全
市养老保险、失业保险都将出现当期收不抵支。
3.社会保障管理体制和运行机制还不够完善。总体来看，目前基本形成了社会保
险职能管理相对统一的格局，但在具体运行中还有一些不相适应的地方。烟台市劳动
保障部门的社会保险管理机构设置、职能配置、运行方式等，基本上属于粗放型，还
不适应建立独立于企事业单位之外的社会保障体系的发展要求，主要表现是行政机关
和经办机构职能重叠、事权划分不清、经办机构多种多样，还没有形成大保障、大管
理、大服务的格局。
三、加强烟台市社会保障体系建设的几点建议
社会保障体系建设是一项系统的社会工程，是关系改革、发展、稳定的一件大事
，是市场经济体制的重要支柱。健全的社会保障体系是社会的“稳定器”、经济运行
的“减震器”和实现社会公平的“调节器”，加快建立和完善社会保障体系有着重大
而深远的政治意义和经济意义。从社会保险制度近二十年的改革实践看，要建立独立
于企事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障
体系，必须着力当前、着眼长远，理顺保障体系管理运行机制。从烟台市的实际情况
来看，当前和今后一个时期，应着重抓好以下几点：
1.明确主体责任，合力推进社会保障体系建设。要打牢社会保障体系建设的根基
，必须明确政府、用人单位、职工个人在社会保障中的责任和义务，并使三者的责任
义务既相对独立，又相互联结、互为补充、互相促进，发挥其在社会保障体系建设中
的主体作用。首先，就政府而言，应当承担和落实好三项责任，即将社会保障纳入经
济和社会发展总体规划，与经济发展同步推进的责任；对社会保障资金负起“兜底”
的责任；承担社会保障的组织管理责任。要协调有关部门形成推进社会保障体系建设
的工作合力，重点是发挥各有关部门的管理优势，合力促进社会保险费的征缴到位；
要落实中央提出的调整财政支出结构的要求，按照国家规定的每年财政增收额的15%
-20%的比例划入社会保障基金，逐步形成规模积累。其次，就用人单位而言，必须承
担起依法参保和缴费的责任义务，这也是解决“企业办社会”问题的根本出路。当前
要大力强化“只要用工，就要参保”的法制观念，落实和强制落实各类用人单位依法
缴纳社会保险费的责任义务。特别在中国加入WTO以后，依法履行缴费义务还是落实
国民待遇原则和政府创造公平竞争环境的一个重要条件，必须做到应参保尽参保。三
是就职工个人而言，既是保障对象，又是缴费主体，保障的前提是缴费，权利与义务
相统一。为此，在促进落实缴费义务中，当前一要继续加大宣传力度，引导职工强化
自我保护意识，监督举报用工单位的逃费行为；二要通过定期公布职工个人帐户对帐
单等措施，解决中断社会保险的问题。
2.建立稳定可靠的基金筹措机制，增强社会保障能力。筹集充足的社会保险基金
是社会保障体系建设的一个核心问题。在目前经济发展水平不高、地区差异较大、社
会保险统筹比例和待遇水平不一致的情况下，必须抓住社会保险基金筹集发放这个“
利益纽带”，解决好保险资金的筹措问题。一是建立稳定可靠、渠道多元、职责明晰
的基金筹措机制。劳动保障部门和社保经办机构要拓宽统筹区域的社会保险覆盖面，
切实做到应保尽保、应收尽收；市、县两级政府要同步调整财政支出结构，确保社会
保障支出占财政支出15-20%；财政部门要确保预算超收的财力除保证法定支出外，主
要用于补充社会保障资金，并由审计部门监督到位；国有资产管理部门在实施国有企
业改制中，按一定比例，变现部分国有资产，弥补社会保障基金的不足。二是建立合
理的保险费调剂机制。一方面，要改进和完善调剂金上解制度，在养老保险做实职工
个人帐户的前提下，以当期社会统筹基金结余额为基数，按实际参加统筹人数确定一
个绝对额上解调剂金。另一方面，完善基金缺口调剂办法，比如实行“总量控制、限
额调剂、自求平衡、风险共担”的保险金调剂使用机制，市对县(市、区)要将保险金
的缺口调剂，与当地年度社会保险扩面、征缴、清欠情况、财政支出结构调整到位情
况相挂钩，在限额调剂中，更加鲜明地体现政府的社会保障“兜底”责任。三是积极
探索科学有效的社会保险费征缴激励机制。在目前社会保险法律法规不健全、征缴社
会保险费主要靠社保经办机构工作人员苦干实干完成任务的情况下，建立有效的缴费
激励机制不仅十分必要，而且非常迫切。烟台市应采取有效措施，落实好省政府出台
的奖励规定，对市、县劳动保障部门和社保经办机构每年完成养老保险考核指标的，
按标准兑现奖励，确保落实到位。
3.严格依法管理，确保社会保障体系建设的顺利推进。实行社会保障依法管理，
是实现社会保障制度规范化的根本保证。在目前《社会保险法》尚未出台的情况下，
各级应切实抓好现有社会保险法规的贯彻落实，特别是抓好《社会保险费征缴暂行条
例》的贯彻落实，严格执行《条例》的各项规定，实行社会保险费全额征缴，按照《
条例》要求，依法对三资企业、私营企业征收社会保险费，对拒缴、瞒报少缴的要依
法处理，对欠缴社会保险费的，有关部门要采取综合执法措施，加大追缴力度。劳动
保障部门要加强追欠监控，逐一排查落实；财政部门要把企业缴纳社会保险费列入财
税检查的重要内容，督促企业落实缴费义务；审计部门要加大对国有和国有控股企业
缴费基数、应缴数额、欠缴等情况的审计力度，对审计出的问题依照有关法律法规进
行处理；国有资产管理部门在清算改制企业有效资产时，依法处理的企业有效资产要
首先用于缴纳社会保险费；人民法院要积极配合劳动保障部门搞好社会保险费的追缴
，对劳动保障部门申请强制执行的追缴社会保险费案件，要及时立案审理。有关部门
对企业有能力缴费而拖缴欠缴的，要依法加收滞纳金和予以行政处罚。财政、审计等
部门要切实履行职责，依法对社会保障政策执行和基金管理情况进行监督，对玩忽职
守、循私舞弊和挪用、扣压、拖欠社会保障资金等行为，要及时予以严肃查处，确保
基金安全运行。