烟台市劳动和社会保障局张卫国
最近一个时期，在深入学习江泽民总书记“七一”重要讲话，贯彻落实“三个代表”
过程中，联系劳动保障工作实际，围绕如何规范社会劳动关系，从根本上代表和维护
好最广大劳动者的合法权益问题，进行了一些工作调研。从基层情况看，劳动关系方
面存在的问题比较突出，劳动者合法权益受到侵害的状况不容忽视。建立和规范劳动
关系是依法维护广大劳动者的根本利益、促进生产力健康发展和保持社会稳定的一项
十分紧迫的任务，应当引起社会各界的高度重视。
劳动关系存在的五类问题及原因分析
烟台市从1984年探索试行企业全员劳动合同制，到1995年国家颁布《劳动法》，
把实行劳动合同制度作为建立法制化劳动关系的基础，全市国有、集体和绝大多数外
商投资企业普遍实行了这一新的用工制度，社会劳动关系发生了深刻变化，目前已经
基本建立起了与社会主义市场经济相适应的新型劳动关系。但是随着所有制结构的变
化，特别是个体、私营、外资经济的发展以及较大力度的国有集体企业改制，劳动关
系和劳动管理不规范的问题比较突出，劳动者合法权益受到侵害的情况比较严重。主
要有以下五类问题：
第一类问题，欺诈劳动者，使从业人员落入“职业陷阱”。主要表现是，进门前
欺骗，进门后讹诈。一些工作艰苦、报酬又很低的用人单位，故意欺骗劳动者，以舒
适的工作环境、优厚的工资报酬引诱从业人员上当；一些非法职业介绍机构更是以推
荐职业为名，暴力索取登记费、报名费等；还有一些“用人单位”与非法职业介绍机
构勾结在一起，以招工为名，采取各种手段坑蒙拐骗求职人员，在社会上造成了恶劣
影响。从录用职工后的违法行为看，不少用人单位违法违规，强行向职工收取押金、
保证金、培训费、集资款、服装费等，不交费就走人。有的用人单位竟然把违法收费
作为生财之道。烟台市区一户私营企业用工20人，对招用的职工每人收取500元培训
费，没有进行正规培训便很快安排上岗，上岗后又对职工百般刁难，逼迫离岗。企业
开业仅两个月，先后招用过70多人，非法获取所谓的培训费3.5万多元。
第二类问题，不签订劳动合同，使相当一部分劳动者的合法权益难以得到有效保
障。一是个体私营企业。从全市去年底对27994户个体工商户和4424户私营企业进行
的用工情况检查看，劳动合同签订率不足20%，有7.5万多名从业人员没有办理就业手
续，没有与用人单位签订劳动合同。二是部分国有集体老企业、困难企业，对放长假
、两不找、长期在外、长休病假等人员，合同到期既不终止又不续订。全市涉及此类
职工约6.8万人。三是一些改制企业没有及时与职工变更或续订、终止劳动合同，劳
动关系不理顺。四是“事改企”单位，改前大多数没有实行事业单位的聘用制，改后
又没有实行企业全员劳动合同制，留下许多隐患。这些问题的存在，受害者往往是职
工个人。烟台某酒店有限公司，100多名职工在向经营者讨要欠发数月的工资和归还
押金无望的情况下，诉讼到劳动争议仲裁机构，仲裁机构立案调查发现，不仅主体双
方没有订立劳动合同，而且用工主体几经变化，租赁人、发包人、承包人、转包人倒
来倒去。当企业难以为继时，经营者一走了之，职工却因没有与企业签订劳动合同，
难以挽回损失，难以讨回公道。
第三类问题，扭曲工资分配制度，侵害了职工赖以生计的劳动报酬权利。主要是
拖欠克扣工资、故意降低工资和以实物抵工资等问题。比如，相当一部分国有集体企
业由于种种原因长期欠发职工工资；部分改制企业借所谓的“按资分配”，压低职工
工资，职工还敢怒不敢言，否则就有下岗的可能；有的企业借最低工资标准，想方设
法降低职工工资待遇；还有的违反工资支付规定，变相以实物抵工资，强制职工承包
销售本企业的滞销产品，按销售产品的比例提取工资，职工实际上提不到工资。绝大
部分个体私营企业实行口头协议工资，说多少或给多少完全凭业主的意愿，一些业主
千方百计榨取员工的血汗钱。这些问题引发了大量劳动争议案件。1998年以来，全市
受理劳动争议案件5354起，这些案件，100%涉及劳动报酬问题，其中单纯申诉工资的
案件占40%，涉及职工2.7万多人，标的总额高达4616万元。这些问题，不仅严重影响
了职工及其家庭的基本生活，还引发了一些暴力事件和刑事案件。
第四类问题，不缴纳社会保险费，损害职工的长远利益。部分国有、集体和外商
投资企业欠缴职工社会保险费。到2001年6月底，烟台市此类839户企业欠缴养老保险
费1.37亿元，涉及职工11.56万人；在参保的上述企业中，有的只为职工办理养老保
险，不办理失业、医疗等保险；有些用人单位以“试用”为借口，长期拖延办理职工
社会保险；在参保缴费单位中，还存在压低缴费基数、瞒报少缴等问题。从个体私营
企业情况看，绝大多数没有为从业人员参保，据2000年底全市集中执法检查情况看，
没有办理职工养老、失业保险登记的单位高达86.6%，涉及从业人员21.86万人。
第五类问题，不落实基本劳动标准，侵犯职工的人身权利。主要问题是延长工时
和提高劳动定额。从工时问题看，一些实行综合计算工时制的企业，只有集中工作，
没有集中休息。有的甚至认为实行综合工时就可以不受限制地随意延长工时。不少个
体私营企业、外资企业和部分国有集体企业特别是鞋帽、服装加工企业，大幅度提高
劳动定额，迫使职工加班加点。一户较大规模的集体企业，强令职工连续工作两天三
夜，30多名女工集体向市长公开电话投诉企业的违法行为。更有一些个体私营企业强
迫职工无偿加班加点，稍有不从就被辱骂、拘禁、殴打。
产生这些问题的原因：一是体制和制度的原因。长期以来我国劳动管理的法律法
规基本上是针对国有和县以上集体企业，很少涉及个体私营经济，也不涉及事业单位
，在他们那里，劳动关系及劳动合同的观念比较淡漠。二是经营者法律意识淡薄，一
味追求利润最大化。特别是个体私营业主和改制企业的承包人错误地认为，不与职工
签订劳动合同就可以不受《劳动法》的约束、不受劳动合同的制约、不必为职工缴纳
社会保险，既能随意用工，又降低了用工成本。三是国家有关法律法规不健全，劳动
保障部门依法治理的刚性不足，管理不够到位。四是个别地方领导没有摆正发展地方
经济与搞好社会保障体系建设的互补关系，对依法征缴企业特别是外商投资企业的社
会保险费，存有怕影响投资环境的偏见。五是一些劳动者缺乏自我保护意识，有的认
为老板多给点钱就行，签不签订劳动合同、缴不缴社会保险无所谓，等等。纠正这些
问题，必须立足当前，着眼长远，以维护最广大劳动者的根本利益为出发点和归宿，
强化治理措施。
调整和规范劳动关系的思考
针对当前劳动关系存在的问题，今后一个时期，围绕建立和规范各类用人单位的
劳动关系，要紧紧抓住实施劳动合同制度这个牵一发而动全身的核心问题，着力从四
个方面构建劳动关系监控调节机制。
第一，建立法制保障机制，为劳动关系的建立与调整提供法律保障。需要配套强
化立法、执法、普法三个方面的工作：一要加快劳动关系的立法步伐。尽快出台促进
就业法、劳动合同法、集体合同法以及社会保险法等法律法规，使劳动关系的建立和
调整真正实现有章可循、有法可依。二要强化劳动关系的执法规范。加大对用人单位
执行劳动法律法规情况的监督检查力度，坚持日常检查和集中检查、一般检查和重点
检查相结合，保证《劳动法》规定的基本制度和基本标准得以全面落实。三要增强劳
动关系双方的法律意识。通过宣传、教育、培训等形式，提高劳动者和企业经营者的
法律素质，使之懂法、守法、依法办事。
第二，建立多层次协调机制，促进劳动关系的和谐稳定。首先，要搞好政府对劳
动关系的宏观调控。要针对不同时期社会劳动关系出现的新情况、新问题，及时研究
和制订有关政策，引导和促进劳动关系的和谐稳定。其次，要建立多层次的劳动关系
三方协调机制，由政策、企业、工会三方代表，就涉及劳动关系方面的重大政策、重
大问题进行经常性的沟通和协商，协调各方面的利益关系。同时要配套建立好基层劳
动争议调解处理机制。在各类用人单位建立健全由企业代表、工会代表、职工代表构
成的三方调解委员会，及时化解内部劳资纠纷。再次，完善以平等协商和集体合同为
核心的企业劳动关系自我调节机制。劳动关系双方要有固定的协商代表；制定切实可
行的协商制度，包括协商的原则、时间、内容、程序等，凡是涉及职工合法权益的事
项，都要通过集体协商的办法来解决。
第三，建立监督管理机制，维护劳动关系双方合法权益。一方面，推动健全内部
监督组织。在各类用人单位特别是非公有制经济组织中具有一定规模的私营企业，建
立职工工会组织，充分发挥其民主监督、民主管理的能动作用，把影响劳动关系的不
利因素化解在基层。另一方面，实施必要的政府行政干预。特别要在涉及广大劳动者
切身利益的最低工资制度、工时制度、休息休假、特殊劳动保护等方面，强化行政监
督和管理，制止侵害劳动者权益的各类问题。同时对可能发生的群众性上访、罢工事
件等，要超前进行政府行政介入和干预，防止矛盾激化和事态扩大。
第四，建立部门联动机制，形成依法规范劳动关系整体合力。一是劳动保障部门
要把好“政策导向关”。要结合本地实际，适时研究制定促进劳动关系和谐稳定的政
策措施。当前要针对企业改制、“事改企”出现的新情况，及时对劳动合同的变更、
续订、终止、解除等问题加以理顺。二是工商管理部门要配合把好“注册登记关”。
在审核经营资格，审办、审验营业执照中，把经营单位特别是个体私营企业用工是否
签订了劳动合同、办理了社会保险，作为审核把关的重要条件。三是公安部门把好“
户口迁移关”。重点要配合搞好对外来劳务人员的管理。凡没有办理用工登记手续、
不签订劳动合同的，视为无业人员或非法务工，一律不办理暂住户口，这也是维护劳
动者法定权益的需要。四是各级工会要把好“网络维权关”。一方面要健全网络，大
力推动用人单位特别是具有一定规模的个体私营企业依法建立工会组织；另一方面要
真正发挥工会作用，监督用人单位遵守劳动法律法规。总之，要通过整体的联动管理
机制，使广大劳动者无论在哪里从业、无论从事何种职业，都能使自身的合法权益得
到有效的保护，从而使社会劳动关系保持和谐稳定，实现长治久安。