烟台市政府办公室秘书一科
烟台市经济体制改革办公室
近年来，烟台市在建立社会主义市场经济体制的过程中，以调整和完善所有制结
构为主线，坚持“培育大型企业集团、再造中小企业机制、发展壮大民营经济”三个
轮子一齐转，加快建立现代企业制度，综合配套推进各项改革，促进了全市经济快速
健康发展。
一、多种形式并举，不断推进中小企业产权制度改革
烟台市中小企业面广量大，在全市经济中起着举足轻重的作用。近几年来，市政
府出台了一系列政策措施，推动中小企业改革改制工作，效果比较明显。全市11358
户企业，已实行各种形式改革改制的有11032户，改革改制面97.2%。实行公司制及转
让改制的企业4697户，占企业总数的41.4%。改革改制涉及产权户数占企业总数的比
例为69.4%，其中公有经济完全退出的企业5059户，占已改制企业的46.2%。在推进中
小企业改革改制的过程中，坚持着眼于“活”，立足于“退”的思路。通过转让改制
、挂强联名、改组改造、依法破产等途径，对一轻、二轻、纺织、钟表等一般竞争性
行业和机械、化工、建材等行业的“小老低差”及工艺简单、技术含量低、产品长线
的领域，将公有制经济主动退出来。几年来，市县两级工业企业共有200多户进行了
不同形式的改革改制，涉及资产70.9亿元，职工7.6万人。国有工业企业户数由
1997年底的417户减为277户，减少140户。在国有、集体和乡镇企业改制过程中，各
级采取灵活措施，促使大批中小企业转为私营企业。
为保证改革质量，在推进中小企业改革过程中注意做到了以下三点：一是，在资
产处置上，树立正确的保值增值观念，做到流动不流失。每一个企业改革都要请有资
质的单位对企业资产进行准确评估，并坚持把转让价格与评估价格联系起来、与资产
预期盈利能力联系起来进行综合评价。注意把好公开关、民主关、监督关、审批关，
防止有意低估或漏估，杜绝一些关键环节上的资产流失。全市已改制企业中，溢价和
平价转让的占80%以上。二是，在债权关系上，树立共同利益观念，做到逃生不逃债
。烟台市企业负债有70%以上是银行债权。在企业改革中，各级注意吸收银行全程参
与改制方案的制定和实施，对企业贷款区别不同情况进行处理。整体出售、兼并、出
让的企业，债权债务随之转移，由受让方与银行重新办理借贷手续；对切块改制的企
业，按相应比例落实银行债务。因此，改制企业银行债务基本得到落实。三是，在人
员分流上，树立社会责任观念，做到安置不弃置。坚持公开、公正、公平的原则，通
过竞争上岗、优化组合，合理确定上岗规模和人员，避免随意减员。同时把能否妥善
安置职工作为改制的先决条件，对确定需要下岗的职工，发挥政府、企业、社会多方
面的作用，采取综合措施予以安置，给予生活保障。
通过改革改制，广大中小企业整体素质有所提高，活力进一步增强。如烟台蓝星
空压机、大方轻质建材和二橡胶等，将净资产转让给内部职工后，从强化内部三项制
度改革入手，建立了新型的人事制度、劳动用工制度和工资分配制度，企业经营机制
得到转换，干部职工从改制中看到了希望，积极性空前高涨。蓬莱市五金造锁集团改
造成规范的有限责任公司后，激发了内抓管理、外拓市场的活力，在内部实行“红利
分配倒逼成本管理法”，层层落实任务目标和成本费用管理指标，生产成本较改制前
下降了13.5%。
二、以建立现代企业制度为目标，着力增强大公司、大集团的发展活力
近几年来，市委、市政府围绕发展支柱产业，坚持扩大增量与搞活存量相结合、
股份制改革与发展规模经济相结合、政府引导和市场机制相结合，着力推动重点骨干
企业进行规范的公司制改造，不断加大改组调整力度，促进优质资产向优势企业集中
，初步形成了大集团、大公司支撑经济全局的态势。
一是，按照建立现代企业制度的要求，实施大中型企业的公司制改造。在总结现
代企业制度试点经验的基础上，集中力量对大中型企业实施了规范的公司制改造，引
入多元投资主体。全市302户大中型企业，已有167户完成了公司制改造，占55.3%。
其中84户国有大中型工业企业，实行公司制的72户，占82%。对重点骨干企业，积极
指导和协助他们争取发行股票并上市，增强竞争实力。目前，全市已上市的8户企业
、9只股票累计募集社会资金达到40多亿元。
二是，以结构调整促机制转换，实施骨干带动战略。通过推进强强联合、以强并
弱，使存量资产迅速向优势企业转移，同时将资产重组、资金扶持、政策扶持等集中
向优势骨干企业倾斜，先后实现了“三酒合一”、“三铜合一”和“三环统一”等资
产重组措施，推动了骨干企业的膨胀发展。张裕集团将处于同一产业链上的烟台中药
厂、白酒厂和福山葡萄酒公司吸收合并后，避免了相互压价、无序竞争，实现了生产
要素的优化配置，当年利税突破2亿元，增长69.2%。2000年实现利税3.5亿元，奠定
了国内葡萄酒龙头老大的地位。几年来，全市先后组建发展了80多个企业集团，东方
电子、张裕、万华、冰轮等重点企业发挥市场、品牌、资金等优势，先后并购20多户
企业，盘活资产10多亿元。通过改组调整，骨干企业市场竞争力明显增强。全市已有
东方电子、万华、正海、氨纶、招金集团等5户企业被列入国家520户重点企业，张裕
、有色、南山、新牟等12个集团被列为省重点企业集团。
三是，突出重点企业和重点项目，实施技术改造和技术创新。始终坚持把技术进
步作为企业改革与发展的重要手段，以技术进步推动结构调整，使工业的整体素质大
幅度提高。“九五”期间，全市累计实施技改项目5800项，完成投资290亿元，比“
八五”期间增长了2.3倍。全市已有16户企业被认定为国家或省级技术中心，其中东
方电子、万华和北极星钟表等3户企业被认定为国家级技术中心。通过大力推进技术
进步，烟台市已初步建立起了以电子信息、新型材料、生物制药、精细化工为代表的
高新技术支柱产业。通过利用高新技术改造传统产业，葡萄酒、造锁、制冷设备、船
舶、造纸等重点传统产品不断换代升级，成为行业发展的龙头和骨干。
三、规范完善法人治理结构，建立科学的决策机制和制衡机制
已实行公司制的企业普遍建立了股东会、董事会、经理层和监事会，法人治理结
构在组织形式上是健全的，但大多存在着“两个薄弱一个混合”的问题。“两个薄弱
”就是股东会和监事会比较薄弱，作用发挥不够好，“一个混合”就是董事长与总经
理由一个兼任，造成决策层与执行层职责混合。近年来，为解决这些问题，采取了一
系列有效措施，使法人治理结构逐步得到规范完善。
首先，从最关键的部位切入，推进决策层与执行层分开。一是董事长和总经理分
设。目前市属的26户公司制大型企业集团，已有10户实行了董事长与总经理分设。二
是决策层和执行层人员的职责分离。经理层中除经理和少数高级管理人员外，其他人
员一般不再进入董事会。三是对董事会和经理层成员的管理分开。坚持行政任命与依
法产生相统一，改变了过去“同纸任命”董事长和总经理的做法。国有独资公司的董
事、董事长，由国有资产管理机构委派、指定，总经理由董事长提名、董事会聘任。
其次，从最薄弱的环节切入，强化监事会职能。国有独资公司的监事会主席，由
原来的兼职改为专职，其产生由企业内部确定改为由国有资产运营机构委派。国有控
股、参股公司的监事会，由体外、体内人员结合组成。国有资产运营机构派往企业的
监事人员，代表国有出资人行使监督权利，在企业工作，行政关系、工资关系以及对
其奖惩任免的权利等，归国资机构。国资机构对他们有明确的职权界定和责任要求，
并严格予以考核、奖惩。
再是，从最重要的基础切入，充分发挥股东会权力机构的作用。为解决国有控股
的公司制企业中国有股一股独大、股东会作用淡化、科学民主决策不力的问题，一方
面进行了股权多元化改革，包括积极争取企业上市、鼓励企业相互参股等，形成多元
化的投资主体，强化股东对企业发展的影响力。另一方面重视发挥职代会的作用，全
面推行了“厂务公开、民主监督”工作，职工参与决策和进行监督的权力得到了较好
保障，促进了企业法人治理结构的完善。
四、强化国有资产监管、营运体系建设，建立有效的经营者激励约束机制
1999年底，在借鉴外地经验的基础上，确定构建“管理机构--营运机构--经营主
体”三个层次的国资监管、营运体系，设立了市级国有资产管理委员会(后改为国资
局)，为市政府的序列部门，代表市政府行使国有资产所有者职权，对市级经营性、
非经营性国有资产进行统一管理监督。三个层次的国资监管、营运框架已基本建立起
来，有效提高了国有资本运营效益。
加强了配套制度建设，确保监管职能到位。国资委成立以后，围绕国有资产的监
督管理，先后实施了20多个配套文件，提出了一系列制度和措施。为便于高效率地协
调国资管理工作的重大事项，实行了由有关部门参加的国资管理协调会议制度，研究
和审议市级国有资产管理的重大改革方案以及营运机构设立、变更和终止方案等重大
事项。
加强了国有资产营运机构的组建和授权经营，确保国有出资人责任到位。遵循“
产业相近、产品相关，企业自愿、政府推动，先急后缓、分步实施”的原则，借鉴上
海等地“拣好苹果”的做法，以符合条件的企业集团公司的重组整合和授权经营为主
，以组建综合性营运机构为辅，突出企业集团公司的发展，合理设立了市级国有资产
营运机构。经过论证和调整、重组，组建了13户以企业集团为主体的国有资产营运机
构。同时，为做好剩余企业的调整、重组、改制和保稳定、促发展工作，组建了轻纺
、机电、商业物资3个综合性国有控股公司，并设立了行政事业资产经营公司，专门
营运行政事业性资产。目前，共组建国有资产营运机构17户，授权经营企业107户，
授权经营市级国家所有者权益34.4亿元。
建立了新的企业经营者考核评价机制。按照资产、利税、销售三大指标体系，将
企业划分为三类九档，实行动态管理，两年调整一次。对市级国有独资、控股公司及
工厂制企业，依据国有资产保值增值率、国有资产收益率、总资产报酬率、成本费用
利润率等方面的指标，确定年度目标值进行考核，考核结果作为任免、奖惩企业经营
者的依据。在此基础上，对企业经营者实行了年薪制。经营者年薪由基本年薪、效益
薪金和一次性特别奖励三部分组成，基本年薪依据企业的类别和档次不同，合理拉开
差距，体现责任、风险、利益相一致；效益薪金根据企业年度利润增加或减亏额的一
定比例提取；对利润增长幅度特别大的，市政府给予企业经营者一次性特别奖励。2
000年，选择张裕、万华等13户市级企业率先进行了国有资产保值增值考核和经营者
年薪制试点，2001年又选择了95户市级国有(控股)企业进行分类分档管理，对其中的
60户市级企业分级实施国有资产保值增值考核和经营者年薪制。
五、建立完善社会保障体系，为改革和发展创造良好的环境
烟台市社会保险制度建设起步于1984年，经过十多年的改革完善，现已初步建立
起养老、失业、医疗、工伤、女工生育“五位一体”的社会保险体系。企业、机关事
业、农村养老保险实施一体化管理，形成了覆盖城镇各类企业劳动者以及统一制度、
统一标准、统一管理和统一调剂的新型保险机制。特别是近年来，全市通过加强社会
保险目标责任管理，实行各项保险费“一票征缴”和不断加大执法监察力度，使社会
保险体系建设基本实现了基金基础巩固、服务保障有力的目标要求。截至9月底，全
市企业养老保险参保职工54.3万人，征缴保险费6.9亿元，参保率、征缴率均达95%以
上，全市11.1万名企业离退休人员实现了养老金的社会化发放和按时足额领取；机关
事业单位养老保险参保职工18.07万人，缴费32007万元，参保率、征缴率分别达到1
00%和97%，全市4.7万名机关事业单位离退休人员实现了按时足额领取养老金；失业
保险参保职工63.1万人，参保率为95.8%；女工生育保险统筹区域(10个县市区)参保
职工29万人，缴费902万元，征缴率86.27%；工伤保险在招远市进行了先行试点，参
保职工5.3万人，缴费270万元，征缴率95.19%；农村养老保险已完成第十轮投保，共
收取保费6840万元，已有8万多名农民按时领取养老金2700万元；医疗保险参保职工
70.94万人，参保率达95%。
六、存在问题及下步建议
烟台市改革工作虽然取得了令人瞩目的成绩，但仍有一些问题不容忽视。
一是，政策措施尚不够有力。目前未改制的企业大多属“大而盈、大而亏”企业
，这些企业数量虽少，但人员多，负债重，情况复杂，改革的成本和难度都很大，是
最难啃的“硬骨头”，没有特殊政策和手段，很难有所突破。
二是，企业改革尚不够规范。许多改制企业还没有真正建立起规范的法人治理结
构。对国有独资和控股企业，激励不足和约束乏力的问题同时存在。一些集团公司与
子公司管理职能不清晰，运作随意性强。不少企业董事会和经理层职能交叉，缺乏应
有监督。乡镇企业改革也存在不到位的问题，没有及时从体制、机制创新上因势利导
，导致增长乏力。
三是，所有制结构尚不够优化。在全市规模以上工业企业和批发零售企业中，国
有企业和集体企业数量占59.1%(国有、集体分别为350户、720户，分别占19.3%、39
.8%)；总资产占65.4%(国有、集体分别占39.3%和26.1%)；净资产占65.7%(国有、集
体分别占35.6%和30.1%)。在已改为公司制的市属大中型企业中，采取国有独资形式
的16户，占30.8%。在营运机构或集团公司的权属企业中，国有法人股“一股独占”
、“一股独大”的情况比较普遍。与此相关联，个体私营经济在经济总量中的比重偏
低，仅为25%。这一比例比全省平均低5个百分点，比济南低15个百分点。
四是，社会保障体系亟需加强。社会保险制度改革有待进一步深化和完善，医疗
保险制度改革、工伤及女工生育保险制度改革还没有全面推开。社会保险法制建设滞
后，社会保险征缴的主要依据《征缴条例》有些内容操作性不强，实行养老社会化发
放后，冒领养老金现象突出，扩大养老保险覆盖面的一些具体问题实际操作中难以把
握政策界限，容易出现偏差。
下步全市改革应重点抓好以下几个方面：
1.进一步解放思想，统一认识。中国加入WTO的新形势要求，必须加速推进改革
，尽快建立起与国际接轨的经济运行机制，积极应对新的机遇和挑战。在改革的一些
关键环节和核心问题上，必须冲破束缚，大胆实践，积极清除体制性障碍，通过改革
，激发经济发展活力，增强区域竞争力。
2.制定和完善改革政策。改革攻坚需要政策支持，特别是难点问题，没有政策很
难解决。如企业破产可否借鉴优化资本结构的政策优先安置职工，职工可否通过一次
性买断工龄置换身份，以及其他社会保障方面的政策等，这些都需要有关部门认真加
以研究，尽快出台有针对性的政策措施，有的则需要争取省和国家出台有关政策。
3.加强各项改革的规范和深化。企业改革，重点是按照《公司法》的要求，规范
改制企业的内部运作，完善企业法人治理结构，建立经营者激励约束机制，把企业真
正推向市场，成为市场竞争的主体。国有资产管理体制改革，重点抓好已组建的国有
资产营运机构和授权经营的企业集团规范运作，落实国有出资人制度，加强对国有资
产保值增值责任考核，提高国有资产运营质量和效益。社会保障制度改革，要进一步
健全保障体系，抓好下岗保障与失业保障的“并轨”，扩大社会保险覆盖面，提高收
缴率，建立完善社会保障体系和市场化就业机制，增强社会保障能力。
4.加强对改革工作的领导。改革是一项复杂的系统工程，单纯依靠企业自愿和市
场驱动是远远不够的，必须依靠政府推动，加强组织领导，才能使改革得以快速推进
。特别是目前改革已进入攻坚阶段，需要各级领导倾注更多的时间和精力，组织各方
面合力推进改革。